沈阳市新型城镇化建设模式的调查与思考

韩阳 刘玉梅 程继春

摘要：新型城镇化建设成为我国未来城市发展的主题， 城镇化是中国当前最大的结构调整、最大的内需潜力和最大的改革红利，是未来中国经济社会持续健康发展的动力源泉。因此，本文对沈阳市新型城镇化建设模式进行分析，并对推进新型城镇化建设提出相应的建议。

关键词：城镇化建设；新型城镇化；发展模式

党的十八届三中全会提出“要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇和新农村协调推进”。以沈阳市为例，近年来全面推进新型城镇化工作，城镇化水平和质量不断提高，常住人口城镇化率达到80.2%，市域城镇建设用地875平方公里，城建投资额占GDP的比重为6.9%，呈现出城镇规模快速拓展、城市功能日趋完善、百姓福祉显著增强、城乡面貌焕然一新的良好态势。

1 五种新型城镇化建设模式的比较

1.1 政府主导模式

所谓政府主导模式是指由政府全面主导，通过对人口、土地、产业以及基础设施等方面的重新规划，推动人口和资源在一定范围集中的城镇化建设模式。这也是包括沈阳在内当前全国各地主要采取的城镇化建设方式。其优势在于，可集中大量的资本、人力和物力以及调动多方资源，在较短时间内实现城镇化发展的各项目标，在一定程度上有利于城镇化率的迅速提升。但政府全面主导的城镇化在快速发展中也累积了诸多矛盾和问题，一是在发展理念方面，一些地方将城镇化发展片面理解为城镇化率的提高，即城镇人口的持续增加城镇规模的不断扩张，热衷于“毕其功于一役，一蹴而就”，盲目追求“贪大求快”发展，土地城镇化超前、人口城镇化滞后问题较为严重；二是在规划实施方面，一些地方存在以权代规现象，一个领导一种做法，换一任领导就换一套规划，城镇规划不断变更，城建项目不断推倒重来，造成严重的资源与资金浪费；三是在资金筹措方面，一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加大了地方政府性债务和财政金融风险，催生了地产泡沫，也为产生“鬼城”“空城”埋下隐患。

1.2 政企合作模式

又称PPP（公私合作伙伴关系）模式，是指政府与营利性企业、非营利性组织为实现共同目标和互惠互利，在城镇化建设过程中基于提供公共产品和服务、具体项目合作而形成的一种投融资模式。这种由政府与私人部门结成风险共担、利益共享、互利互赢共同体的城镇化模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施和公共设施项目建设。近年来，辽中县立足破题城镇化困局，积极探索实践政企合作模式，与广东利海集团共同出资成立沈阳利海城镇化投资有限公司，合作开发建设涵盖刘二堡、冷子堡等5个乡镇，总投资400亿元的珍珠水城，打造了县域经济城镇化的新样板，也对该模式进行了更好诠释。该模式的优势在于，将政府“有形的手”与市场“无形的手”完美结合起来，充分释放政府和企业的各自优势，既能让专业的人做专业的事，使社会资本更多地参与到城镇化建设，同时也有助于化解地方政府债务风险、减轻地方债务压力，以及解决政府与企业“一锤子买卖”、一次性“土地财政”等弊端，推动城镇化健康可持续发展。但这种模式在国内尚属于试点探索阶段，还存在相关法律法规不完善，项目风险分担与利益分配等机制不够健全等问题，也导致一些企业对参与城镇化建设顾虑重重、积极性不高，多持谨慎观望态度。

1.3 产城互动模式

它是为实现城市与产业相互协同发展目标，通过产业与城市在空间和用地上的统筹规划布局，形成的以现代产业体系为驱动，生产性和生活性服务相互融合的城镇化建设新模式。近年来，于洪区结合自身区位特点，对该模式进行了探索，设计实施了近郊地区装备制造配套产业与工业城镇、中郊地区商贸物流产业与新城，以及远郊地区现代都市农业与新镇三种产城互动发展模式，推动了工业化、城镇化有机结合和“双加速”发展，得到国家、省、市有关部门和领导的充分肯定，现正积极争取国家发改委中小城市综合改革试点。该模式的优势在于，围绕工业发展需求优化城镇功能，推动地区产业化和城镇化协调均衡发展，实现城镇化有产业带动、工业化有城镇支撑，有效避免传统城镇化遇到的产业孤岛化、城镇空心化、农民被市民化等问题的发生。其不足之处在于，一方面，一些地区往往把产城互动作为噱头，重视对“城”的开发，忽略对“产”的打造，过度进行房地产开发；另一方面，有些地区盲目规划建设产业园区，一味强调产业集聚，热衷于建设水电路等基本的生产性服务设施，缺乏必要的生活性服务设施配套，导致产业发展与城镇建设“两层皮” “两河水”，区域经济社会无法实现协调发展。

1.4 特色小城镇模式

即特色小镇模式，它是以具有区域特征的特色产业为主导，通过吸引社会资本开发自然和人文旅游等资源，推动人流物流商流有效聚集，进而形成各具特色、功能突出的新型小城镇的建设模式。特色小城镇既可以是传统意义上的“城镇”，也可以是依托原有“村镇”建立起来的具有观赏价值和文化内涵，能够提供食、住、行、游、购、娱配套服务的规模性旅游地产项目。近年来，沈阳市各地区大力发展生态休闲养生、现代农业观光、特色文化开发以及温泉旅游地产等新兴产业，初步形成以沈北新区兴隆台、浑南柏叶、苏家屯林盛、新民兴隆堡等为代表的一批特色小城镇，发挥了统筹城乡、带动农村发展的重要节点作用。这种模式的优势在于，拓展了农业之外的增收渠道，增加了就业机会和农民收入，不仅有利于推动农村富余劳动力就近转移，而且也有助于吸引更多农村人口到城镇居住。不足之处在于，一是经济发展水平不高，一些地方常常打着特色小城镇建设旗号，进行一次性房地产开发，主导产业发展缓慢，城镇发展缺乏后劲；二是综合承载能力不强。小城镇数量不少，但普遍存在规模小、服务功能弱等问题，农村居民无法真正过上“城里人”的生活；三是乡土文化保护不力。一些地方往往照搬城市建筑模式，简单地用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，造成城镇乡土特色和民俗文化流失。

1.5 新型农村社区模式

新型农村社区是在统筹城乡发展、推进城乡一体化的新背景下提出的一个新概念，既不等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是由一个行政村或若干行政村合并在一起，统一规划和建设而形成的新型社区。近年来，新民市大民屯镇方巾牛村以现代农业为先导，创新土地经营管理，加快农村社会事业发展，实现产业发展集聚化、土地利用集约化、基础设施城市化、生活服务社区化、社会保障同城化，在全市率先打造了新型农村社区建设模式。这种模式的优势在于依托产业集聚区或特色产业，推动土地流转和适度规模经营，引导农民就近转移就业，同时结合产业发展，合理调整居民点布局，实现农民既不离土也不离乡就能够过上“城里人”的幸福生活。作为一种新生事物，新型农村社区模式也有不足之处，一是认识不到位。一些地方对新型农村社区缺乏足够重视，没有把新型农村社区建设提到重要议事日程，建设规划也不健全，存在无从下手甚至盲目推进等现象，特别是一些农村基层干部群众将新型农村社区建设片面理解为政府工程，“等、靠、要”思想严重，自主参与建设热情不高；二是设施不配套。多数地方农村社区居民的生活质量和居住环境尽管有所改观，基础设施和基本公共服务有所改善，但与城市相比差距仍然较大；三是保障不完善。户籍、农村产权、土地管理等一些关键性制度改革较为滞后。一些地方的农村居民还无法享受与城镇人口一样的待遇和保障，“工作无位、社保无份、种地无田”的“三无”农民现象在有些地方依然存在。

上述新型城镇化开发建设的五种典型模式，既有各自的特点和优势，同时也都存在一些亟待解决的矛盾和问题。这就需要准确理解和把握新型城镇化科学内涵，认真总结和借鉴新型城镇化建设的成功经验和做法，大胆实践探索，着力破解难题，努力实现沈阳城镇化进程的长期、稳定、健康和可持续发展。

2 推进新型城镇化建设模式发展的建议

2.1 尊重客观规律，科学选取建设模式

城镇化是一个与经济相辅相成、自然渐进的发展过程。目前，沈阳市各地区情况不同、发展也不平衡，所采取的开发建设方式也不尽相同。但无论采取何种方式和途径推进城镇化，各地区应从本地实际出发，实事求是、尊重规律，因势利导、趋利避害、不照抄照搬，汲取经验教训，走符合自身特点的发展路子，尤其是要正确处理好政府与市场的关系，既要让市场在资源配置中起决定性作用，还要更好地发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理方面的职能，把市场的“无形之手”用够、政府的“有形之手”用好，使新型城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程，始终沿着正确的轨道前进。

2.2 夯实基础支撑，做大做强支柱产业

产业发展和聚集是城镇建设的物质基础，没有产业的城镇将是无本之木，无源之水。这就是说，无论采用哪一种建设模式，加速沈阳城镇化建设都必须建立在产业发展的基础上，也只有实现“城”与“业”相互支撑、融合发展、同生共兴，新型城镇化才能健康持续推进。各地区应根据本地发展需要，积极引进投资强度大、产业链条长、创税能力强的行业领军企业，不断提高产业集群整体竞争力和辐射力，权利推动其良性互动、协调发展，同时大力发展与民生相关的热点产业，积极培育新兴工业、休闲农业、商贸流通、温泉旅游等特色产业，不断加快“一乡一业”“一村一品”等优势产业发展步伐，切实增强特色小镇、农村社区的自我“造血”功能。

2.3 坚持以人为本，着力增进民生福祉

推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。就全市而言，尽管各地区推进新型城镇化的模式各异，但最终目的都是为了改善和提高农村居民生产生活质量，实现人居环境、社会保障由“乡”至“城”的转变。为此，一方面要加快推进市政公用设施向乡村，特别是那些初具规模和形象的特色小城镇、新型农村社区覆盖，加快统筹实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化，让更多农村居民享受到全面优质的公共服务；另一方面要加快建立城乡基本公共服务一体化指标体系，全面完善重点乡镇新型农村社区基本公共服务配置，制定政府购买服务指导性目录，不断提高农村居民的生活质量和幸福指数。

2.4 加强环境质量，同步建设宜居乡村

城镇化不是去乡村化，更不是消灭农村，而是在城镇化过程中同步推进新农村建设。从2015年6月开始，辽宁省将宜居农村建设纳入全省新型城镇化建设工作，全面推进宜居乡村与新型城镇化建设，让更多的农民群众更好地共享新型城镇化的发展成果。各地区要将农村环境整治与创建国家文明城市有机结合起来，切实加快实施宜居乡村建设，鼓励支持有条件的村镇开展宜居示范村镇创建工作，全面改善农村生产条件，努力建设具有历史记忆、地域特色、文化底蕴和民族特点的宜居乡村，共同打造新型农村。

作者简介：韩阳（1981-），女，讲师，博士研究生。研究方向：管理评价，社会调查。

刘玉梅（1980-），女，讲师。研究方向：国际贸易，经济管理。