论我国民事诉讼诉前调解制度的完善

金小皖

[摘要]大陆地区2012年新修订的《民事诉讼法》适时地引入了诉前调解，增加了“先行调解”的规定。同时，作为司法改革的一项重要内容，诉前调解制度已经越来越多地适用于法院实践，但在实践中也存在着诉前调解的缺陷。

[关键词]大陆地区 台湾地区 诉前调解 先行调解 民诉诉讼

[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）08-0018-02

我国新修订的《民事诉讼法》第122条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”这一规定将诉前调解制度纳入《民事诉讼法》中，使诉前调解正式确立为民事程序机制，为诉讼当事人提供了新的纠纷解决途径。

一、大陆地区确立诉前调解制度的必要性

伴随我国法治建设的逐步推进，公民通过法律手段维护自身利益的意识逐步增强，人民法院受理的民事案件数量激增。据《2015年最高人民法院工作报告》总结，2014年，地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，结案标的额2.6万亿元，同比分别上升10.1%、6.6%和15.7%，其中，各级法院审结一审民事案件522.8万件，同比上升5.7%。其中，婚姻家庭、抚养继承等案件161.9万件，人身损害、劳动争议、教育、医疗、住房等案件149.4万件，民间借贷案件102.4万件，土地承包经营权流转、宅基地纠纷、拖欠农民工工资等案件21.9万件。①

民事诉讼单个案件在审理难度上增加，随之而来的是个案将耗费法官过多的精力。这也间接影响到民商事案件整体的审判效率。仅仅依靠传统的诉讼解决机制，已经难以满足当事人的要求，影响司法公信力。有学者断言，对于重视审判外纠纷解决机制不仅仅是因为审判外解决机制构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，而且对其研究提高社会解决纠纷的整体质量上具有重大意义。②

台湾地区与我国大陆地区同根同源，但是由于历史等因素的影响，其诉前调解制度的确立比大陆地区要早，实践经验较为成熟，在案件分流，减少讼累，节约司法资源，缓和当事人双方之间的矛盾都有着重要的作用，值得大陆地区取长补短，予以借鉴。

二、我国台湾地区的诉前调解制度概述

（一）我国台湾地区诉前调解制度适用范围

我国台湾地区的法院调解制度是独立于诉讼程序之外，且在台湾地区《民事诉讼法》中有专章规定。并且，台湾地区的诉前调解制度属于法院附设ADR（Alternative Dispute Resolution），可以翻译为“替代性纠纷解决方式”，即诉讼外纠纷解决方式，又称司法ADR，具体是指：法院调解依当事人的申请开始，于起诉前劝两造止息争执，已达成合意避免诉讼之程序，调解以当事人自治方式解决纠纷，法院不做事实认定，也不做法律上的判断，仅为立法上的便利规定于民事诉讼法中，以供使用。③法院调解的事件根据性质不同进行划分，具体分为“强制调解事件”和“任意调解事件”。台湾地区明确规定11种强制调解事件④，这11种案件必须经过诉前调解程序，调解失败后，案件才能进入诉讼程序。其他案件则可以选择适用诉前调解，当事人可以提出诉前调解的申请。此外，一些民事诉讼在起诉前也应先接受法院调解，如夫妻同居之诉、离婚之诉、终止收养关系之诉等。所有的民事纠纷均适用诉前调解，纠纷当事人均可在诉前提出调解申请。强制调解案件的当事人起诉视为调解申请，法院依职权启动强制调解。在当事人同意的情况下，法官从调解委员会选任1—3人先进行调解。在调解委员的调解下，双方当事人基本共识后，法官再到场主持调解。当然，法官也可以径行调解。调解若成立，与诉讼上的和解有同等效力，即与判决具有同样效力；若调解失败，法官应发放调解失败证明书给当事人，以便当事人提起诉讼。

（二）我国台湾地区诉前调解制度的特点

1.强制性为主，自愿性为辅

台湾的诉前调解被划分为强制调解和任意调解两种类型。对于强制调解事件，当事人要起诉必须经过诉前调解。即使强制调解事件当事人直接起诉的，也视为调解申请。

2.健全的调解委员会制度

地方法院负责提供适合担任调解委员的人员名单，由当事人进行选择。

3.调解成立与判决具有同等效力

一般情况下，双方当事人达成合意记入笔录签字时，视为调解成立。法官则直接参与到诉前调解程序中，所达成的协议也具有强制执行的效力。⑤法官或调解委员酌定调解条款亦视为调解成立。

三、大陆地区法院诉前调解现存问题

（一）诉前调解范围不明确

诉前调解受理案件的具体范围，法律并未具体规定。在实施诉前调解的法院中，部分法院将诉前调解案件的收案范围限定于民事案件中的婚姻家庭、继承纠纷以及标的额较小的借款纠纷等。如果诉前调解的受案范围限制过窄，就无法达到诉前调解应有的功效。同时，还有部分法院将民事纠纷、商事纠纷全部纳入诉前调解范围，更将一些刑事附带民事案件以及拆迁、征地补偿等行政诉讼案件也纳入诉前调解范围。笔者认为，诉前调解受案范围过宽大，会使许多不能调解或无调解必要的案件无法及时立案，进入审判程序。由于大陆地区法律并无明文规定调解的具体范围，各个法院实际操作不统一，并不利于个案的处理。

（二）恶意调解严重浪费诉讼资源

恶意调解的情况也存在于诉前调解之中。其具体表现为有些当事人利用诉前调解的双方当事人意思自治、调解人员偏向调解而对案件相关证据及事实调查不严格等特点，进行恶意调解以达到非法目的。诉前恶意调解主要有两种情形，这两种情形均违背了设立诉前调解制度的本意，无益于减少诉讼资源浪费。具体表现如下：

一种是在诉前调解前双方当事人以恶意串通及隐瞒相关事实的方式，自行协商形成一致意见后，再佯装发生纠纷，请求进行诉前调解。在调解过程中，恶意的诉讼当事人通过欺骗调解人员的手段，得到合法的调解书，以此达到通过转移隐匿财产、规避法律责任，目的在于损害第三人的合法权益或国家、集体的利益。第二种是被告利用原告急于实现诉求的心态，在案件调解过程中，以调解为借口，佯装降低诉求后会尽快履行，要求原告对诉求予以让步，在原告对诉求作出让步并最终达成调解协议后，被告在执行阶段却拒不履行或消极履行。原告无法及时得到其以放弃部分诉讼请求为代价以期待被告能够快速履行义务、原告能及时实现权益的目的。

四、对大陆地区诉前调解制度的完善建议

诉前调解制度在大陆地区处于初始阶段，需要不断进行雕琢和完善。法院主导的诉前调解，作为一种准司法行为，以后将承担着更重要的分流案件、节约司法资源的重要功能。为了弥补现今司法实践中出现的种种问题，对诉前调解制度的构建进行完善非常有必要。笔者根据上述分析，并对台湾地区调解制度予以借鉴，提出以下完善诉调对接机制的构想：

（一）统一诉前调解案件的适用标准

科学、完整和合理的诉前调解案件适用标准是实现规范化诉前调解的前提。审判实务中，必须统一诉前调解案件的适用标准，应当抓住当今党和国家高度重视和谐司法的契机，积极推动有关部门制定诉前调解制度的具体细则规定。对诉前调解案件的具体适用范围、原则、主体、期限、程序、调解笔录的效力的确认以及调解费用的收取等作出明确而具体的规定，避免出现每个法院各自为政、操作不统一、有损司法公信力的情况。这将在制度上保障诉调对接机制的长效有序运行。我们应该更加明确诉前调解范围，而不是如现在这样宽泛地决定除了特殊案件等之外的所有案件都适用调解。

（二）健全诉前调解与审判的衔接

在诉前调解机制的建立时需要完善诉调对接程序，因为诉前调解面对的是立案前的纠纷，如果调解不成，当事人的案件都未进入诉讼阶段，当事人权益保护尤为重要，如衔接不畅，当事人诉权就完全难以保障。

笔者认为，可以适当借鉴台湾地区法院附设ADR的做法，采取预立案的做法，对于当事人同意进行先行调解的，法院审查其是否符合立案条件之后，对于符合立案条件予以预立案。预立案的效果是将原告申请或是同意进行先行调解的行为视为向人民法院起诉，从而使得预立案发生与立案取得类似法律效果，那么诉讼期间和时效也就从预立案之日起计算。原告同意先行调解预立案拟制为立案起诉具有以下作用：第一，能够防止被告拖延调解而引起诉讼延迟的情况；第二，调解不成能够快速进行诉讼，减少其中再立案、再起诉的问题，有效减少时间耗费；第三，对于法院来说，也有效控制法官先行调解不成之后转入诉讼的拖延，督促法官及时有效调解不成进行审判工作，从而更好地保障当事人的诉讼权益。

（三）加强对调解人员队伍建设

部分诉前调解问题的产生，与调解人员队伍建设有着密不可分的联系。调解人员作为诉前调解的主持者，是维持当事人和谐调解的控制者，更是处理新类型案件的一大有利保障，又是防止当事人恶意调解的重要关卡。加强诉前调解人员的教育培训，切实提高诉前调解人员的素质，对于规范诉前调解行为，提高调解能力，保证相关法律法规的实施，具有极其重要的意义。

（四）增加关于恶意调解的法律责任

对于实践中，为了拖延时间而转移财产，躲避执行而进行的恶意调解现象，建议在民诉法和刑法中对恶意调解设定惩罚措施。民事诉讼中的恶意调解不仅损害了当事人的合法权益和集体、国家的利益，而且严重危害着国家法律的权威性和统一性，是对法律尊严的严重践踏和侮辱。应该在现行相关法律、规定中加以补充和完善，可考虑在民诉法中增设对恶意调解的当事人处以罚款、司法拘留等强制措施，在刑法中增设对恶意调解造成后果严重的当事人可定为“妨碍司法罪”处以相适应的刑罚，同时在刑法的相关条款及违法审判的追究办法中增设对恶意调解的法官规定具体制裁措施。对于一方当事人假借调解要求另一方让步，执行阶段却拒绝履行的情况，可以通过建立调解过程中的财产申报制度和协议履行担保制度来避免。

五、结束语

诉前调解制度不仅可以分流案件，缓解法院的审判压力，进而提高法院的审判质量，而且有利于真正做到“案结事了，息事宁人”，真正实现“法律效果“和“社会效果”的有机统一。我国大陆地区于2012年立法确定了诉前调解制度的设立，正符合社会转型期矛盾激增又急需解决的现实状况。我国大陆地区对于诉前调解制度并没有具体规定如何进行实践，需要更多的借鉴和思考，在司法改革的大背景下，结合台湾地区相对成熟的诉前调解制度的实践经验，对于完善我国民事诉前调解制度具有重要意义。另外，大陆地区诉前调解制度的构建要注重立足大陆具体状况，充分发挥法院的作用的同时调动社会力量积极参与，只有多方协力，才能更快更好地推动大陆地区诉前调解制度的完善。

注释：

①数据来源：2015年最高人民法院工作报告。

②（日）棚濑孝雄，王亚新（译）.纠纷的解决与审判制度[M].中国政法大学出版社，1994：79.

③杨建华.大陆民事诉讼法比较与评析[J].台北三民书局，1991：83.

④11种事件参见台湾《民事诉讼法》第403条。

⑤陈计男.程序法治研究：二[J].台北三民书局，1984：

155-159。

【参考文献】

[1]（日）棚濑孝雄，王亚新（译）.纠纷的解决与审判制度[M].中国政法大学出版社，1994.

[2]杨建华.大陆民事诉讼法比较与评析[J].台北三民书局，1991.

[3]陈计男.程序法治研究：二[J].台北三民书局，1984.

责任编辑：杨柳