试论“最高国家权力机关”的权力实现

文／何深思 王海龙



试论“最高国家权力机关”的权力实现

文／何深思 王海龙

摘要：我国宪法明确规定全国人民代表大会为“最高国家权力机关”，并拥有授权成立行政、司法等其他公权力的上位权力。但长期以来，人大行权的力度和效度远未达到宪法设定的水平。由此带来的问题是严重的，如权力秩序紊乱、公民权利受损、制度威信降低、权力难以对权力制衡等等。应当调动人大背后的人民力量，并用制度确保人大行权能够得到人民意志的强力支撑和有效影响，这是充分实现人大最高权力的根本之道。

关键词：人大权力；人民权利；权力支撑

全国人民代表大会被《中华人民共和国宪法》定义为“最高国家权力机关”。这一定位是经过制度设计的审慎考量的，其最主要的依据有两点：第一，我国实行的是人民当家作主的社会主义制度，人民的利益高于一切。经过全体人民授权成立的人民代表大会，有理由成为“最高国家权力机关”、并拥有最高权力。第二，我国是社会主义性质的国家，当然与西方资本主义国家在政治制度方面有所不同。西方资本主义国家多实行“三权分立”制度，而我国实行的是“议行合一”体制，国家最高权力集中于人民代表大会，其他行政权和司法权等公权力，均须经人民代表大会授权才能产生。然而在现实中，人大的行权力度却远远没有达到制度设计的水平，呈现出一种非常明显的名不副实的现象。这个问题值得认真加以研究和解决。

一　人大权力弱化的表现

人民代表大会的权力属于公权力性质。人大权力的弱化，是指在各种公权力的对比中，人大行权的力量和效能的弱化。依照我国宪法规定，全国人民代表大会及各级地方人民代表大会拥有一系列关键性权力。其中最为核心的，是四类基本权力：立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权（区县及以下的人民代表大会不具备第一项“立法权”）。然而多年来，就这四类基本权力的落实情况看，结果并不乐观。

（一）从人大的立法权分析

立法权是人大的核心权力，高级别的立法行为甚至惟有人大权力独享。但是，人大立法权的流失十分明显。以2001-2014年的统计数据为例，中央机关出台法律法规及司法解释共计5095项。其中，全国人大及其常委会共出台法律及有关问题的决定476项，占总数的9.34%；国务院及其办公厅和中共中央及其办公厅共出台行政法规及文件468项，占总数的9.19%；各部门出台的司法解释及文件1230项，占总数的24.14%；国务院各部门出台的部委规章及文件共2921项，占总数的57.33%。通过对比可见，出自“全国人大及全国人大常委会的法律及有关问题的决定”，占比只有不到十分之一；而非立法机构及行政部门所出台的部门规章及文件，所占比重却超过90%。这其中的原因可能多种多样，有的原因也不乏合理性；但是两者差距如此之大，已无法否认其中的立法权流失问题。

（二）从人大的监督权分析

监督权是人大的一项重要的法定权力。党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，需要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。人大的监督权可以表现为两个层次：第一层次是在人民代表大会上审议各种报告、议案和文件；在大会之后开展视察调研和执法检查等程序性监督活动；第二层次是对特殊监督事项提出质询案、组织特定问题调查委员会开展法定监督活动。从现实的情况看，人大多数的监督权体现为上述第一个层面；而提出质询案或组织特定问题调查委员会进行深入监督事项仅占少数。根据对各地人大公开资料的不完全统计，自1980-2014年底的35年间，各级人大启动质询案的记录有26项，组织特定问题调查委员会的记录有11项（该项只有地级市以下的记录，没有省、直辖市和全国人大的记录）。两者合计37项，平均下来全国每年只有一项多一点。更令人担忧的是，2008年以后，再没有行使此类监督权的记录。但事实是，正是这种深度的监督活动，才能在力度和效度等多方面发挥出真正的监督作用。这类监督数量不足，说明监督权的使用存在明显的选择性和任意性，人大的监督远没有真正发力。此外，还有其他一些宪法级的监督权力，在各级人大甚至从未启用过。

（三）从人大的人事任免权分析

人事任免权是人大的一项关键性权力。但是长期以来，人大行使这项权力时，程序意义远大于实质意义。通常的过程是：组织上将已经筛选确定的人事任免意向提交人大会议或常委会审议、批准和表决，人大行使人事任免权多是履行法律程序，“将组织的意志转化为国家意志”。根据对各地人大公开资料的不完全统计，组织选定的候选人，在提交人大会议或常委会表决时，几乎没有通不过的记录。实事求是地讲，一般情况下，组织做出的人事决定多数是慎重合理的。但是对于拥有人事任免权的人大，没有为其留出合理的行权空间和选择范围，只能按要求“保证候选人当选”，这不能说不是制度设计中的一种自我否定和机制浪费，同时，在科学用人方面，也损失了一次弥足珍贵的制度性纠错机会。

（四）从人大的重大事项决定权分析

重大事项决定权是人大各种权力中最具针对性、应急性和时效性的权力。对于中国这样的大国，影响大的棘手问题会经常发生，按道理，这一权力的使用自然应该十分频繁。但实际的情况是，这项权力也使用不多。根据现有公开记录，1988年以来，全国人大仅就“三峡工程”“海南建省”“重庆设立直辖市”及两次国务院机构改革方案等5个问题，使用过重大事项决定权；而根据各地方人大行权记录的公开资料统计，2001年以来，启动过“重大事项决定权”的事例仅有8项。且更大的困惑在于，即使是进入了重大问题决策程序，结果大都全数顺利通过，几乎没有被质疑或延缓通过的先例，这使得重大事项决定权的行使力度和质量令人怀疑。另外，如何界定重大事项并使其进入审议视野；通过何种程序启动重大事项的审议；如何在重大事项审议中充分进行利弊论证；如何做出对重大事项审议的最终裁定等问题，还缺少严格明确的规范和程序保障，这使得大量“重大事项”游离于决定权之外，无法发挥这一权力设计的应有功能。

二　人大权力长期弱化的危害

最高权力的弱化，对我国政治体制的运行和实现十分不利。其表现为：

（一）引发权力秩序的混乱

任何形式的政治活动都是以一定的秩序为条件的，而一切政治秩序归根结底都是权力秩序，因而一切形式的政治发展，归根结底都是以相对稳定的权力秩序为条件。[1]人民代表大会的权力源自“最高权力机关”，是公权力形成的第一级。在我国，公权力产生的顺序是：人民通过选举代表，将自己的权利转交给代议机构（即人民代表大会），形成具有集合权利性质的公共权力，“第一公权力”由此产生。此后再由“第一公权力”代理公众继续实施授权，才使得行政权、司法权等其他公权力相继产生，成为“二次公权力”或其他。因此，无论从公权力产生的时间顺序、还是授受关系看，人民代表大会拥有“最高权力”或“第一公权力”，都是没有错的。如果没有人民代表大会代理公众的制度性授权和制度性行权，任何其他公权力都不可能合法产生并有序运行。

然而，如果这一“最高权力”或“第一公权力”出现弱化，公权力的正常秩序和运行必然出现问题。这些问题主要表现为两个方面：一方面，权力顺序发生紊乱：任何权力都有自我扩张的本性。受这种本性的驱使，原来排位在后的其它公权力，可能乘虚挤占他权力或超越原有权力，出现权力秩序混乱；另一方面，权力失职和权力越界的问题会同时产生：权力秩序混乱的情况下，对有利可图的问题，各种公权力会激烈相争；而对棘手困难的问题，多数公权力则会退避三舍。

从理论上讲，任何公权力都带有一些与生俱来的权力本性，包括权威性、强制性、普遍性、扩张性、排他性、逐利性等等。这些权力本性可以使公权力的运行具备效率，也可能使公权力恣意行使难以制约。尤其是二次公权力，他们处于距原始授权主体（选民）的远端，其被原权利监督、制约的力度，会随着权力链条的多次传递不断递减和削弱，其扩张性、排他性、逐利性等权力本能也越发难以受控。当“最高权力”或“第一公权力”出现弱化时，以权力监督权力的制衡力难以发挥应有的作用，很容易导致权力秩序的混乱。

（二）造成人民权利的流失

最高权力的弱化，受损最大的是人民的利益。人民代表大会的权力，来源于人民权利的让渡和信托。人民之所以愿意让渡本属于自己的权利，是出于两层考虑：其一，相信作为权利集合的公权力，比起自己单独、分别、个体地行权效果要好很多；其二，相信在制度的约束下，公权力会尽职尽责地保障公民的合法权利。在我国的社会主义制度下，还特别赋予了人大以“最高权力机关”的地位，目的就是让人民相信：让渡出的权利可以通过人民代表大会而最大化。然而，如果人大作为最高权力机关仅仅是理论上的、或者是文本上的，这实际上就意味着人民让渡出去的权利不仅没有得到应有的强化，而且在让渡权利之后的届期内，弱代理权的存在还给人民留下了失权的风险。在这样的情形下，我们看到的是一种事与愿违的结果：以制度的名义，从人民的手中收取了权利，又在“最高权力”弱化的事实中，使人民丧失了权利。制度的强制性，甚至助推了对人民权利的剥夺。虽然，这绝不是我们制度设计的初衷和本意，但是只要人民代表大会的权力不足，这种结果就很难避免。

不仅如此，对于人民代表大会拥有的最高权力，并没有其他权力可以与其比肩。这样，权力在最高位置的弱化，几乎是没有其他权力可以有效救济的。相比其它层级的公权力，第一公权力的受损进而失救，给行政和司法等其他公权力的越位留出了空挡，也会给整个公权力秩序的维护造成困难。由此引发对人民权利的损害，当然是巨大的。

（三）损害制度的信度和效度

我国的人民代表大会制度，是国家的根本政治制度，是公民权利的最大集合，也是实现公民权利的最大保障。作为国家政治制度的重要组成，如果人民代表大会制度出现权力弱化，不能全面有效地发挥“最高权力”的职能，那么公民不仅对人大制度本身、甚至连带对我国的政治制度体系都会产生怀疑和丧失信心；随之，人民代表大会制度以及我国的政治制度在人民心中的信度和效度也会相应降低，这对我国的制度威信和制度维护十分不利。

更为严重的是，在现代国家中，公民权利总是要寻找制度性保障的。如果人民代表大会制度出现权力弱化、无法全面保障公民权益，公民自然会寻求其他保护路径。可能出现的结果有两个：一是在制度内寻找其他补充性资源，以获得权益的补位性保护，比如各级信访、行政举报、媒体曝光等等。当然，这些补充性制度资源也不无作用，但与人大制度直接且专门化的保障路径相比，其作用力度和效度要相差很多。二是寻找制度外的力量，用不尽合法、合规的方式进行权益保护。制度外的力量多为对制度十分不利、且与制度有所冲突的力量，比如群体事件、暴力事件等。应该指出，除极个别的有意破坏者之外，使用制度外的力量，多为公民不得已的选择，但其后果却十分严重，不但会扰乱正常的社会秩序，而且还可能深度恶化国家凝聚力和制度形象，同时也不利于问题有效圆满地解决。

三　以权利支撑“最高权力”

我国的人民代表大会属于代议制机构，代议制的弱点在于：代议者不是直接的当事人，几乎很难像当事人一样，穷尽一切努力去维护委托人的利益。尤其是在权利争取遇阻时，代议者很容易采取避免自身麻烦的做法，比如：选择权利退让、放弃权利争取、满足过程性行权、推卸行权责任。所以，把人大的行权建立在各位代表都能自觉全力履职的预期上，不是对维护人大权力负责任的态度。

如果深入分析，造成人民代表大会权力弱化的原因是多方面的，其中最根本的一点，是未能充分发挥人民的力量。从根本上讲，人大的力量来源于人民的力量，也只能依靠人民的力量。拥有国家最高权力者是人民，即所谓“主权在民”，人民是人大这一最高国家权力机关的“更高”权力主体。[2]人民权利不足，人大权力就不足；人民权利受限，人大权力则有限。因此，支撑人大权力的具体行动思路是：全面开启权利的力量，让权利走近权力，用制度将权利与权力贴身配置，借助公民权利强化人大权力。具体的做法可以考虑：在权力运行的几个核心关口，用制度安放权利在场，以督促、支撑并最终强化人大权力的运行。

人大的权力是有届期的。通常在人大权力运行一个届期中，核心关口有四个：从时间序列讲有两个：权力的入口和出口；从行权范围讲也有两个：行权的上限和下限。这四个核心关口勾勒出人民代表大会的权力边界。用权利支撑“最高权力”，就是要在这四个核心关口，为“权利”安排实质有效的制度性控权手段。

（一）在权力的入口，授权与受权同在

授、受权力阶段，是权力产生的始端关口。在这里，人民作为权利的授让方，将其部分权利的行使权，有条件、有要求、有期限地交付人大代为使用；同时人大作为权利的接受方，以承诺这些条件、要求和期限为前提，得以获取人民赋予的相应权利。显然，在权力的授受、产生过程中，人民权利必须起到关键性作用。只有人民不受任何干扰地、按照真实意愿交付权利，权力的产生才有合法性；只有人民拥有严格筛选和要求候选人的决定权，权力的产生才会先天强大。人民完全自主的授权意志，正是支撑高质量人大权力的先决基础。

（二）在权力的出口，收权与还权同在

收、还权力阶段，是权力结束的终端关口。在这里，人大作为交还权力的一方，应将人民的权利及其使用情况一并归还所有者；而人民作为权利的回收方，不但要如数收回权力，而且还要对权力的使用做出优劣评判和下一步授权准备。特别要注意的是，这里的收、还权力，既包括届末的正常收权，也包括届中的终止行权。也就是说，在这一关口，人民有权根据代议者的行权表现，决定其权力使用的时长。显然，在这一位置安排公民权利的值守非常关键。没有公民对权力终止时限的考查权和决定权，权力的使用就没有时效和质量的紧迫感；没有公民按质收权的标准和要求，权力的使用就容易放松行权努力和用权目的。严格的收权过程，规定了权力的退出规则，也给权力使用的评价、调整和终止留出了机会。优质的行权可以得到肯定和连任，而劣质的行权必须及时调整和替除。公民权利是严格评价质量的主体，也是不断加强人大权力的保障。

（三）在行权的下限，行权与督权同在

行、督权力环节处于权力运行之中，是对人大行权做出基本要求的下限关口。在这里，人大作为行使权力的一方，有义务按照“权力必须作为”的原则，按质按量地行使权力；而人民权利作为监督权力的一方，又有必要时时监视和督促权力的真实履行。获得授权的代议者，必须尽到为委托人的权益“发声”和“力争”的作为，不可轻易地缄默和谦让。显然，在这里如果没有公民权利的在场监督，具有代议性质的权力，存在被空置和弱化的风险。“权力必须作为”是对权力的基本要求，或者说是底线要求。如果权力在应该行权的范围不作为，等于人民权利在人大制度中遭遇终止，这意味着人大资源和人民权利同时受损。所以，在行权过程中，设置权利一路伴随和监督着权力，远比到届期结束再调整权力要及时、有效得多，如此才能时时确保人大权力的效力。

（四）在行权的上限，止权与控权同在

止、控权力环节同样处于权力运行之中，是对行权做出限制性要求的上限关口。在这里，人大作为自我约束权力一方，要按照授权要求，明确自己的权限边界和止权位置，并对权力内在的越权、滥权冲动给予自我束缚；而人民权利作为控制权力的一方，要握有调控权力的终极决定权，从外部纠正越权、滥权行为，并及时规范和限制权力。在我国的各种公权力中，由于人大的权力相对偏弱，所以，人大超越权力的现象并不多见，也容易被忽视。但是作为公权力之一，一旦权力越位仍会非常危险。显然，遇到权力膨胀或失范时，公民权利的值守起着最终矫正和救济的作用。没有公民权利在场控制权力的运行，行权过程就缺少必要的外部威慑和约束，仅凭人大权力的自我约束，很难防止公权力的异化和私用，包括多元社会中利益集团操纵权力的企图。只有按照权利的要求控制权力，才能确保权力运行的正当性与合法性，如此也才能保证人大权力的稳固。

实现上述四个环节权利与权力的贴身配置，还需要一个关键性的前提条件，这就是相应的法治建设。党的十八届四中全会决议明确指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉”，“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化”。否则，人民的权利很容易受到来自人为或环境因素的左右，很难成为对人大权力持续而充足的力量支撑。这里的法治建设应该包括三个方面：第一，法定的制度程序，确定权利值守权力地位，使权利与权力合理地匹配契合，保证权利可以随时要求和约束权力；第二，法定的公开程序，保证权力必须在权利的视野下运行，规范权力对权利及时地尽职和回应；第三，法定的救济程序，设计充足的救济方式，权利一旦遭受损害，保证可以立刻替换权力、终止损害，并及时追究损害责任。

总之，将权利的力量植入权力，用权利来支撑权力，是人大权力获得强大、持久的后援之本。有权利值守的权力，才有底气、有力量、有权威、有效能、并有后劲。通过人民的参政、议政，增强公民的权利意识，从而以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度。[3]而只有这样的权力，才能成就“最高国家权力机关”的权力实现。

注释:

[1]江国华:《权力秩序论》，《时代法学》2007年第5期。

[2]郭道晖:《论人民、人大、执政党的权力位阶》，《北京联合大学学报》2012年第10期。

[3]胡玉鸿:《“以权力制约权力”辩》，《法学》2000年第9期。

责任编辑 顾伟伟

作者简介：何深思，北京信息科技大学政教学院教授，北京市，100101；王海龙，北京信息科技大学计算机学院讲师，北京市，100101。

中图分类号：D622

文献标识码：A

文章编号：1006-0138(2016)02-0030-05