人大代表资格审查制度研究

文／袁达毅

特邀主持人：袁达毅(中共北京市委党校政治学教研部教授)



人大代表资格审查制度研究

文／袁达毅

特邀主持人：袁达毅(中共北京市委党校政治学教研部教授)

主持人的话：坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，是推动人民代表大会制度与时俱进，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用的重要措施。在新的历史条件下，推进人民代表大会制度理论和实践创新的着力点在哪里？这是一个见仁见智的问题。主持人认为应当在具体制度的建设和实施上，通过建立、完善和实施各项具体制度，把人大的法定职权和法律地位落到实处。人民代表大会制度是由一系列具体制度构成的制度体系。长期以来，在人大制度研究上，学界对人民代表大会制度的性质、地位、作用、民主性、优越性、产生的历史和组织体系等问题的研究较多，对会议制度、列席制度、审议制度、询问制度、质询制度、听证制度、代表团制度、议案审查制度、代表资格审查制度等各种具体制度的研究相对较少；此外，对各级人大如何行使法定权力、实现自身法律地位的研究也不是很多。本期发表的这组文章，是研究人大制度体系中的具体制度和人大如何行使法定权力的一种尝试。我们期盼这种尝试能够引起学界同仁和实际部门的广泛关注。

摘要：人大代表资格审查制度的内容主要有三个方面，即代表资格审查委员会的组织制度、代表资格审查委员会的职责制度和代表资格审查程序。代表资格审查制度存在的主要问题是，代表资格审查委员会的组织设置随意性较大，代表资格审查委员会的审查权与选举机构的确定权重复，法律对审查权的规定缺乏操作性，地方性法规和其他规范性文件的规定差异较大，代表资格审查委员会履行审查和报告职责的程序不严密，制度规定过于分散。完善代表资格审查制度需要调整国家立法思路，推进国家机关的组织立法一步到位，增强法律的操作性，废止地方性法规；处理好法律之间的协调和衔接，消除法律制度之间的矛盾和冲突；规范代表资格审查委员会的组织设置；调整代表资格审查委员会的职责；完善代表资格审查的法律程序。

关键词：人大代表；资格审查；法律制度

一　代表资格审查制度的建立和发展

建国初期，地方各级政权机关都成立了各界人民代表会议，在各界人民代表会议中设立代表资格审查委员会，负责审查各界人民代表会议代表资格。1953年进行基层普选，并在1953年至1954年召开了地方各级人民代表大会，在召开地方各级人民代表大会时，借鉴了各界人民代表会议的做法，在地方各级人民代表大会中设立了代表资格审查委员会，对代表资格进行审查。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，9月16日下午，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一届全国人民代表大会代表资格审查委员会主任委员和委员人选，这标志着第一届全国人民代表大会代表资格审查委员会的诞生。

1954年9月20日通过的《全国人民代表大会组织法》（以下简称1954年全国人大组织法）第25条规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会……各委员会都由主任委员1人、副主任委员若干人和委员若干人组成。主任委员和委员的人选，由全国人民代表大会会议主席团在代表中提名，由全国人民代表大会会议通过；副主任委员由委员互推。主任委员主持委员会会议和委员会的工作。” 第2条规定：“每届全国人民代表大会代表在第一次出席全国人民代表大会会议的时候，向全国人民代表大会提出代表当选证书，由代表资格审查委员会进行审查。全国人民代表大会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者宣布个别代表的当选无效。”宪法和全国人大组织法的规定，标志着全国人民代表大会代表资格审查制度正式建立。此后的第二届和第三届全国人民代表大会都依法建立了代表资格审查委员会。第四届全国人民代表大会于1975年召开，时值“文化大革命”后期，目前尚未查找到代表资格审查委员会的任何资料。

1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称1954年地方组织法），1954年地方组织法第12条规定，“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。”这一规定，标志着地方各级人民代表大会代表资格审查制度的诞生。

与全国人民代表大会代表资格审查委员会一样，在地方第一届第一次人民代表大会召开时，代表资格审查委员会就产生了。1954年地方组织法关于地方各级人民代表大会代表资格审查委员会的规定，是对各地实践经验的肯定和总结，是实践经验的产物。从1954年地方组织法颁布实施到“文革”前，地方各级人民代表大会根据1954年地方组织法规定，在每届第一次会议之后，如果再举行会议，根据代表变动情况决定是否设立代表资格审查委员会。如果代表人数发生较大变动，就设立代表资格审查委员会进行代表资格审查，并将审查结果向会议报告，由全体会议表决通过。

1975年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1975年宪法）规定，“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。1975年宪法是在“文革”后期制定的，是对“文革”时期做法的总结和肯定，地方各级人民代表大会和人民委员会实际上被“革命委员会”取代。1978年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1978年宪法）是“文革”结束后制定的，根据这部宪法规定，地方各级革命委员会不再是各级人民代表大会的常设机构，全国和地方各级人民代表大会恢复正常。这两部宪法都没有对代表资格审查制度作出规定。十一届三中全会以后，党和国家工作进入拨乱反正阶段，1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，对1978年宪法进行了修改，同时通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称1979年地方组织法）。1979年地方组织法恢复了1954年地方组织法的规定。此外，1979年地方组织法赋予省级人民代表大会及其常务委员会地方立法权。根据1979年地方组织法第6条和第27条规定，省级人民代表大会及其常务委员会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这一规定，为省级人大在代表资格审查制度建设中发挥作用提供了法律依据。

1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称1982年全国人大组织法）对代表资格审查制度作了规定。其中第26条规定：“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。”该法还规定全国人大代表（含补选代表）由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查，全国人大常委会根据审查报告确认代表资格或个别代表的当选无效并进行公告。1983年3月5日第五届全国大常务委员会第二十六次会议通过了第五届全国人大常务委员会代表资格审查委员会名单。此后，全国人民代表大会不再设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会由大会工作机构转变为常委会专门工作机构。

1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对1979年地方组织法进行第二次修正，对代表资格审查委员会的设置作了重大调整。一是根据修改后的地方组织法第45条规定，县级以上的地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会，由主任委员、副主任委员和委员组成。代表资格审查委员会由大会会议专门机构改为常委会专门机构。二是根据第27条规定，乡镇人民代表大会设立代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。也就是说，乡镇人民代表大会代表资格审查委员会也由大会会议机构改为大会机构。但这次修正对乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的组成人员未作明确规定。此后的多次修正，对代表资格审查委员会的设置没有再作调整。

1990年2月16日，第七届全国人大常委会代表资格审查委员会通过了《全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则（试行）》，议事规则总共9条，内容包括制定该议事规则的依据，代表资格审查委员会的职责，代表资格审查委员会会议的召集、主持和议事程序等。议事规则的制定，规范了全国人大常委会代表资格审查委员会的组织和代表资格审查活动。

1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称“代表法”）第42条规定，代表资格审查委员会向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告代表资格终止情况，由本级人大常委会或乡镇人民代表大会予以公告。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对代表法进行了第二次修正。这次修正赋予代表资格审查委员会一项新的职责，即向人大常委会或乡镇人民代表大会报告暂时停止执行代表职务的情况。2015年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议对选举法进行了第六次修正，专门增加一条规定代表资格审查委员会的职权，即：“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。”

在代表资格审查制度建设上，各地的情况如下：一是在代表法实施办法、选举实施细则、组织条例、任免条例和议事规则等地方性法规中，对代表资格审查制度作出规定，但基本上是复制地方组织法和代表法的条款。二是除前述做法外，一些地方还专门制定地方性法规对代表资格审查进行规定。1996年3月29日，云南省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《云南省各级人民代表大会代表资格审查办法》，就是由省级人大常委会制定的规范全省各级人民代表大会代表资格审查的地方性法规。三是省级以下地方人大常委会制定的规范性文件。1994年7月21日，红河哈尼族彝族自治州第七届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于代表资格审查工作的规定》，[1]2008年11月26日，盐城市盐都区第十四届人大第七次会议通过的《盐城市盐都区人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会工作规则》，[2]都属于省级以下地方人大常委会制定的规范性文件。四是省级及以下人大常委会代表资格审查委员会制定的规范性文件。2002年6月25日，新邵县十三届人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会会议通过的《新邵县人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会议事规则》，[3]2009年12月25日，大庆市人大常委会代表资格审查委员会全体会议通过的《大庆市人大常委会代表资格审查委员会议事规则》，[4]2010年9月17日，浙江省人大常委会代表资格审查委员会通过的《浙江省人大常委会代表资格审查委员会工作制度》等，[5]都是由代表资格审查委员会制定的规范性文件。

二　代表资格审查制度的内容及实施情况

（一）代表资格审查委员会组成及产生程序

代表资格审查委员会的人员构成和产生程序，由宪法、全国人大组织法、地方组织法和地方性法规等法律法规作出规定。但不同历史时期，全国和地方各级人民代表大会或人大常委会代表资格审查委员会的人员构成和产生程序不尽相同。而同一历史时期、同一层级的人民代表大会或者人大常委会代表资格审查委员会，其人员构成和产生程序也存在一定差异。

1.全国人民代表大会和全国人大常委会代表资格审查委员会人员构成和产生程序。从人员构成看，1954年全国人大组织法规定和1982年全国人大组织法都对全国人民代表大会或全国人大常委会代表资格审查委员会的组成人员作了规定，但在立法技术上存在一定差别。1954年全国人大组织法将代表资格审查委员会与其他委员会并列，规定“各委员会都由主任委员一人、副主任委员若干人和委员若干人组成”。1982年全国人大组织法单独设立条款规定全国人大常委会设立代表资格审查委员会，代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。实践中，第一届至第三届全国人民代表大会代表资格审查委员会由主任委员和委员组成，不设副主任委员，第五届全国人民代表大会和历届全国人大常委会代表资格审查委员会都设副主任委员。

从产生程序看，1954年全国人大组织法规定，代表资格审查委员会主任委员和委员的人选，由全国人民代表大会会议主席团在代表中提名，大会会议采用无记名投票方式或者采用举手表决方式，以全体代表过半数通过，副主任委员由委员互推。1982年全国人大组织法规定，代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。提名权由会议主席团行使改为由委员长会议行使，提名范围由全体人大代表改为常委会组成人员。而常委会采用何种表决方式通过代表资格审查委员会，1982年全国人大组织法没有作出明确规定。1987年11 月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称“1987年全国人大常委会议事规则”）对表决方式作了明确规定：任免案逐人表决，根据情况也可以合并表决，表决采用无记名方式、举手方式或者其他方式。

2.地方各级人大常委会代表资格委员会的组成和产生程序。1954年地方组织法对代表资格审查委员会人员构成和产生程序都未作规定。实践中，各地根据各界人民代表会议的做法和经验，参照全国人民代表大会的做法组织代表资格审查委员会，地方各级人民代表大会代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。代表资格审查委员会组成人员由大会主席团在代表中提名，由当次人民代表大会的第一次全体会议通过。1979年地方组织法对代表资格审查委员会的人员构成和产生程序同样未作规定，但1979年地方组织法授权各地制定实施办法。实践中，地方各级人民代表大会代表资格审查委员会的组成人员没有发生变化，即由主任委员、副主任委员和委员组成。

在各地人大制定的地方组织法实施办法和议事规则等地方性法规中，基本上都对代表资格审查委员会的人员构成和产生程序问题作了规定。但是，从检索到的情况看，在地方性法规中，除云南省外，其他地方都没有对代表资格审查委员会的组成人数做出统一规定。

1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对1979年地方组织法进行了第二次修正。这次修正对代表资格审查委员会的产生程序作了规定，县级以上的地方各级人大常委代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主任会议在常委会组成人员中提名，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。此后的两次修订，除了条款序号有变动外，对代表资格审查委员会的产生程序没有再作修改。但是，县级以上地方各级人大常委会采用何种方式通过代表资格审查委员会，地方组织法仍然没有规定。从各地的情况看，除少数地方通过地方立法对表决方式做出统一规定外，绝大多数地方都没有这样做，代表资格审查委员会的通过方式，由各级人大常委会制定的议事规则或者工作条例、任免条例规定。

在地方性法规中，对如何通过代表资格审查委员会的规定主要有以下几种：

一是“合并表决”。在省级人大常委会的议事规则中，只有湖北省的地方性法规明确规定，通过代表资格审查委员会的组成人员采取合并表决的方式进行。例如，《湖北省各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》规定，“通过新的一届人大常委会代表资格审查委员会、工作委员会的组成人员，采取合并表决的方式”；《湖北省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》规定，“通过省人大常委会代表资格审查委员会、工作委员会、特定问题调查委员会组成人员，采取合并表决的方式进行”。

二是“逐人表决”和“合并表决”并用。一些地方规定，通过代表资格审查委员会时，可以采用“逐人表决”（或“单独表决”）和“合并表决”相结合的方式进行。但对“逐人表决”和“合并表决”限制不同。《北京市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》规定，“审议时无异议的可以对同一任免案提请任免的人员合并进行表决，有异议的可以对有异议的人员单独进行表决。”天津、内蒙古、黑龙江、山东、云南、四川、西藏等地，也作了类似的规定。《江西省人民代表大会常务委员会议事规则》规定，“常务委员会组成人员对合并表决的任免案中的个别人员提出异议的，经主任会议决定，实行逐人表决。”《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》规定，“人事任免案一般实行逐人表决；但经当次会议到会的常务委员会组成人员多数同意，也可以实行合并表决。”显然，在这个问题上，地方性法规的规定存在较大的差异。

三是表决方式灵活多样。在各地的议事规则或任免条例中，除福建和湖北等少数地方规定采用一种或两种表决方式外，大多数地方规定可以采用多种表决方式，同时作了兜底规定，选择余地较大。例如，《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》规定：“常务委员会会议表决议案，采用无记名投票方式、按表决器方式、举手方式或者其他方式。法律、法规对表决方式有规定的，从其规定；法律、法规没有规定的，由主任会议决定。”《天津市人民代表大会常务委员会议事规则》规定：“常务委员会会议表决议案，采取无记名方式、举手方式或者其他方式。”

3.乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的组成和产生程序。1954年地方组织法和1979年地方组织法对乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的组成和产生程序没有做出规定。实践中，乡镇人民代表大会代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。

在地方性法规中，对于乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的组成人数，北京、天津、辽宁等8个省和直辖市在乡镇人大工作（组织）条例中未作具体规定，河北、山西、内蒙等16个省、市自治区、直辖市在乡镇人大工作（组织）条例或其他地方性法规中作了规定，但对组成人数的规定不尽相同。对于福建、浙江、河南、四川、贵州、湖南和湖北7省的情况，没有检索到相应的结果。

1986年第2次修正后的地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。”但对代表资格审查委员会的提名和通过方式没有规定。根据地方组织法规定，各地可以对执行中的问题作具体规定，但各地的做法差异较大。从检索的情况看，浙江、福建、河南、湖北、湖南、四川和贵州等地没有制定乡镇人大组织或工作条例，代表资格审查委员会的组成和产生程序问题在地方立法中没有得到解决。除上述7省外，其他地方都制定了关于乡镇人民代表大会工作的地方性法规。其中，山东、辽宁、黑龙江在地方性法规中照抄地方组织法条款，同样没有解决代表资格审查委员会的组成和产生程序问题。北京、天津、河北、山西、内蒙、吉林、上海、江苏、安徽、江西、广西、广东、海南、重庆、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、云南和新疆21个省、自治区和直辖市，在地方组织法的基础上对代表资格审查委员会的产生程序作了进一步的规定，但各地的差异较大。具体情况如下：

一是只对提名权和被提名权做出规定。北京、上海和安徽属于此类。例如，《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》第15条规定：“每届乡、民族乡、镇人民代表大会第一次会议，由主席团在代表中提名，大会通过，设立代表资格审查委员会，其职权行使至本届人民代表大会任期届满为止。”根据这一规定，在乡镇人民代表大会代表资格审查委员会产生过程中，乡镇人大主席团享有提名权，所有代表享有被提名权。把提名权赋予乡镇人大主席团，是21个省、自治区和直辖市的共同做法。

二是在规定主席团享有提名权的同时，对主任委员、副主任委员和委员提名范围分别做出规定。例如，《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》第19条和《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》第9条规定，正、副主任委员由主席团在主席团成员中提名；委员由主席团在本届人民代表大会代表中提名，一并提请本级人民代表大会每届第一次会议通过。也就是说，主席团成员才享有主任委员和副主任委员的被提名权，代表享有委员的被提名权。

三是大多数地方对表决方式没有做出规定，山东和甘肃两省虽然作了规定，但比较灵活。根据《山东省乡镇人民代表大会工作若干规定》第26条规定，会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》第11条规定，由乡镇人大主席团决定会议表决方式。

四是各地都规定代表资格审查委员会组成人员须以全体代表过半数通过。

（二）代表资格审查委员会的职责

1.审查代表资格是否有效。从全国人大代表资格审查的情况看，1954年全国人大组织法规定，全国人民代表大会各委员会的职责是“协助全国人民代表大会工作”。在每届全国人民代表大会第一次会议举行的时候，代表资格审查委员会根据代表当选证书和其他有关材料，审查全国人大代表资格并提出审查报告。“全国人民代表大会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者宣布个别代表的当选无效。”1982年全国人大组织法规定，全国人大代表选出后，由全国人大常委会代表资格审查委员会对当选代表进行审查，并向全国人大常委会提出审查报告。“全国人民代表大会常务委员会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效，在每届全国人民代表大会第一次会议前公布代表名单”。对补选的全国人大代表，全国人民代表大会代表资格审查委员会和全国人大常委会代表资格审查委员会都要进行同样的审查。

从实际情况看，历届全国人民代表大会和全国人大常委会代表资格审查委员会在进行代表资格审查时，主要审查代表选举是否符合法律规定。笔者查阅了《人民日报》上公布的所有代表资格审查报告和报道，全国人民代表大会成立60多年来，在全国人大代表选举和补选中，因选举不符合法律规定而当选无效的只有一例。1988年1月，“宁夏选举全国人代会代表时，有5名候选人得票不足半数，大会便按照选举法第38条第4款规定，再次举行了选举，从获得1/3以上选票的人选中，按得票多的确定5人当选”。[6]结果上报全国人大后，第六届全国人大常委会代表资格审查委员会认为选举不符合法律规定，向全国人大常务委员会提出报告，全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告宣布当选无效。

从地方各级人大代表资格审查的情况看，1954年地方组织法和1979年地方组织法对地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会代表资格审查委员会的职责未作明确规定。1995年对地方组织法进行第三次修正时，才明确规定“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”。从实际情况看，地方各级人民代表大会成立后，代表资格审查委员会都对代表的选举是否符合法律规定进行了审查。在县级以上（不含县级）地方各级人大代表选举中，从笔者检索的情况看，还没有发现代表资格审查委员会认为代表选举不合法而当选无效的事例。北京市的情况是，自北京市人民代表大会成立以来，在代表资格审查委员会的审查报告中，没有报告过代表选举不合法的情况。在北京市县乡人大代表直接选举中，选举违法的情况并不少见，一般在选举过程中或选举结束后由选举委员会调查处理。县级人大常委会代表资格审查委员会或乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的审查报告中，也没有报告过代表选举不合法的情况。

2.报告代表资格终止情况。这是1992年制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》时赋予代表资格审查委员会的一项职责。根据代表法规定，有下列情形之一的，即“地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；辞职被接受的；未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；被罢免的；丧失中华人民共和国国籍的；依照法律被剥夺政治权利的”，代表资格终止。2010年对代表法进行第二次修正时，又增加一项，即“丧失行为能力的”。从实际情况看，自全国和地方各级人民代表大会成立以来，在代表法颁布实施之前，代表资格审查委员会都履行了报告代表资格终止的职责。

从全国人大的情况看，1956年举行第一届全国人民代表大会第三次会议时，《全国人民代表大会代表资格审查委员会关于补选的代表资格的审查报告》中，向大会全体会议报告了撤销5名代表资格的情况。[7]1959年召开第二届全国人民代表大会第一次会议时，代表资格审查委员会在审查报告中向大会全体会议报告了“叛国分子赤江·罗桑意西已经由原选举单位撤销代表资格”的情况。[8]1979年召开第五届全国人民代表大会第二次会议时，代表资格审查委员审查报告中向大会全体会议报告了“有一人因违法乱纪，搞打击报复，已由安徽省撤销了代表资格”的情况。[9]1986年召开第六届全国人大常委会第十四次会议时，代表资格审查委员会报告了“3人由原选举单位撤销代表资格”的情况。[10]

从地方人大的情况看，1956年召开北京市第一届人民代表大会第四次会议时，代表资格审查委员会报告中向大会全体会议报告了“由原选举单位撤销代表资格的1人”的情况。1955年山西省召开第一届人民代表大会第二次会议时，代表资格审查委员会向大会全体会议报告了11名代表辞去职务的情况。[11]1956年江西省召开第一届全省人民代表大会第四次会议时，代表资格审查委员会向大会全体会议报告了27名代表辞职、3名代表由原选举单位撤销代表资格的情况。[12]1990年在上海市第九届人大常委会第十七次会议上，代表资格审查报告中报告了6名代表因调出本行政区代表资格自行终止的情况。[13]

在代表资格审查报告中，报告代表资格被撤销和代表辞职情况，实际上都是对代表资格终止情况的报告。因此，从实际情况看，虽然没有法律授权，代表资格审查委员会早就履行了报告代表资格终止的职责。代表法关于代表资格审查委员会报告代表资格终止情况的规定，是对代表资格审查实践经验的总结，使代表资格审查委员会报告代表资格终止情况有了明确的法律依据。

3.报告暂时停止执行代表职务情况。这是2010年对代表法进行第二次修正时赋予代表资格审查委员会的法定职责。根据修改后的代表法规定，代表有下列情形之一的，即因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告。这是“修改后的代表法赋予代表资格审查委员会一项新的职责”。[14]从检索的情况看，自2010年代表法第二次修正以来，还没有发现由代表资格审查委员会报告代表暂时停止执行代表职务的情况发生。

（三）代表资格审查程序

代表资格审查程序，是指代表资格审查委员会在规定的时间和空间范围内采用规定的行为方式履行权利义务的过程。不同历史时期，代表资格审查程序也有所不同。

1.全国人大代表资格审查程序。1954年全国人大组织法对审查主体和审查时间以及审查报告向谁提出和由谁确认问题作了规定。在每届全国人民代表大会第一次会议举行的时候，全国人民代表大会代表资格审查委员会进行代表资格审查，并向全国人民代表大会提出审查报告，全国人民代表大会根据代表资格审查报告确认代表的资格或者宣布个别代表的当选无效。1982年全国人大组织法对审查主体和审查时间以及审查报告向谁提出和由谁确认问题进行了调整，全国人大常委会代表资格审查委员会进行代表资格审查，并向全国人大常委会提出审查报告，由全国人大常委会根据代表资格审查报告确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效，在每届全国人民代表大会第一次会议前公布代表名单。不难看出，先后制定的两部全国人大组织法对代表资格审查程序的规定都非常简略。

1990年制定的《全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则（试行）》对代表资格审查程序作了以下规定：（1）对符合法律程序选出的代表，提请全国人大常委会确认代表资格有效，对不符合法律程序选出的代表，经提请全国人大常委会确定当选无效的，可以责成有关选举单位或者经全国人大常委会同意，由代表资格审查委员会组织调查组进行调查，向全国人大常委会提出报告；（2）会议由主任委员或主任委员委托副主任委员召集和主持；（3）会议必须有委员会全体组成人员的过半数出席；（4）提请全国人大常委会审议的报告应经全体组成人员过半数通过；（5）会议通过决定，采用无记名投票方式、举手表决方式或者其它方式，由会议主持人提出，会议决定。从这些规定可以看出，《全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则（试行）》进一步细化了代表资格审查程序，增强了代表资格审查程序的操作。

2.地方各级人大代表资格审查程序。1954年地方组织法对代表资格审查程序没有做出规定，1979年地方组织法及其修正案也没有做出规定。但根据1979年地方组织法规定，各地可以在地方立法中解决这个问题。

在地方立法中，大多数地方参照全国人大组织法的规定制定代表资格审查程序。就各地制定的代表资格审查程序而言，《云南省各级人民代表大会代表资格审查办法》关于代表资格审查程序的规定，要具体得多。可以说，在地方性法规中，云南省的代表资格审查程序是较为严密的。

三　代表资格审查制度存在的主要问题

从制度规定和实际情况看，代表资格审查制度还存在着一些问题。

（一）代表资格审查委员会的组织设置随意性较大

县级以上各级人大常委会代表资格审查委员会是同级人大常委会的一个专门工作机构，乡镇人民代表大会代表资格审查委员会是乡镇人民代表大会的专门工作机构，其设置、产生程序、组成人数和职权应由法律规定，也就是应当坚持机构设置法定、产生程序法定、组成人数法定和职权法定原则。由于宪法和法律对代表资格审查委员会的组成人数未作具体规定，而地方性法规的规定又存在差异，因而，在代表资格审查委员会组成人数的设置上，出现了较大的随意性。

从全国人民代表大会代表资格审查委员会的情况看，随意性主要表现为两个方面：一是不同届次的组成人数存在着较大的差别。第一届和第二届为19人，人数最少，第五届为31人，人数最多，二者相差12人；从全国人大常委会代表资格审查委员会的情况看，第五届21人，人数最多，第十届为12人，人数最少，二者相差7人。二是在领导职位设置上存在着较大的随意性。根据全国人大组织法规定，代表资格审查委员会应当设立副主任委员，但是，第一届至第三届全国人民代表大会代表资格审查委员会均未设副主任委员。第五届至第十二届全国人大常委会代表资格审查委员会都设立了副主任委员，但人数的差异较大，有的多达5人，有的只有2人。［15］

从省级人大常委会代表资格审查委员会的情况看，也存在着同样的问题。例如，北京市第一届至第五届人民代表大会代表资格审查委员会只设召集人，不设主任委员和副主任委员，组成人数在11人至15人之间，最多和最少相差4人。［16］第八届至第十四届北京市人大常委会代表资格委员会设主任委员和副主任委员，不再设立召集人。除第八届外，其余历届的人数相同。［17］

从新一届省级人大常委会代表资格审查委员会的情况看，在组成人数方面，地方之间存在着很大的差别。人数最多的是甘肃省，代表资格审查委员会组成人数有17人，而甘肃省的人大代表数为509人；人数最少的是山东省和上海市，只有6人，而山东省的人大代表数为906人，上海市的人大代表数为860人。在副主任委员设置方面，差别也比较大，人数最多的是湖北省，有5位副主任委员，北京、天津、河北等13地的人数最少，只有1位副主任委员。山西、江苏、浙江、新疆、西藏为3人，其余地方均为2人。

（二）代表资格审查委员会的审查权与选举机构的确定权重复

从现行法律和地方性法规可以看出，在县乡两级人大代表资格审查中，代表资格审查委员会的审查权与选举委员会的确定权重复。在人大代表直接选举中，地方组织法与选举法的规定存在着重复授权情况。根据选举法第10条规定，确定选举结果是否有效，是选举委员会的职责之一。选举委员会根据什么来确定选举结果是否有效呢？选举委员会根据选举是否合法来确定。经过审查，选举是合法的，就确定选举结果有效，否则，就确定选举结果无效。不难看出，代表资格审查委员会审查的内容和选举委员会确定选举结果是否有效的依据是相同的。

为了解决这个问题，1994年12月21日，在第八届全国人民代表大会常务委员会第11次会议上，顾昂然在《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定（草案）和修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定（草案）的说明》中，就删除县乡两级代表资格审查委员会的规定问题作了以下说明：“地方组织法规定，县级以上的地方各级人大常委会和乡级人大设立代表资格审查委员会。县、乡是直接选举，都设有选举委员会，如再设代表资格审查委员会，机构重复。为了精减机构，简化工作程序，草案修改为县、乡两级人大代表，由本级选举委员会确认代表资格，在每届人大第一次会议前公布代表名单，删去了县、乡两级人大设立代表资格审查委员会的规定。”但令人遗憾的是，1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的修改决定中，这一建议没有被接受。此外，还增加了“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”这样的条款。这种将同一权力授予不同机构，对同一事项进行重复审查的制度规定，可以说是一种制度冲突。

（三）法律对审查权的规定缺乏操作性，地方性法规和其他规范性文件的规定差异较大

从全国人大的情况看，1954年全国人大组织法规定，代表资格审查委员会根据代表当选证书和其他有关材料，审查全国人民代表大会代表的资格。也就是说，审查的内容是代表当选证书和其他有关材料。“其他有关材料”是哪些材料，1954年全国人大组织法没有具体规定。1982年全国人大组织法只规定代表选出后由代表资格审查委员会进行审查，但对审查的具体事项没有规定。1990年2月16日，全国人大常委会代表资格审查委员会通过的《全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则（试行）》第2条规定：“代表资格审查委员会审查选举、补选代表的程序是否符合法律规定。”[18]从这一规定可以看出，全国人大常委会代表资格审查委员会审查代表选举和补选程序是否合法，是审查权的主要内容。这一规定将1982年全国人大组织法的规定进一步具体化。但从工作上看，这样规定仍然过于原则，缺乏操作性。从实际情况看，选举程序中包括提名、确定候选人、候选人排序、投票站设置、投票选举和计票等诸多环节，这些环节的设计和安排都是选举程序问题。如何对这些环节进行审查，《全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则（试行）》没有规定。

此外，根据1982年全国人大组织法第3条规定，“代表资格审查委员会对符合法律程序选出的代表，提请全国人大常委会确认代表资格有效。” 也就是说，代表资格审查委员会的职权是审查选举是否符合法律程序。不难看出第2条和第3条的差异，对于第2条，既可以理解为对规则的审查，也可以理解为对规则实施过程的审查；对于第3条，只有一种理解，那就是对规则实施过程的审查。既然代表选举和补选程序是“法律程序”，那么，代表资格审查委员会就没有权力对“法律程序”进行审查。不难看出，第2条的规定是不够严密的。

从地方各级人大的情况看，1954年地方组织法和1979年地方组织法对代表资格审查的具体内容没有规定。1995年第三次修正后的地方组织法规定，代表资格审查委员会审查选举是否符合法律。但对选举如何进行审查，没有作具体规定。在地方立法中，只有云南、安徽、广东、广西和贵州等地制定的地方性法规对这个问题作了规定。

在如何审查选举是否合法问题上，国家法律存在缺陷，地方性法规和其他规范性文件虽然作出规定，但差异较大。然而，代表资格审查权的行使对制度供给的要求是相同的，而各地在制度供给上存在着较大差异。

（四）代表资格审查委员会履行审查和报告职责的程序不严密

审查代表选举是否合法，是审查权的唯一内容。但全国人大组织法和地方组织法都对如何行使这一审查权没有规定，地方性法规和其他规范性文件的规定过于原则。一是在选举结束后，由哪个机构向代表资格审查委员会报告或通报选举情况，并提请审查，法律法规没有明确规定。二是在确认选举结果有效性问题上，制度之间有潜在冲突，没有制定处理问题的后续程序。在直接选举中，如果代表资格审查委员会的审查结论与选举委员会的结论不一致，应当如何处理？法律法规没有规定。在间接选举中，选举由人大常委会主持，选举结果出来后，由代表资格审查委员会再对选举的有效性进行审查，并向人大常委会提出报告，由人大常委会通过并公告。这样的程序设计是不科学的。代表资格审查委员会是人大常委会的专门工作机构，在人大常委会领导下工作，人大常委会主持的选举结果是否合法，由代表资格审查委员会提出审查报告，无论审查报告对选举结果是肯定还是否定，都意味着代表资格审查委员会对人大常委会工作的肯定或否定。人大常委会通过或者否决代表资格审查委员会的审查报告，意味着人大常委会对自身工作的自我肯定或自我否定。这从法理上看是不大合适的。三是从实际情况看，选举上一级人大代表的实际主持者是下一级人大常委会，而法律法规没有作出授权规定。四是没有通过代表资格审查的当选代表对审查结果不服如何寻求救济，法律法规也未规定。

（五）制度规定过于分散

目前的情况看，涉及代表资格审查委员会的制度形式多种多样。在国家法律中，关于代表资格审查的制度规定分散在全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等法律中；在地方性法规中，代表资格审查制度散见于选举法和代表法实施办法（或细则）、代表资格审查办法、各种各样的组织条例、规定、任免条例（或办法）、工作条例和议事规则之中。此外，还有全国人大常委会代表资格审查委员会和一些地方人大常委会代表资格审查委员会制定的议事规则。这种制度规定分散的状态，既增加了立法成本，又不方便使用，特别是不利于公民进行监督。

四　完善代表资格审查制度的思路和建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”代表资格审查制度是人民代表大会制度体系中的一项具体制度，是人民代表大会制度的一个重要组成部分。进行代表资格审查，是坚持人民主体地位，保证各级人民代表大会的产生符合人民意愿的制度安排，也是保证各级人民代表大会的纯洁性和合法性的重要措施。完善和发展代表资格审查制度，是完善和发展人民代表大会制度的一项重要措施。根据前述思路，针对代表资格审查制度存在和反映出的问题，提出以下建议。

（一）调整国家立法思路，推进国家机关的组织立法一步到位

我国是单一制国家，在国家机关的组织上，可以采用全国统一标准，由国家法律对国家机关的组织作出统一规定。从实际情况看这也是可行的。我国的民法、刑法、民事和刑事诉讼法、法院和检察院组织法，并没有因为各地社会经济文化状况不同而授权地方立法。因此，建议全国人民代表大会和全国人大常委会调整立法思路，在修改选举法、地方组织法和代表法时，采取一步到位的立法思路，删除授权地方立法的相关条款，废止地方性法规和其他各种形式的规范性文件，解决制度规定过于分散的状态。这样既可以避免重复立法，节省地方立法资源，又可以减轻地方立法压力，使各地把立法的重点放在国家立法的时机尚不成熟的地方事务中，同时，还可方便国家机关工作人员和公民学习、掌握和使用。

（二）处理好法律之间的协调和衔接，消除法律制度之间的矛盾和冲突

目前，涉及代表资格审查制度的法律有选举法、代表法、全国人大组织法和地方组织法，在修改这些法律时，应当加强顶层设计，通盘考虑，提出一揽子修改方案，调整和界定包括代表资格审查委员会在内的各种机构的职责，避免重复授权，消除制度内部的潜在冲突，处理好法律之间的协调和衔接问题。

（三）规范代表资格审查委员会的组织设置

代表资格审查制度，是保障各级人民代表大会组成的严肃性和合法性的一项重要制度。作为行使代表资格审查权的代表资格审查委员会，在机构设置上应当坚持法定原则，做到人数法定、主任委员和副主任委员的职数法定。在修改地方组织法时，应当在调查研究的基础上，总结各地实践经验，根据代表人数和代表资格审查委员会的职责作出统一规定，改变代表资格审查委员会设置的随意性。

（四）调整代表资格审查委员会的职责

从历史和现实情况看，调整代表资格审查委员会的职责是十分必要的。在调整代表资格审查委员会职责的同时，对选举法、全国人大组织法和地方组织法进行修改。

1.在人大代表直接选举中将人大代表换届选举后的代表资格审查职责调整为报告职责。各级人民代表大会成立以来，各级人民代表大会代表资格审查委员会或县级以上各级人大常委会代表资格审查委员会，履行的都是报告人大代表选举情况的职责，人大常委会的工作报告、代表资格审查委员会的代表资格审查报告，其内容都是来自于选举委员会的总结报告。报告的事项主要有选举情况、代表人数和代表的结构比例等。因此，将审查改为报告更为合适。也就是乡级人大代表换届选举的结果，由乡级人民代表大会代表资格审查委员会向本级人民代表大会报告，由乡级人民代表大会通过并予公告，县级人大代表换届选举结束后，由县级人大常委会代表资格审查委员会向县级人大常委会报告，由县级人大常委会通过并予公告。

2.在人大代表直接选举中赋予代表资格审查委员会审查代表补选是否合法的职责。在人大代表直接选举中，赋予代表资格审查委员会审查补选代表是否合法是十分必要的。根据选举法规定，选举委员会是临时机构，选举工作结束选举委员会自行撤销，补选代表是否合法，可以由代表资格审查委员会进行审查并提出审查报告，由乡级人民代表大会或县级人大常委会通过并予公告。

3.在人大代表间接选举中赋予代表资格审查委员会审查本级人大代表资格的职责。在赋予代表资格审查委员会这一职责时，对选举法、全国人大组织法和地方组织法进行修改，对各级人大常委会的职权进行调整，由县级以上各级人大常委会领导本级人民代表大会选举，而将本级人民代表大会换届选举和补选的权力，赋予下一级人大常委会。也就是说，由下一级人大常委会主持本选举单位选举和补选上一级人大代表，换届选举和补选结束后，报上一级人大常委会代表资格审查委员会，由上一级人大常委会代表资格审查委员会对代表选举是否合法进行审查并提出审查报告，由上一级人大常委会通过并予公告。

4.赋予代表资格审查委员会审查代表罢免是否合法的职责。罢免是撤销代表资格的法定程序，代表资格是否被撤销，要由选民或代表投票决定。罢免是否依照法定程序进行，同样需要进行审查。赋予代表资格审查委员会审查罢免是否合法的职权，既有利于维护代表的合法权益，又有利于维护代表罢免的严肃性。

5.保留代表资格审查委员会报告暂时停止执行代表职务和代表资格终止的职责。

（五）完善代表资格审查的法律程序

任何一项政治制度，都应当由实体和程序两个部分构成。实体部分规定的是各种权力主体的权利义务关系，而程序部分规定的是各种权力主体在规定的时间和空间范围内，以规定的行为方式履行权利义务的过程。程序的价值在于保障实体规定的实施，没有程序保障的实体规定，在现实生活中就很难得到落实。就代表资格审查制度而言，完善代表资格审查程序，推进代表资格审查程序的法律化，是贯彻落实全面推进依法治国要求，实现代表资格审查法治化的重要措施。从代表资格审查程序的现状看，还需要进一步完善。

1.完善代表资格审查委员会会议召集、主持、审议和表决程序，推进代表资格审查活动的法律化。在修改全国人大组织法和地方组织法时，对代表资格审查委员会什么时候什么情况下召开会议，会议由谁主持，如何进行审查，采用何种表决方式，如何确定表决结果等，统一作出规定。

2.完善其他国家机关履行职责的程序规定。代表资格审查委员会能否按照法定要求履行职责，还取决于其他国家机关的配合状况。因此，在完善代表资格审查程序时，有必要对其他国家机关履行职责的程序作出规定。一是在县乡两级人大代表直接选举中，对选举委员会向代表资格审查委员会报告选举情况的时间和要求作出规定。二是在人大代表间接选举中，对下一级人大常委会向上级人大常委会代表资格审查委员会报告选举结果的时间和要求作出规定。三是出现暂时停止执行代表职务和代表资格终止情形时，对有关单位向代表资格审查委员会报告的时间和要求作出规定。

注释：

[1]110法律法规网，http://www.110.com/ fagui/law_216228.html，2015年11月15日。

[2]盐都网，http://old.yandu.gov.cn/Article/ Class2/Class18/200812/25263.html，2015年11 月15日。

[3]新邵网，http://www.xinshao.gov.cn/ articles/1844/2011-9/16219.html，2015年11 月15日。

[4]大庆市人大常委会网站，http:// rd.daqing.gov.cn/a/wxzl/rdzd/2014/1223/128.html，2015年11月15日。

[5]倪玲芳：《浙江省人大常委会代表资格审查委员会规范和完善工作制度》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/ zhejiang/2010-09/20/content_1596668.htm，2015 年11月15日。

[6]《人民日报》1988年5月26日，第4版。

[7]《人民日报》1956年6月16日，第1版。

[8]《人民日报》1959年4月22日，第4版。

[9]《人民日报》1979年6月19日，第1版。

[10]《人民日报》1986年1月11日，第1版。

[11]《山西政报》1955年第3期，第36页。

[12]《江西政报》1956年第11期，第52页。

[13]《上海市人民代表大会常务委员会公报》1989年第3期，第10页。

[14]李伯均：《代表资格审查委员会的一项新职责——谈代表法的一处修改》，《中国人大》2010年第22期，第40页。

[15]根据《人民日报》公布的历次全国人民代表大会代表资格审查报告和相关报道统计。

[16]根据北京市档案馆收藏的北京市第一至五届人民代表会刊或汇刊等资料统计。

[17]根据历届《北京市人民代表大会常务委员会资料汇编》等资料统计。

[18]人大与议会网，http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=7502，2015年11月15日。

责任编辑 顾伟伟

作者简介：袁达毅，中共北京市委党校政治学教研部教授，北京市，100044。

基金项目：北京市社会科学基金项目“区县人民代表大会行使法定职权的状况研究”（08BaKD057）；北京市人大制度理论研究会课题“代表资格审查制度研究”（2014年）

中图分类号：D622

文献标识码：A

文章编号：1006-0138(2016)02-0011-12