西部城市民政领域政府购买社会工作服务研究

何乃柱　谭君

【摘要】目前，国内多数地区的政府购买社会工作服务刚刚起步，都在经历着起步阶段特有的困境和问题。文章选取了G市民政领域购买社会工作服务的试点工作为例子，试图呈现2014年6月到12月G市救助管理站“试水”民政领域购买社会工作服务的过程、困境、举措和经验，为民政领域进一步推进政府购买社会工作服务提供借鉴。

【关键词】民政领域 政府购买社会 工作服务 招投标

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

文章通过参与式观察、参与式行动、个别访谈、文献分析等方式展开研究，依托访谈大纲对G市本地的社会工作机构6位负责人、7位一线社工、2位救助管理站的工作人员进行了半结构式的访谈，在此基础上深入研究，试图探索西部地区二线城市民政领域政府购买服务的探索与思考。

广西G市试点民政领域购买社会工作服务形势分析

2014年12月，作为G市民政局下属的副处级参公管理事业单位的G市救助管理站，通过政府购买方式引入民办社会工作机构参与竞标，成功“试水”民政领域购买社会工作服务。这是G市民政领域第一次创新性地探索政府购买社会工作服务，具有里程碑的意义。分析G市救助管理站“试水”民政领域购买社会工作服务开展未成年人保护工作的背景原因，笔者认为主要有以下几个方面：

天时：政府购买服务相关政策文件的出台使试点工作有章可循。在面对转型加速期中国出现的诸多社会问题和急需帮助的困境人群，社会工作作为一种新的职业、新的制度安排在顶层设计层面得到了党和政府的高度重视，未成年人尤其是困境中的未成年人是社会工作重要的服务对象。2012年民政部和财政部联合发文，对政府购买社会工作服务进行了引导和规范。这为政府通过购买服务方式引入专业的社会工作开展未成年人保护有了可能。①2013年9月，国务院办公厅又发文对政府向社会力量购买服务进行了引导和规范。文件指出了政府购买社会服务的购买范畴也包括了未成年人。②2014年广西壮族自治区人民政府办公厅下发了《关于政府购买服务的实施意见》的文件，后又于2014年4月由广西财政厅下发《关于印发自治区本级政府购买服务试点工作方案的通知》。中央与广西壮族自治区区级的有关政策和文件为G市救助管理站推进政府购买服务提供了动力和依据。

地利：G市成为全国首批未成年人社会保护试点城市。据统计，本着“自愿求助，无偿救助”的原则，2010年至2013年，G市救助管理站共救助流浪乞讨人员及临时遇困群众22541人次，其中未成年人1751人次，老年人1666人次，危重病人及精神病人3458人次。③所有受助人员均得到及时、妥善的救助，没有发生任何安全责任事故，圆满完成救助任务。由于工作成绩突出，2013年5月，民政部发文大力在全国推进开展未成年人社会保护试点工作，G市被选为全国第一批未成年人社会保护试点城市，G市救助管理站被选为推进未成年人社会保护试点工作的第一批救助管理站。民政部在《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》中指出，可通过“购买服务等方式支持社会力量参与”，形成“政府主导，民政牵头，部门协作，社会参与”的未成年人保护机制。这进一步为民政领域通过政府购买社工服务开展未成年人保护工作提供了依据和指引。

“人和”：G市推进政府购买社会工作服务开展未成年人保护的重要因素。虽然政府购买社会服务成为一种趋势，G市也成为了全国首批未成年人社会保护试点城市，但是推动G市民政领域购买社会工作服务的众多影响因素中，“人和”成为了重要因素。2013年6月25日，全国未成年人社会保护试点工作会议在G市召开，民政部、自治区人民政府、区民政厅、G市副市长等出席会议，为推进民政系统购买社会工作服务开展未成年人保护营造了良好的氛围，明确来的社会参与的方向。其中，民政部部长窦玉沛指出，要积极统筹整合社区、社会组织、社会工作专业人才、志愿者等力量和资源④。本次会议为G市推进政府购买社会工作服务起到了推波助澜的作用。

当然，除了“天时”、“地利”与“人和”，“人为”的因素也显得极为关键。G市救助管理站在G市民政领域首推政府购买不是一件容易的事，遇到了意想不到的困境，但在相关人员的努力和协作下，最终成功“试水”民政领域购买社会工作服务开展未成年人社会保护工作。

G市开展政府购买社会工作服务遭遇的困境反思

2014年初，G市救助管理站协同民政局、教育局通过填表、入户走访等方式建立了7000多个困境未成年人的档案。2015年6～9月，G市救助管理站多次召集本地社会工作机构开会，就推进政府购买社会工作服务听取各方意见。期间，还多次跑民政局、政府采购办、财政局、招标公司等协调政府购买相关事宜，虽然遇到诸多障碍，但克服重重困难推进政府购买社会工作服务。2014年9月29日，广西云龙招标公司发布了“社会救济服务采购招标公告”的招标公告，后因各种因素流标。2014年11月12日，G市救助管理站通过广西云龙招标公司再次发布采购公告。后各社会工作机构积极竞标，经过评标、公示和签订仪式等程序，最终圆满完成了G市救助管理站开展政府购买社会工作服务开展未成年人保护工作。但是试点遇到了许多的困难，主要有：

一是相关职能部门对政府购买社会服务缺乏认知影响购买工作的进程和效率。政府购买服务源于西方的社会福利制度领域的改革，主要是指政府拿出经费通过招标方式或直接拨款购买服务方式，引入各类社会力量开展公共服务，这项举措从20世纪60年代至今已经实践了四十多年。⑤国务院（国办发[2013]96号文）指出，要建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能履职，监督部门保障”的工作机制开展政府购买社会力量的服务。

虽然有了文件指引，但是政府购买社会力量服务尤其是购买社会工作服务的活动是个新鲜的事物，在G市之前也没有开展过，所以出现了某些职能部门“不配合”、“嫌麻烦”、“很生气”的反应，对于第一次政府购买服务出现的流标、延缓2个月拨款等举措更是没法接受，一定程度上影响了政府购买服务的进程和效率。

二是招标公司对于政府购买社会服务类的招标缺乏相应的认知和准备。承接本次政府购买服务的招标公司是广西云龙招标有限公司G市分公司，他们对于政府购买社会工作服务来服务未成年人的特殊性并没有觉知，而是以常规商业招标的思维来对待这一次政府采购，而且误以为所有应标的社会工作机构对招标程序和标书填报都熟知，致使其中出现了较多的不确定性。

一些社工机构反映说：“标书我都不会写，对盖章的要求也不了解，没人告诉我们该怎么做。最后几乎每家社会工作机构都出现重做标书或补全手续的情况”（S，男，某社工机构，总干事）。还有社工机构反映：“我连续熬夜几个晚上研究招标文件，很多东西还是不明白该怎么做。如服务条款偏离表到底应该怎么填写？服务承诺到底要承诺什么？我们生怕自己填错了丧失了竞标的资格，但机构彼此之间又不能相互帮看标书和商议标书的填写，真实为难我们呀。”（H，男，某社工机构，总干事）

从参与竞标的机构社会工作机构负责人的反馈来看，招标公司对于政府购买社会服务类的招标缺乏相应的认知和准备，这一点确实存在很大的问题。弄不好，会再次导致第二次竞标的流标。

三是社会工作机构对招投标知识和法规缺乏系统的了解。G市本次参与竞标的7家社会工作机构有高校老师背景，有商业背景，也有公务员背景，但是大家依托所开办的社会工作机构来竞标，对于招投标知识86%的机构表示都很缺乏。大家的认知还停留于自己是公益机构，自己社会社会工作机构，应该和商业竞标不一样的层面。如有的机构指出“招标公告出来了我们都不知道，没人通知我们！”（L，男，某社工机构，员工）。有的机构认为：“我们是公益性的招投标，购买标书就要花250元，招标公司还要收中介服务费，最后还有交纳一定额度的押金，真是不可思议，这不是太商业了吗？”（X，男，某社工机构，员工）。

种种反馈表明，社会工作机构对于政府采购的招投标法及相关程序缺乏系统深入地了解，还未能真正接纳招投标的流程和模式，还停留在纯公益的期待中，这一点导致了许多机构对招投标这一工作较为方案和不耐烦，一定程度上影响了招投标工作进度和成效。招标投标法规定禁止投标人之间相互串通投标，禁止投标人与招标人之间串通。而许多社会工作机构对这一条例具体内容并不熟悉，如果社会工作机构举措不当，还会违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》，进而可能无意导致政府购买服务工作的失败或流产。

四是社会工作机构资质不符影响竞标。国办发〔2013〕96号文件对承接政府购买服务的主体进行了资质要求；广西《关于政府购买服务的实施意见》的文件和《关于印发自治区本级政府购买服务试点工作方案的通知》对于供给主体也进行了资质和条件上的要求。而在本次招标中对承接主体的要求是：“在国家民政部门注册登记并取得国家民政部门颁发的民办非企业（含法人、合伙、个体）单位登记证书，并且在G市城区设有服务机构的供应商。”事实上，这是购买主体与相关职能部门进行多次协调沟通后进行进化的结果。

一位救助站工作人员说：“如果严格按照竞标要求，参与竞标的社会工作机构必须要有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，年检合格；但评估了G市本地的社会工作机构发现许多机构刚成立，无法满足严格意义上的资质要求，只好进行简化”（L，男，G市救助管理站工作人员）。以上给我们的启示是：在社会工作机构发展处于起步阶段的市县，推行政府购买服务时要对各个机构的资质提前进行评估，以制定有效的策略更好地推进政府购买服务的工作进度。

五是选择政府购买服务的类型失当将影响工作成效。相关的采购法规定，政府购买社会力量的形式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购等方式。G市救助管理站这一次探索的政府购买社会工作服务一开始选中的政府购买社会力量的形式是公开招标。但发现社工机构过少使得公开投标缺乏可行性，加之其他因素的影响最终导致了第一次竞标的流标。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定，投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的，经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式。于是，G市救助管理站协调相关部门改变了政府购买方式，由公开投标改为竞争性谈判，使得招投标工作得以继续。

此外，本次政府购买服务受各种因素影响最终在货物类、工程类、服务类的采购类型中因多种因素最终选择了货物类的采购方式，即只能采取低价中标的方式来进行竞争性谈判，这对于以困境未成年人为服务对象的社会救济服务项目而言是极不科学的。

推进和完善民政领域购买社会工作服务的建议

应在招标中明确社会工作服务活动和项目评估的具体要求。因受经验、资金和时间等因素的限制，G市民政局在本次政府购买服务时标书中的“社会救济服务内容及要求”部分只提出了项目要开展的具体顾总和活动没有提出明确的量上的要求；此外在项目中期评估时发现在G市本地尚未有能承接社会工作项目评估资质和能力的组织存在，从广西区外邀请评估单位评估成本又过高，这导致评估工作成为了后期工作中的一个难题。此外，在2014年底民政部出台的《社会工作服务项目绩效评估指南》只是对社会工作项目评估提出了指引，也没有细化到如何操作。因此，建议以后的民政领域购买社会工作服务在招标时一些适合量化的服务活动并尽量量化，不适合量化模糊化处理，整体上尽量符合SMART原则；同时提前安排好项目评估的预算。

应加大对利益相关方开展有关政府购买社会工作服务和招投标的知识培训。在G市救助管理站探索的本次政府购买服务时发现，诸多利益相关方对政府购买社会工作服务的知识和对招投标知识都缺乏系统深入的了解，对政府购买社会服务产生了较大的影响。

因此建议一方面通过培训、手册、宣传、简报等多样化的方式对相关的购买主体、政府采购办、财政局、招标公司等开展政府购买公共服务、社会组织与社会工作等主题培训和知识灌输；另一方面，通过培训等方式提高社会组织和社会工作机构开展有关招投标法律法规、招标流程、标书撰写、不当行为规避等知识的培训，快速“补课”。通过上述两方面的努力，最终提高利益相关方对政府购买社会工作服务和招投标知识的认知度，统一认识，规范操作，更好更快地推进民政领域购买服务。

大力协调和推进政府购买社会工作服务项目的减免税政策落地。L社工机构负责人认为“政府财税部门了解社会工作专业服务的公益性、非营利性，理解并支持社会工作专业服务，税收上予以倾斜”（L，男，某社会工作机构，负责人）；H机构负责人认为目前政府购买“缺乏免税政策支持”。本来是政府购买服务用于服务困境人群的公益性项目，但因财税政策的不完善而截留了税收，这其实违反了公益精神和政府购买服务的初衷。所以建议多部门协调尽快出台有关购买社会力量服务的减免税政策，将有限的资金真正用在需要帮扶和服务的人群身上。

除了以上建议外，许多承接政府购买服务的社会工作者还提出了一些建议：第一，加大政府购买服务和社会工作的宣传，“居民群众的不了解”让社会工作者开展服务时很尴尬，被当成是传销人员（Z，女，某社会工作机构，社工），或被误以为是义工或政府工作人员（Z，女，某社会工作机构，社工）。第二，普遍认为一线服务的社工薪酬过低、“社工薪酬应当按规定高于地方标准”（G，女，某社会工作机构，负责人），“薪酬并不能达到自己的期望”（Q，女，某社会工作机构，社工）。第三，为实现服务效果、保持服务人员稳定性，减少招投标成本，建议项目周期能三年一周期；“项目周期太短”难以见成效而且对于一线服务人员安心做好服务不利。此外，还应该增加政府购买服务的项目金额。

（作者单位：广西师范大学法学院社会学与社会工作系；本文系广西人文社会科学发展研究中心“发展城市爱心GDP在桂林国际旅游胜地建设中的作用研究”的阶段性成果，项目编号：FW2014019）

【注释】

①《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，民发〔2012〕196号。

②《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，国办发〔2013〕96号文。

③数据来源于“G市救助管理站工作报告”，桂林市救助管理站，http：//www.gljzz.com/index.php/article_c/Article_show/12/79。

④“未成年人社会保护试点工作会议在广西G市召开”，广西民政，http：//www.gxmzt.gov.cn/article/gzdt/201306/20130600479917.shtml。

⑤贺静：“政府购买社会工作服务运营模式的研究—以深圳市为例”，中国青年政治学院硕士学位论文，2012年。

责编 /张晓