建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度研究

姚润梅+曹向红

摘要：自然资源为人类生活生产提供必要基础，长期以来对自然资源不合理的开采和滥用，严重影响生态系统自身的再生能力，对受损的资源进行维护以恢复其生态功能和价值，是实现可持续发展的要求。生态补偿机制作为一项环境经济政策，通过综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，实现生态环境的保护。

关键词：生态补偿；鄱阳湖生态经济区；生态环境

中图分类号：F062.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）010-000-02

生态环境是人类赖以生存的基础。随着经济社会发展水平的逐步提高，人与自然的矛盾日益突出：一方面是快速的工业化、城市化进程导致生态环境出现恶化趋势，可持续发展问题已成为一个全球性难题；另一方面，人们生活水平的提高对生态环境质量提出了新的更高要求，保护、恢复、优化生态环境成为人们共同的期待和追求。供求关系的新变化使得如何有序、永续利用生态环境资源问题已经超出了原始人与自然关系范畴，成为调节人与自然、人与人、人与社会关系的一个综合性范畴。为此，生态损害补偿理念逐渐兴起，并成为全球范围不断探索和实践的重大课题。

一、建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度的必要性

生态损害补偿制度是以实现生态系统良性发展、促进人与自然和谐为目的，综合运用法律、行政和市场手段，调整生态环境资源损害者、受损者、恢复者之间利益关系的环境管理制度。当前，我省正在进行鄱阳湖生态经济区建设，如何走出一条以科学发展、绿色崛起为目标的快速发展、持续发展之路，构建一个公平合理、良性互动的生态损害补偿制度已是立题之义、破题之本。

1.建立生态损害补偿制度是保护鄱阳湖一湖清水的必要举措。受历史粗放型发展方式影响，鄱阳湖地区的生态资源破坏严重，生态环境趋于恶化，生态功能明显下降。建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度，有利于使生态损害得到全面、完全、及时的补偿，为生态修复提供公平公正、合理合法的资金来源，为保护鄱阳湖“一湖清水”，实现经济社会可持续发展提供强有力的制度保障。

2.建立生态损害补偿制度是实现经济区科学发展的重要保障。江西省委、省政府把鄱阳湖生态经济区建设的本质内涵概括为特色是生态，核心是发展，关键是转变发展方式，目标是实现科学发展，绿色崛起。可见，鄱阳湖生态经济区建设的核心要义就是科学发展。要实现省委省政府的战略意图，要求鄱阳湖生态经济区的经济增长方式转变、产业结构调整要有实质性的突破，也就是经济增长的动力要转轨到以科技进步、人力资本积累等更为环境友好的增长途径上来。建立生态损害补偿制度，有利于改善生态使用行为者的预期成本收益，优化产业、企业准入门槛，约束其事前采取避损措施，减少损害行为，为经济区的科学发展提供重要的制度支撑。

3.建立生态损害补偿制度是促进经济区生态文明的有效途径。生态文明是党的十七大报告提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，也是鄱阳湖生态经济区建设的目的之一。建设生态文明，需要有制度作为保障，制度的作用不仅在于对违者应有惩罚，更在于约束人们的行为，成为全社会的行为准则。建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度，有利于区域内培育保护生态环境的良好氛围，约束人们采取环境友好的生产生活方式，并使之成为人们的自觉行为，形成与经济文明、社会文明向适应的生态文明体系。

二、建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度的理论依据

生态损害补偿制度拥有广泛伦理学、经济学、法学等学科的理论基础，其中影响最大的是公共产品理论、外部性理论、生态环境价值理论三大理论基石。

1.公共产品理论。生态环境具有典型的公共物品属性，对其消费的非竞争性往往导致过度使用，生态环境恶化，最终使全体成员的利益受损。因此，必须建立一种补偿制度，对生态环境资源损害者一定的惩罚，改变是使用生态环境者的预期，规范对生态环境的使用行为，减少经济活动中对生态环境的损害，最终保证全体成员利益不受损失。

2.外部性理论。“外部性”源于经济活动的私人成本与社会成本的不同，是指一个经济主体的活动对他人的影响，且这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的。如果给他人带来的是福利损失，可称之为“负外部性”；反之，则称为“正外部性”。

3.生态环境价值理论。随着哲学、伦理学的深入发展以及生态环境资源稀缺性表现日益突出，生态环境的价值越来越得到人们的公认。

三、建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度的主要思路

建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度，要以科学发展观为指导，以鄱阳湖生态经济区建设为主线，牢固树立生态环境就是财富，损害生态环境就是占有财富的生态环境价值理念；谁污染、谁付费，谁破坏、谁补偿的外部效应内部化发展理念；人人享有良好的生态环境，生态环境面前人人平等的生态公平和保障人权理念，建立和完善环境污染付费，生态损害补偿等措施，规范生态环境使用行为，努力保护自然生态系统，实现社会、经济和生态价值的利益公平和可持续发展。生态损害补偿制度是一项系统工程，首先要明确生态损害补偿的目标原则，确定补偿的范围、主体、标准、途径、方式等，具体思路如下图。

1.补偿的目标和原则。生态损害补偿制度要以代内、代际生存权、发展权为目标。建立鄱阳湖生态损害补偿制度，需要遵守以下原则：一是可持续发展原则。可持续发展原则是调整人与自然关系的基本原则，要以维护生态资源总量平衡、生态功能基本稳定为前提，统筹推进生态损害的补偿，实现生态环境资源的代际公平和经济、社会、生态的协调持续发展。二是谁污染、谁付费，谁破坏、谁补偿原则。外部效应内部化是解决生态环境损害问题的关键，该原则旨在把生态环境资源价值纳入行为者决策的成本收益之中，进而实现外部效应内部化。三是政府主导、公众参与原则。鉴于生态损害涉及的利益面广，交易成本大，加上政府在生态保护和建设中的地位主体，鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度应以政府主导为主。同时，应该引导公众通过申请、公示、听证、诉讼及投票等方式参与，保障生态损害补偿的公平公正。四是突出重点，分类推进原则。目前要全面建立生态损害补偿制度还缺乏有效的理论基础、制度支持和技术支撑，要突出重点区域、重点领域、重点环节开展生态损害补偿，在此基础上再不断完善，扩大覆盖面。

2.补偿的范围。鄱阳湖生态经济区生态损害的范围可从两个角度来确定。一是区域角度。按照鄱阳湖生态经济区规划，经济区被划分为湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区。其中生态保护建设的重点是湖体核心保护区和滨湖控制开发区，按照突出重点原则，这两个生态功能区应该成为生态损害补偿的重点区域。二是影响后果的严重性。对生态环境的损害可以说是无处不在，所有的损害都进行补偿既不现实，也无法操作。建议鄱阳湖生态经济区生态损害补偿包括两类，一类是单个影响较小，但发生频率较大的，如污水、垃圾等；另一类是发生频率较小，但单个事件影响大的，如企业重污染物排放、化学品泄漏等。

3.补偿和受偿主体。生态损害涉及到行为者和受害者两方，在损害补偿中我们称之为补偿主体和受偿主体。补偿主体无疑就是生态损害者，即对造成环境污染者要求其以支付排污费的形式进行补偿，对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费。在资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者是生态补偿的受偿主体。由于生态损害受损的是集体利益，这就要求受补偿主体必须能够代表公共利益，同时有能力和意愿将赔偿金用于被损害生态的修复。从目前情况来看，只有政府有资格接受生态损害补偿金。另外，《中华人民共和国环境保护法》也规定地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。因此，以生态损害所在地政府作为生态损害补偿的受偿主体有一定的合法性、合理性。

4.补偿的内容和标准。补偿内容和标准的确定是生态损害补偿制度中的一大难题，应该在经济发展水平及其对生态效益的需求间寻求平衡点。对生态损害的补偿，应该是为恢复受到损害的环境，重置生态而采取的合理措施的费用，以及其他因生态损害而造成的损失，具体包括修复费用、过渡期损失和损害评估费用。

5.补偿的途径和方式。对于常见的污染，如污水、垃圾等，宜采用收取排污费、垃圾处理费等方式进行补偿；对于企业废弃物排放，可优先考虑通过排污权交易等市场方式进行补偿，以提高资源的配置效率；对于重大的、突发性的污染，如有毒化学品泄露事件，宜采用生态损害评估、协商谈判等办法，一对一处理。生态损害补偿方式也有多种，主要包括资金补偿、实物补偿、智力补偿等，出于鄱阳湖生态经济区要保持良好生态环境的考虑，宜采用资金补偿为主的补偿方式，以便生态损害的修复。

四、建立鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度的前期工作建议

建立和实施鄱阳湖生态经济区生态损害补偿制度，单从上述理论来说还远远不够，有大量前期的、基础的、现实的工作要做，主要有以下几个方面。

1.加强生态环境监测。生态损害的认定和评估需要大量的数据和监测的支持，由于历史详细数据的缺乏和监测能力相对较弱，要建立和实施生态损害补偿制度缺乏强有力的数据和技术的支撑。因此，有必要进一步完善经济区的生态环境监测网络，提高监测装备水平，提升监测能力。

2.开展生态损害评估。生态损害评估是科学制定生态损害补偿标准的前提。目前，鄱阳湖生态经济区在生态损害评估方面还非常薄弱，成为补偿制度建立的瓶颈。要进一步加强这方面的研究力度，制定科学的评估规则与方法，建立相应的评估机构，使得生态损害补偿变得更加确定和可行。

3.推进排污权市场化。鄱阳湖生态经济区建设必须妥善处理好经济发展与生态环境之间的关系，而借助市场机制是提高资源配置效率的有效手段。这就要求在经济区内逐步建立排污许可证制度，建立和完善排污权交易市场，健全和完善市场交易机制，有序推进生态资源的产权化、资本化、市场化。

4.加快生态安全立法。要在《水法》、《水土保持法》、《清洁生产法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等生态环境保护法律法规的前提下，尽快启动鄱阳湖生态安全立法工作，出台《鄱阳湖生态经济区生态安全条例》，明确产权、责任、义务等，使生态损害补偿制度的建立和施行有规可依。

5.拓宽公益诉讼渠道。在公共自然资源发生损害时，由于不涉及到公民和团体的个别利益，他们因无权提起诉讼而阻碍了生态损害的补偿。公益诉讼机制的设立将为生态损害补偿提供又一保障。应借鉴我国在海洋环境保护中的立法和司法实践，逐步扩大到其他生态领域。

参考文献：

[1]孙新章，周海林.我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策[J].中国人口·资源与环境，2008（5）.

[2]王树义，刘静.美国自然资源损害赔偿制度探析[J].法学评论，2009（1）.

作者简介：姚润梅，女，江西萍乡人，江西司法警官职业学院管理系教师，讲师；

曹向红，江西南昌人，江西司法警官职业学院管理系教师，教授。