我国城市社会管理研究的动态与展望

李汶 王雪娜

【摘要】城市社会管理水平是衡量城市社会发展的一个重要指标，但随着城市化进程的加快，各种城市问题不断涌现，也对当前我国的城市社会管理提出了新的要求。目前国内学术界主要从存在问题、对策建议、发展模式等几方面对城市社会管理进行了研究，这些研究虽然为城市发展和学术研究做出了一定贡献，但整体来说还存在一定的不足，今后的研究应更注重理论发展和主体需求，深化对城市社会管理的研究。

【关键词】城市；社会管理；动态；展望

一、研究现状

（一）城市社会管理的内涵

目前，国内学界对于城市社会管理的内涵还没有形成统一的认识，学者们基于不同的学术兴趣和研究需要对城市社会管理作出了不同的界定。

在范围上，城市社会管理有别于社会管理的一个很重要的方面就是它对地域进行了再界定。如有的学者指出城市社会管理是指在城市社会中的社会管理活动的总和。[1]在内容上方面，所谓城市社会管理，就是指城市政治、经济管理之外属于城市公共社会事务领域的管理活动。从任务和目标方面来界定，城市社会管理工作作为整个社会管理工作的重要组成部分，是城市政府及社会组织为促进城市社会系统协调运转而对城市社会系统各组成部分、不同领域、各个环节进行的组织、协调、服务、监督和控制。综合来讲，城市社会管理主要是指以满足城市居民的需求为核心，以解决城市问题，促进城市整体的协调发展为目的，由城市居民或管理者共同参与，运用法律、行政等手段实现对城市人口、基础设施、社区、医疗卫生与社会保障、社会秩序和治安等一切城市公共社会事务领域的管理。

（二）城市社会管理中存在的问题

随着城市化进程的加快，农村人口大量涌入城市，一方面新的城市问题层出不穷，另一方面我国现有的城市社会管理严重滞后于城市建设。所以，要想最终实现城市的发展，必须处理好城市社会管理中以下几方面问题：

一是制度层面，从整体上看，目前我国的社会管理体制缺乏统筹协调机构，还存在多头分散的问题，且在个别领域还存在职能交叉、权责不等、界限不清等问题，严重影响了社会管理工作的开展。[2]如目前我国“两级政府，三级管理”的体制框架，城市的管理层次比较多，从市、区到街道、社区，在任务传达的过程中，街道只起了“二传手”的作用。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道上了。这种在管理体制方面存在的问题在很大程度上制约了我国城市的发展。就管理主体而言，目前，城市管理的考核机制、激励机制及决策机制尚不完善，这也导致城市管理人员在城市管理中缺失话语权。所以，在城市未来的发展中，要把握好制度因素，使之符合城市的发展方向。

二是手段层面，在城市社会管理中，城市社会管理者为了城市的各方面综合协调发展，可谓处心积虑，多方努力，长期战斗在第一线。然而，由于管理制度方面的障碍，各地的城市管理中还存在许多如题，如工作方法较为单一，在实际管理中着重管理、轻视服务。[3]“服务”理念仍然非常淡薄，缺乏长远眼光和长效措施，“管控”理念没能从根本上彻底转变。在我国目前的城市社会管理中，管理手段的行政化，重管理、轻服务，使作为城市主体的人与城市管理主体的政府之间的矛盾逐渐加深，且已成为城市管理水平提高的一个制约因素。所以，我国城市未来的发展过程中，在管理手段上，要从重行政轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变。

三是法律层面，我国城市社会管理方面的法律法规明显滞后，从城市社会管理的角度来看，只有使管理者秉持法治化理念，在权力的行使过程中坚守底线，在法律的授权范围内行事，在此基础上保障居民的各项权利，使社会公众在权利行使过程中对自己行为的法律后果能有清晰的认识。只有这样才能为社会的稳定运行与市场经济的健康发展提供良好的条件和环境，才能实现社会的公平正义。[4]当前的法律及其实施过程中主要存在三个问题：一是执法人员角色的复杂性；二是执法对象的特殊性；三是法制方面还存在漏洞。城市作为一个人群高度集中的地域空间，有其内在的复杂性，城市社会管理的一个重要依据就是相关法律法规。

四是社会组织层面，随着城市的发展，城市中的各种问题也日益凸显，而这些问题的解决不能单纯依靠政府的力量，还需要各种社会组织参与到城市的社会管理中来，一些学者认为，当前社会组织发育滞后，不能适应城市发展需要。社会组织发育不良、发展速度慢、定位不清、内部治理结构不完善、偏离宗旨、管理和服务能力差，社会组织发展过程中存在的种种的问题都使城市居民多样化的社会需求难以满足，社会管理，不仅要注重管理，还需要多元主体进行自我管理。[5]目前，我国已经在有意识地调整政府的行为。政府更多的从宏观方面去把握城市的发展方向，而在微观方面尤其是公共服务方面更多地去依靠社会组织、团体、非营利性组织等，真正实现管理主体的多元化。

（三）提升城市社会管理的策略

如何有效地提高城市社会管理水平，是国内学界研究城市社会管理的落脚点，许多学者围绕这一问题提出了自己的主张。这些主张主要集中在以下四个方面：

一是制度层面，目前我国的经济增长模式正在发生转变，由经济驱动到经济与社会协调发展并最终转向社会驱动型发展模式，城市社会管理的要展要适应这一增长模式的转向，政府就应加强和创新社会管理，其最终落 脚点应在于建立以社会规制为特征的城市社会管理。[6]另外，在制度设计的过程中，要展开主体多方会谈，不能只让决策者在发言。在会谈中要广泛征求各方意见，从而使官民一心，共同为构建和谐城市建言献策。与此同时，还要鼓励管理部门的工作人员要多表达他们在工作中遇到的问题，善于发现他们的实际困难，从而使城市公共政策更加人性化、科学化，提高管理人员的工作绩效，缓和社会矛盾。所以，要解决城市社会管理中存在的问题，一个很重要的方面就是要不断地探索多样化的管理体制，创新城市社会管理制度，使之适应当前城市社会发展的需要。

二是法律层面，要破解城市社会管理工作中遇到的问题，要先行立法修法，而在尚未制定出统一的、自成体系的城市管理法律法规之前，要先加强对地方城市管理法律法规的修改，因地制宜，使管理人员的管理行为能够的充足的法律依据。[7]长期以来我国的经济增长模式都是偏重GDP而轻视对社会建设、社会发展的投入。所以，与社会事业相关的法律、法规制度的建立严重滞后。当务之急，应尽快建立健全与社会管理相关的法律法规体系，加快社会管理的法治化进程，保障公民的权利，这也是加强社会管理的应有之义。在提高城市社会管理的法律方面，学术界有着较为一致的看法，即尽可能的完善城市管理相关法律法规，确保城市管理的各项活动有法可依。

三是主体层面，单一主体现已无法独立有效地应对日益复杂的社会管理问题。政府除提供基本的公共服务之外，更多的是担负监管、规制和协调之责；市场则顺应社会之需，循相应的法规制度，尽量提供更多的合格产品；非政府组织和社区组织则发挥自身的灵活性、回应性较强的优势，提供个性化服务。多元共治，应对城市社会管理的复杂性与碎片化的挑战。[8]特别是随着城市居民管理意识的提升及现代网络技术的发展，管理者应更注重通过网络平台，让城市居民多渠道的参与到城市管理中来，提升市民的参与度。同时，要大力发展民办社会服务组织，完善社会组织的管理体制机制。各类社会组织是提高社会管理及服务水平的重要力量，在社会管理中起着反映诉求、提供服务、规范行为的作用。更多地让社会组织、团体和个人参与到管理中来，成为管理主体，实现公共利益的最大化。

四是组织层面，社会组织，尤其是非正式组织参与城市管理，不仅可以直接分担和减少城市管理部门的工作量，其最大的优势在于非正式社会组织接近基层，更能为底层群体尤其是弱势群体提供服务，这在一定程度上有利于缓解管理者与被管理者之间的矛盾。且随着社会的发展更加多元化，在社会问题集聚的领域范围内，非政府组织发挥着政府、企业及其他组织难发挥的作用，推动了社会的进步。[9]在具体措施上，由于各类社会组织在城市社会管理中发挥的作用及工作侧重点不同，这就要求政府要充分考虑社会组织的特殊性，针对不同社会组织的特性，实行不同的管理方式，制定不同的法律法规。在未来城市发展中，要增强不同组织间的交流与合作，克服之前散乱无序的状态，实现组织间在功能上的互补、资源上的共融、共同发展、相互促进的良性协作状态，共同为服务居民、社会发展贡献力量。

二、研究评价

相对于对社会管理的相关研究，学界对城市社会管理的研究明显较少，但不可否认，既有研究成果仍有较强的学术贡献，主要表现在以下几个方面：

一是提高了对城市社会管理的认识，通过对城市社会管理研究的梳理，可以从涵义、理念、内容、模式等方面对城市社会管理有一个新的认识。特别是随着城市化进程的加快，新的城市问题不断涌现，对城市社会管理提出了新的要求。而当前的研究使人们能够了解到目前城市社会管理中存在的问题及当前学术界所关注的焦点。

二是有助于了解国外城市社会管理的相关内容，通过总结国外城市社会管理相关内容，可以借鉴其有益经验，如西方国家在社会管理中所表现出来的多中心化的趋势，政府不再扮演多面手的角色，而更多地开始扮演一种服务者的角色，专注于对社会公共事务的管理。权力逐渐开始放开，市场、社会织织、团体、个人更多的参与到社会管理中来。另外，国外城市社会管理中的一个突出特点是重视法律在社会管理中的作用，这些国家一般都拥有一套健全的法律体系，用以规范政府、社会组织和个人的行为。

三是深化了对城市社会管理模式的研究，对城市社会管理模式的研究一直是学界所关注的重点。由于城市在发展速度、发展规划、发展条件等方面存在诸多不一致，所以有关学者将对城市社会管理模式的研究具体到某一个城市。如在城市管理模式的探索中，北京市东城区形城了数字化网格化管理模式，这种新的管理组织形式，有利于提高城市管理水平。

三、深化方向

虽然国内学界关于城市社会管理的研究总体而言成果不多，但是研究所涉的论题却具有较高的学术价值，值得深入探讨，还应从以下四个方面深化对城市社会管理的研究：

一是加强对城市社会管理相关评价体系的研究，评价体系是衡量城市管理水平的一个重要依据，所以，建立一套严格的城市社会管理评价体系是非常必要的。不仅有利于使管理者发现城市社会管理中仍存在的问题和不足，且对不同城市之间的良性竞争提供了依据，有利于激发城市的活力。然而，在对既有研究中城市社会管理存在的问题及对策的梳理中发现，城市社会管理的各种评价指标体系的缺失是制约城市社会发展的一个重要因素，如绩效测评体系、风险评估体系、管理评价体系等。

二是加强对新媒体环境下城市社会管理的研究，近年来，以互联网技术为依托的各种自媒体得到了快速发展。这些新媒体力量以其发布消息的快捷性和方便性而成为当今社会重要的舆论力量，也对城市社会管理提出了新的挑战。充分利用现有的新媒体力量，对有关城市社会管理方面的各种方针、政策进行宣传，普通民众也可以利用网络平台发表自己的看法、意见，更多的参与到城市社会管理中来。

三是加强对城市社会管理相关理论的研究，相较于国外，我国对理论的研究开始较晚，较为薄弱，而目前学界关于城市社会管理的相关理论的阐述则呈现空白状态，学者们的焦点仍然集中在城市管理或社会管理方面。所以，在今后对城市社会管理的研究中，应着重对相关理论的研究，针对当前城市社会管理理论缺失的状况，学者们可以适当借助于城市管理中某些较为成熟的相关理论。另外，在研究中也可借鉴国外相关研究的一些理论经验，逐渐发展出适合我国国情的城市社会管理理论。

参考文献

[1]张岚，隋佰玲.城市社会管理及其新模式探讨[J].城市观察，2012（2）：34-39.

[2]范广垠.市政管理[M].天津：南开出版社，2008.173-174.

[3]朱磊，方媛.网络舆情与城市社会管理的关系模式初探[J].城市观察，2011（5）：32-38.

[4]魏礼群.社会管理创新案例选编[M].北京：人民出版社，2011.6-7.

[5]王星.利益分化背景下的城市基层社会秩序建构[J].学习与探索，2012（2）：3-4.

[6]龚维斌.中国城市社会管理体制及其变革[J].中国延安干部学院学报，2013（5）：66-70.

[7]魏风劲.我国城市社会管理的多元平衡与无为而治[J].上海城市管理，2012（2）：21-23.

[8]柴鹏.底层生存与城市社会管理：困境、成因及破解[J].经济与社会发展，2013（2）：6-10.

[9]白友涛.城市社会管理中的“两个不适应”[J].回族研究，2013（1）：3-4.

作者简介

李汶（1989-），女，河南许昌人，硕士生，主要从事城市社会学研究.