安监人必须提高自身法律素质

2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告中，回顾2015年工作时充分肯定了成绩，但也特别指出，2015年发生了“东方之星”号客轮翻沉事件和天津港特别重大火灾爆炸等事故，人员伤亡和财产损失惨重，教训极其深刻，必须认真汲取。总理还进一步指出：“政府工作还存在不足，有些改革和政策措施落实不到位，少数干部不作为、不会为、乱作为，一些领域的不正之风和腐败问题不容忽视。”

总理指出的问题，值得我们安监人深思，突出反映了这些地方安监部门的法治建设亟待加强。这些问题主要表现在以下方面：

一是执法主体不合法。近年来，一些地方安监部门因执法主体不合法的现象屡有发生。由于安全生产行政执法涉及的部门众多，法律也针对不同的行业领域，分别授权了不同的行政执法部门，所以，实施安全生产行政执法行为的机关，运用的安全生产行政执法权力要有合法的根据，并具备法定的其他要件，只有具备安全生产行政执法主体资格的机关作出的行政执法行为才是有效的。当前，随着社会经济发展，安全生产行政管理的范围越来越宽，单凭行政机关力量难以对安全生产进行有效管理，鉴于此况，法律法规还规定一些事业单位可接受行政机关委托进行行政处罚，受委托的组织并非行政执法主体，只能以合法主体名义行使委托行政执法权。如乡镇安监站接受县级安监部门委托，在本行政区域内行使安全生产行政执法工作，只能以委托的县安监局名义执法，且该县安监局承担委托执法造成的后果。所以，县级安监局要格外重视提高乡镇安监站人员的法律素质。

二是权限不合法。近年来，有的县发生因县安监局行政处罚超越法定职权，被原告起诉后，法院判决撤销行政处罚的案例。这一问题反映了有关的安监人员对安全生产法律法规不熟悉。因此，作为安全生产行政执法主体，必须在法定的职权内履行职责、行使权力，不得越权，超出法定权限的行政执法行为不具有法律效力。

三是执法行为内容不合法。近年来，有的基层安监部门因执法行为内容不合法现象屡有发生。安全生产行政执法行为的内容，必须符合法律法规的规定，这就要求行政执法行为内容要明确、公正、合理，必须完全符合法律、法规、规章的规定，在法律、法规、规章的规定内办理，实施行政处罚应与违法行为的事实、情节、危害后果相当，即过罚相当；自由裁量的行政执法行为的内容，须在法定幅度、范围和种类之内。如《职业病防治法》规定，未按照规定进行职业病危害预评价或者未提交职业病危害预评价报告，或者职业病危害预评价报告未经安全生产监督管理部门审核同意，开工建设的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭。作为安监部门来说，对这种违法行为，应当先给予警告、责令改正，逾期不改只能在10万～50万元之间实施行政处罚，绝不能突破行政自由裁量权实施行政行为。同时，行政执法行为要求行政相对人该做什么，不该做什么，怎么做，都应明确具体，而不能模棱两可。

四是行政执法程序不规范。近年来有的地方安监部门因未严格执行行政执法程序，而被判决败诉的案例。行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法、步骤和过程，它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用，因而实体和程序是相辅相成的。作为行政执法人员应严格按照程序的规定去实施行政执法行为，否则，会导致程序违法，所作出的行政执法行为也会失去法律效力。所以，我们在安全生产行政执法中，应建立执法全过程记录制度，在行政执法过程中，严格遵守法定行政执法程序，按照特定步骤和方式、规定的具体流程，准确无误地做好行政执法的每一项具体工作。否则，将会因工作失误而承担相应后果。

安监部门要改进工作，解决上述问题，关键在于提高依法行政素质，必须做到规范文明执法。2016年3月7日上午，习近平总书记到十二届全国人大四次会议黑龙江代表团参加审议政府工作报告。习总书记指出：“法治是一种基本思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。要提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，深化基层依法治理，让依法办事蔚然成风。”

所以，我们安监员在每一起行政执法中，必须做到法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，严格规范文明执法。要做到这些，一是安监人必须增强法制观念。执法者必须先人一步懂法、守法，认真学习法律法规规章及相关标准，树立法大于权、法高于行政的观念，善于运用法治思维方式和工作方式进行安全生产监管。二是规范行政行为。在日常工作中，必须做到监督管理依法依规，行政行为合法规范，行政执法严明公正；在具体的行政行为上，加强宣传和教育、强化执法力度、规范行政管理，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。同时，在执法过程中，讲究方式方法、执法技巧，实现文明执法。三是强化责任落实。由于我们安全生产行政执法机构成立的时间不长，在法律、法规和规章等行政执法依据上，对执法责任的规定很笼统，甚至还有一定的空白，主管部门及执法单位须依据相关法律法规，结合部门工作特点，从不作为责任即不履行法定职责的责任、乱作为责任即违反程序责任（包括违反法定程序和其他程序规范责任）等两方面予以细化，结合《行政处罚法》《行政许可法》等法律规范安全生产行政行为，将责任分解到具体执法岗位。

综上所述，法律的生命在于实施，法治的目标在于良政和善治的实现。当前安全生产领域，仍然存在有法不依、执法不严，非法违法和违规违章屡禁不止等突出问题，加快推进安全生产法治化进程任务依然繁重。安监人绝不能头痛医头脚痛医脚，在落实“十三五”规划的起步之年，面对新形势新任务，安监人只有不断提高自身法律素质，将安全生产监管纳入法治化轨道，才能自觉善于运用法治思维和法治方式解决安全生产领域的突出矛盾和问题。

编辑 边 安