中国的生育变法与人口安全

● 赵宏瑞 孔祥凤



中国的生育变法与人口安全

● 赵宏瑞 孔祥凤

内容摘要 中国的计划生育政策实施了四十多年，中国人口动态地发展，中国少生了四亿多人。当前出于人口安全的考虑，于2015年12月27日由中国十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《人口与计划生育法修正案》，该修正案于2016年1月1日起施行。其中明确：国家提倡一对夫妻生育两个子女，这表明中国全面“二孩时代”的历史时刻已经到来。国家进行的此次人口与计划生育变法对于平衡中国的人力结构老龄化、农民工往返迁徙、转型升级与城镇化，对于中国的人力要素总量进行了制度修正，中国人力资源的整体要素价值必将发生深刻的结构变迁。

关键词人口安全 计划生育 人力要素

赵宏瑞，中国财政科学研究院（财政部财政科学研究所）博士后，现任哈尔滨工业大学法学院院长、教授、博导，毕业于北京大学、中国社科院。

孔祥凤，哈尔滨工业大学法学院12级本科生。

本文受2014年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目课题资助，课题编号14B070。

上世纪70年代初以来，中国开始推行计划生育政策。1980年，中国开始提倡“一对夫妇只生育一个孩子”，2001年中国出台《人口与计划生育法》（下称“计生法”），确立“提倡一对夫妻生育一个子女”的生育与人口制度。经过长期努力，中国人口自然增长率从1971年的23.3‰下降到2014年的5.21‰，总和生育率从育龄妇女人均生产5.4人下降到1.4人。然而，如果一国总和生育率小于2.1，那么该国新生人口就不足以弥补育龄妇女及其伴侣数量的平衡增长，进而会导致人口结构的失衡。下图标示了1950年以来我国的人口生育曲线（总和生育率）走势。

一、中国人口变法的背景

中国是世界上人口最多的国家。每当各国提到经济总量、货币总量的时候我们往往会为排名靠前而引以为傲，但当一算起人均值，却总是落后于其他发达国家。30多年来人们总是习惯于将中国的各种社会问题归结于人口数量过多的国情。2015年底中国计生法的修改，自然引起了部分人的反对，主要的理由是害怕我国多年来的控制人口的努力土崩瓦解。我国从80年的“一孩政策”到2013年启动实施“单独二孩”政策、再到2016年1月1日起实施“全面二孩”政策，标志我国已就人口安全问题做出了重大的制度转向。对于中国这一横跨35年的人口计生观念的长周期调整，人们会担心一旦放松对人口的控制，就会使生育率反弹，人口总量疯长，社会矛盾更加尖锐，这种具有忧患意识的说法不无道理。但是，此次生育变法并非对计划生育政策的全盘否定，而是一个辩证否定、革故鼎新的过程。

中国已成为人口生育率最低的国家。国家发展改革委员会在2015年7月31日发布的《人口和社会发展报告2014》中指出，我国总和生育率已下降到“更替水平”以下，人口生育水平进入了世界低生育率国家的行列。中国的总和生育率比美国人口咨询局《2014年世界人口数据表》统计的葡萄牙、新加坡等世界最低生育率还低0.02。中国的人口这一走低趋势不得不迫使国家改变原有的、为了应对高生育率所做的计划生育政策，因为人口生产的低增长制约着中国发挥其应有的综合国力。就目前而言，中国人口的现状已由高生育率下的高增长转变为低生育率下的“少子化”问题，从低素质人口总量过多的问题转为人口质量和结构的优化问题。

图1　 中国人口生育曲线

中国已成为老龄人口最多的国家。第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占总人口的13.26%，80岁以上的高龄老年人口已成为增长最快的人口群体。他们无疑是社会上的脆弱群体，也是人均需占有医疗资源最多的群体。高龄老年人很多带病生存，甚至生活不能自理，需要他人的照顾，需要精神上的更多慰藉。同样，“空巢老人”现象也尤其引人关注。2012年10月29日全国首届智能化养老战略研讨会指出,到2050年我国临终无子女的老年人口将达到7900万左右,独居的“空巢老人”将占全部老龄人口的一半以上。中国人口结构愈发呈现出老龄化、高龄化、空巢化的发展趋势，人口老龄化问题明显地在侵蚀社会的家庭“细胞”，社会养老体系逐渐不堪重负，老龄化的人口结构也带来部分行业劳动力不足的趋势、以及性别比例的进一步失衡。

中国社会的人际关系与伦理传统也正在受到人口结构失衡的“撕扯”。尊老敬老是中华民族的传统美德，赡养父母也是法律赋予子女的义务。在中国这样一个注重姻亲血缘、宗室传承的国家里，家庭完整与家族关系被看得十分重要，而“家庭养老”一直都是我国主要的养老方式。但是，伴随着中国的人口发展进入低生育水平阶段，我国出现了独特的“421家庭”结构，即四个老人、一对夫妻、一个孩子构成了中国家庭直系血亲组织的常态传承模式。这种“倒金字塔”模式正在严重地“裂解”着传统社会的家庭“细胞”。独生子女生活在“上有老、下有小”的“倒金字塔”末端，承受着巨大的精神压力。当前社会的激烈就业竞争、抚养孩子的高消费、昂贵的医疗和高物价，使得他们照料老人时不是不想孝顺，更多是心有余而力不足。我国是在经济尚不足够发达时提前进入老龄化社会的。这种人口生产与生产力发展之间的差速，凸显了中国当前社会组织的脆弱性。由此可见，中国的人口计生变法具有时代的紧迫性。

二、中国计生法修订的解析

2001年制定的《人口与计划生育法》，是我国人口计生领域的第一部法律。该法实施以来一直未曾做过较大的变动。经过2013年 “单独二孩”的政策过渡，直到2015年底十二届全国人大常委会决定修改《人口与计划生育法》，从此，“独生子女”政策走向了终结。对比2001年的计生法，新法在内容上做出了许多重大的调整。

1.提倡一对夫妻生育两个子女，一孩二孩都可“延长生育假”

新法第18条一款确立了“提倡一对夫妻生育两个子女”的制度变迁，鼓励更多的家庭生育两个孩子。但是不是说如果“丁克家庭”（不想生育子女的家庭）或者只想生育一个孩子的家庭就要受到惩罚呢？新法并没有做出强制性的规定。国家从此鼓励夫妻生育二胎，那么是否会像之前的独生子女家庭一样给予相应的奖励和保障措施？新法明确：国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育（第24条）；符合法律、法规生育子女的夫妻，可以获得（延长生育假）的奖励或者其他福利待遇（25条）。这意味着，无论是生育第一个孩子、还是第二个孩子，均可以获得延长生育假。当然，此处并没有很好地把只生育一个孩子还是生育了二胎做出区分，虽然给予了全部延长产假的福利，但对于生育第二胎的好处和配套待遇并没有明确规定。在如今“小儿难养”的社会，有些年轻夫妻承受着巨大的生活压力，他们对于生育二胎的意愿十分淡漠。但不能否定的是，既然国家出台了“全面二孩”政策，毕竟发生了政策的改变和放宽，这会使人们的生育观念随之发生改变，会使“多生育”多出了自主选择的权利空间。

2.三胎？符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女

对于提倡二胎以外的生育，上述第18条二款规定：“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。国家卫生计生委法制司司长张春生在新法出台时介绍说，这主要是针对再婚家庭、病残儿家庭等做出的规定，他指出：“现在我们正在根据人口与计划生育法总体的要求，结合各地在再生育管理当中的一些相关规定，认真梳理，加强指导，希望地方在修订地方的人口与计划生育条例的过程中，能够将再生育的情形作出明确规定。”新法把再生育的具体细则立法权下放到地方，各地方需要对计生法做到充分贯彻和落实；既要防止在立法时做到不与上位法发生冲突，也要防止出现地方执法人员钻法律的空缺，这些都需要各地方进一步进行制度优化和规范。

3.宽严相济，超生仍须缴纳“社会抚养费”的规定依然存在

既然符合条件的可以再生育子女，那么“不符合条件”还想再生育第三胎、甚至第四胎的家庭还会征收超生“社会抚养费”么？新法没有做出规定，也就意味着将继续实施这项措施。我们知道，“社会抚养费”的性质属于对政府公共事业投入进行补偿的行政性收费，其目的在于抑制人口过快增长，减轻人口对资源利用和环境保护的压力，这项措施主要是在实行计划生育时提出的。那么，在现在如此低的出生率下，继续征收“社会抚养费”的意义又是什么呢？是否与当前新法的修订原则相悖呢？新法的原则虽然肯定了提高生育率可以在一定程度上应对人口老龄化，但也并不是让人们一味地多生而毫无节制。当前多生孩子的家庭一种是农村人“越穷越生”，还有的家庭是“越富越想多生”，还有夫妻希望能够儿女双全或者想要儿子的，于是不停地生、直到满意为止。从这个角度来讲，征收“社会抚养费”可能会控制他们的生育意愿，尽管“社会抚养费”政策是否需要相应调整还是存在争议的。

4.提倡早婚早育，原来鼓励晚婚晚育和一胎发生了政策转向

每当涉及到人们福利的政策发生变更时，人们都会很敏感。此前，符合晚婚年龄的夫妇可以享受晚婚假，在北京上海等地是10天，有些地方是30天。今后，婚假就只有3天了。新法规定：晚婚晚育夫妻将不再有晚婚假、晚育假；原法规定自愿终身只生育一个子女的夫妻国家发给《独生子女父母光荣证》，新法修改后规定自愿只生一个孩子的父母不再享受独生子女父母的相关奖励。现在，大部分人的生育观已经有所改变，结婚年龄也普遍向后推移，特别是一些高学历的知识分子更不希望早结婚。因此，原法规定的晚婚晚育假几乎成为了大众都能拥有的福利。或许一时之间，人们很难从心理上接受突然间少了一个长假的事实。从另一侧面来讲，原法规定晚婚晚育假的存在，已经与新法倡导的早婚早育的理念背道而驰。

5.增量调控、均衡保障，“失独家庭”依然享受既有的福利

在过去的30多年间，我国已经积累了1亿多个独生子女家庭。当时的夫妻接受了计划生育的技术、服务、指导，妇女有的上环、流产，有的甚至是采用大月份引产等方式进行节育。为了国家政策的推行，他们在一定程度上牺牲了家庭利益。这些历史形成的群体若要想再要孩子，恐怕已经丧失了生育能力。同时，他们这些人群正走向老年阶段，紧接着就面临诸多的养老问题。既然新法已经删除了对独生子女家庭进行奖励的规定，那他们这个群体该如何处理呢？特别是对于失去孩子的独生子女家庭（“失独家庭”）是否还有扶助呢？新法明确规定了“老人老办法、新人新办法”原则，规定在修法前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母，可继续享受奖励扶助，也就是说，在“全面两孩”政策实施前只生了一个子女的家庭，即使在“全面两孩”政策实施之后，子女发生意外伤残死亡的，都可以按照新法继续获得帮助和扶助。这一规定体现出了此次变法细致全面，善待独生子女家庭，充满了人文关怀。

6.健康生殖，“禁止代孕”与“辅助生殖”问题暂未入法

代孕，俗称“借腹生子”。在新法草案讨论阶段曾有专家提出“禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎；禁止以任何形式实施代孕”的条文，但是在最终人大表决时却删除了这一规定。在实践中，一些失去生育能力的家庭以及不孕不育夫妇有时十分渴望通过代孕来生一个孩子以延续香火，但是，代孕问题有时却有严重的社会危害性。它使传统的生育方式发生改变，代孕出生的婴儿也容易发育不健全，代孕婴儿的未来社会关系也有可能较为复杂。虽然新法中并未涉及代孕，但是国家卫计委官员表示，会继续按照国务院关于人类辅助生殖技术和精子库行政许可方面的规定，严格规范医疗机构和医务人员实施任何形式的代孕技术。

图2　 中国历史4000年有人口记载以来——累积3405亿“人年”文明总量

三、中国人力资源与人口安全

新法的实施将对未来我国人口数量和人口结构产生怎样的影响?已有许多的专家和学者运用各种方法和模型对未来人口数据进行推算；但在当前放开“全面二孩”政策的规制下，中国未来的人口变化趋势依然有待观察。

中国人民大学社会与人口学院教授翟振武认为：新法实施后会直接带来出生人口的增加，主要的变化会在2017年出现；全面放开“二孩”政策后第一批出生的婴儿第一年会有100多万，第二年、第三年会多一些，达到300到400万。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远认为：在“十三五”的前四年（即 2015-2018年）每年出生人口都将相对较高。美国霍普金斯大学人口学专家、生物统计学博士黄文政认为，中国“全面两孩”的政策实施后可能在 2017 年出现生育高峰，且每年带来的新增人口在 300 万-800 万之间，中值为500万人。按照国家卫计委的推算，我国现阶段符合“全面两孩”政策条件的夫妇约有 9000万的家庭；未来到 2050 年，我国15-59 岁的劳动年龄人口将增加 3000 万左右。

然而，新法全面“放开二孩”政策真的会像上述预测的那样成效十分乐观么？育龄夫妻就真的会按照新法规定来抓紧生育二胎么?要知道2013年开始实施“单独二孩”政策后，“政策遇冷”曾是不争的事实。据此推断，“全面二孩”政策会不会重蹈覆辙？现在支持“二胎”呼声最高的主要是失去机会的“70后”，然而这些妇女已然超过了最佳生育的年龄；“80后”、 “90后”对增加生育却表现冷淡；再加上社会普遍反应的“养不起孩子”现状，我国人口增长的未来走向确实不好把握。

人口安全是国家最基本的安全.人口安全与国家社会经济发展密切相关并成为国家安全其它范畴的基础。处理好人口安全问题不仅关系到一个国家或者地区的人民生活水平、以及人口与资源环境的协调，而且深刻影响到一个国家的国家主权、外交政策、综合国力乃至一个民族的兴盛和崛起。西方的马尔萨斯、凯恩斯、我国的马寅初等学者都曾研究过控制人口与经济增长的关系，但是，从历史上看，并没有哪个大国因为人口减少而变得更加富强。

人口要素更是社会的最宝贵资源。在中国的历史上，商朝的时候只有300万人口，秦朝的时候有3000万人口，宋朝的时候达到了1亿人口，到了清朝很长时间才达到了15000万人口规模。在经历了康熙、雍正、乾隆这三朝的清朝一百多年间，中国人口一下子从15000万人跃升到35000万人，没有这个人口飞跃，中国就会维持像日本、俄罗斯甚至美国那样的一个人口规模，如下图。

按照国际货币基金组织基于2014年底的过去17年统计数据推算，在未来的第17年、在3031年，中国的GDP将等于欧盟28国、加上美国、加上日本、合计30国的总和。如果说，过去36年中国崛起是基于人口红利，那么，中国未来30年的大国崛起，则首要地依赖于人口动力。也许，此次变法不见得能够一次将中国的人口政策调整到位，但关注人口动力的经济成长，必然是关注中国经济社会发展进步的首要窗口。

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■ 责编/张新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

China's Population Security and Fertility Legislation

Zhao Hongrui and Kong Xiangfeng
(Law School of Harbin Industrial University)

Abstract:China's one-child policy has been for more than 40 years, and the population decreased by more than 400 million.Considering current population security, on 27, December 2015, the 18th meeting of the second session of the National People's Congress of China passed the amendment of the law on population and family planning, and the amendment implemented on January 1, 2016.It is clear: the State advocates that a couple could has the right of the birth of two children, which indicates that " the Chinese comprehensive two children age " historically has come.This is important for China to rebalance the aging of the human structure, migrant workers returning migration, upgrading industries and pushing forward urbanization, and human factors total aggregates transformation by the amendments to the system, and the integral value of China human resources will occur profound structural change.

Key Words:Population Security; Family Planning; Human Factors