国家安全的法律保障——专访中国政法大学副校长马怀德教授

文/瑶荷 本刊记者/张慧超

国家安全的法律保障
——专访中国政法大学副校长马怀德教授

文/瑶荷 本刊记者/张慧超

2015年制定的《国家安全法》，是一个综合性、全局性和基础性的“大国家安全法”。新的国家安全法覆盖面较广，覆盖了国家安全的各种类型和各个领域，是一个落实总体国家安全观的法律。作为一个框架性、基础性法律，它奠定了国家安全法律制度体系的基础。它重在构建国家安全的法律制度体系，解决影响国家安全的突出问题，是一部集内部安全与外部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全于一体的综合性、全局性、基础性国家安全基本法。

记者：感谢您百忙之中接受我们的采访。1993年我国曾制定过一部国家安全法，为什么去年又制定新《国家安全法》？

马怀德：1993年我国制定的国家安全法是一个主要规定国家安全机关法定职责，特别是反间谍职责的部门法，可称为“小国家安全法”，已经在2014年11月1日被反间谍法所取代。而2015年制定的国家安全法，应该说是一个综合性、全局性和基础性的“大国家安全法”。国家为什么时隔20多年后制定一个新的国家安全法呢？我想主要是出于以下几方面考虑：一是适应当前国家安全形势发展变化的需要。现在国家的安全形势日益严峻，面临很多内外的压力和挑战，特别是非传统领域的安全问题日益凸显。我们国家要发展，要维护主权，要维护安全，必须应对各种可以预见和难以预见的因素。制定国家安全法有利于适应新的国家安全形势，有利于应对各种影响国际安全的威胁和风险，有利于统领国家安全各领域的工作。二是落实总体国家安全观的迫切需要。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视国家安全工作。十八届三中全会后，党中央成立国家安全委员会，建立了集中统一、高效权威的国家安全领导体制。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上强调，要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。十八届四中全会对构建国家安全法律制度体系提出了明确要求。有必要以法律的形式确立总体国家安全观的指导地位，明确维护国家安全的原则、任务和制度，建立健全相关体制机制，完善国家安全法律制度体系。三是从国外情况来看，大多数国家也制定了各自的国家安全法，比如美国1947年就制定了国家安全法，2001年“9·11”以后，它还制定了爱国者法案。这都是应对国家安全形势的立法，是国际通例。我们制定国家安全法，正当其时。

记者：新《国家安全法》与1993年国家安全法相比，有哪些创新亮点？

马怀德：新国家安全法和1993年的国家安全法相比，主要有三个亮点：

第一，它的覆盖面较广，覆盖了国家安全的各种类型和各个领域，是一个落实总体国家安全观的法律。具体而言，它包括政治安全、军事安全、经济安全、社会安全、文化安全、科技安全、信息安全、生态安全、自由安全、核安全等各个领域，而1993年国家安全法主要规范的是反间谍工作，只是政治安全的一部分。

第二，它是一个框架性、基础性法律，奠定了国家安全法律制度体系的基础。新的国家安全法确立了维护国家安全的基本原则，规定了维护国家安全的任务、制度和保障机制，以及国家机关、社会组织、公民的义务和权利。所以，它为以后制定国家安全专门立法奠定了基础和框架。这点与1993年国家安全法有所不同。

最后一点，新的国家安全法重在构建国家安全的法律制度体系，解决影响国家安全的突出问题，是一部集内部安全与外部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全于一体的综合性、全局性、基础性国家安全基本法。

记者：新《国家安全法》强调“以人民安全为宗旨”。它是如何保障人民安全的？

马怀德：新国家安全法集中体现了以人民安全为宗旨的特点。总体国家安全观强调，维护国家安全要坚持以民为本、以人为本，国家安全一切都是为了人民，也一切都要依靠人民。所以，新国家安全法的一个特点，就是突出以人民安全为宗旨这样一个新的国家安全观念。比如，它明确规定要以人民安全为宗旨，要尊重和保障人权，要保护人民的根本利益，依法保护公民的权利和自由，特别是要维护和发展最广大人民的根本利益，保卫人民安全，创造良好的生存发展条件和安全的生活工作环境，保障公民的生命财产安全和其他合法利益。此外新国家安全法还对海外中国公民和组织机构及其合法权益作了专门规定。这些规定处处都体现着以人民安全为宗旨。国家安全说到底是为了人民安全。

记者：请您谈谈贯彻实施新《国家安全法》，需要把握哪些原则？

马怀德：维护国家安全的基本原则是贯穿国家安全法的红线。贯彻实施国家安全法，必须全面准确把握以下五项基本原则。

一是必须坚持党的领导。只有坚持党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制，才能有效推进国家安全工作。国家安全法规定，中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。将中央国家安全领导机构的职责写入法律，是党依据宪法法律治国理政的必然要求，体现了党的领导与社会主义法治的一致性。

二是必须坚持社会主义法治原则。在全面推进依法治国的大背景下，维护国家安全必须坚持社会主义法治原则。开展国家安全的各项工作，都应当遵守宪法和法律，尊重和保障人权，依法保护公民的权利和自由。为贯彻落实国家安全法，实现国家安全法治化，今后还要制定相关法律法规和配套制度，建立起完善的国家安全法治体系。

三是必须坚持协调统筹原则。维护国家安全，应当与经济社会发展相协调。国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。

四是必须坚持预防为主、标本兼治、专群结合原则。维护国家安全，应当充分发挥专门机关和其他有关机关维护国家安全的职能作用，广泛动员公民和组织，防范、制止和依法惩治危害国家安全的行为。为此，该法规定了维护国家安全的相关制度，并明确了国家机关、公民和组织维护国家安全的职责、权利和义务。

五是必须坚持互信、互利、平等、协作原则。维护国家安全，应当坚持互信、互利、平等、协作，积极同外国政府和国际组织开展安全交流合作，履行国际安全义务，促进共同安全，维护世界和平。

记者：新《国家安全法》对维护国家安全的主要任务是如何规定的？

马怀德：为了体现总体国家安全观的要求，国家安全法从政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全以及新型领域安全等诸多方面，规定了国家安全的主要任务。

在传统国家安全领域。一要以维护政治安全为根本。维护政治安全就是要坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，强化权力运行制约和监督机制，保障人民当家作主的各项权利。二要以维护人民安全为宗旨。维护国家安全要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。国家安全法在第一条立法宗旨中就强调“保护人民的根本利益”，在第七条基本原则中强调“尊重和保障人权，依法保护公民的权利和自由”，在第二章“维护国家安全的任务”又规定“国家维护和发展最广大人民的根本利益，保卫人民安全，创造良好生存发展条件和安定工作生活环境，保障公民的生命财产安全和其他合法权益”，并在其他条文中作出具体规定。三要以经济安全为基础。要维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。

在非传统安全领域。一要维护文化安全。文化安全是国家安全的重要组成部分。当前，我国文化安全态势总体良好，但一些不良文化也在侵蚀我国社会主义先进文化和民族优秀传统文化，如果不采取措施加以防范和制止，任由其泛滥，就会对我国文化安全构成严重威胁。因此，国家安全法对维护文化安全的任务作出规定，核心是坚持社会主义先进文化前进方向，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，培育和践行社会主义核心价值观，防范和抵御不良文化的影响，掌握意识形态领域主动权，增强文化整体实力和竞争力。二要维护网络和信息安全。互联网是国家重要的基础设施，网络主权是国家主权在网络空间的体现和延伸，我国境内的互联网属于中国主权管辖范围。维护网络主权，对于依法管理在中国领土上的网络活动、抵御危害中国网络安全的活动、优化网络治理体系、确保国家利益和国民利益不受侵害，具有重要意义。为此，国家安全法第一次明确了“网络空间主权”概念，并明确规定“维护国家网络空间主权、安全和发展利益”。三要维护外层空间、国际海底区域、极地等新型领域安全，注重保护国家海外利益安全。

记者：新《国家安全法》第59条规定了国家安全审查制度，是否意味着我们要重返闭关锁国的状态？

马怀德：这种理解是不正确的。在法律中确立国家安全审查制度，是世界各国的通例。这样做的主要目的是，基于国家安全对外商投资、特定物项和技术出口、涉及国家安全事项的建设项目依法进行审查，从源头上预防和化解国家安全风险。我国在对外贸易法、核出口管制条例等法律法规中规定了相关制度。为适应对外开放和国家安全形势发展变化的需要，进一步发挥国家安全审查制度在维护国家安全方面的作用，国家安全法再次对国家安全审查制度作出明确规定，要求建立国家安全审查和监管的制度和机制，有效预防和化解国家安全风险。

国家安全审查制度并不是新规定，不会影响我国的对外开放，更不是人为设置市场壁垒和准入门槛。实行国家安全审查制度，在一定意义上也有利于维护世界和平与安全。

记者：新《国家安全法》是否在港澳实施？对港澳同胞是否有约束力？

马怀德：从理论上讲，国家安全法不在香港和澳门基本法附件三内，不在香港和澳门实施。但是这部法律明确规定，港澳同胞有维护国家安全的基本义务。香港、澳门特别行政区虽然享有高度自治权，但特别行政区居民仍然是中华人民共和国公民，既然是中国公民，就有维护国家安全的职责。所以，国家安全法对两个特别行政区以及港澳同胞维护国家安全的责任提出了原则性要求。这个原则性要求也是符合宪法和香港、澳门特别行政区基本法的。当然，考虑到香港、澳门特别行政区和内地实行不同的法律制度，具体在维护国家安全方面，香港、澳门特别行政区还要按照基本法第23条的规定，自行制定在特别行政区实施的相关法律。原则上，香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分割的组成部分，港澳同胞是中华人民共和国的公民，所以无论是特别行政区政府还是公民，在维护国家安全上都承担着维护国家安全的共同任务。

记者：为进一步贯彻实施国家安全法，您认为应该采取哪些措施？

马怀德：贯彻实施国家安全法，应当增强法治观念，依法维护国家安全。

首先，在立法领域，应当抓紧制定配套法律法规，形成覆盖全面、运行良好的国家安全法律体系。当前，网络安全、能源安全、金融安全等问题是国家安全面临的紧迫问题，也是国家安全立法要优先解决的问题。要加快制定网络安全、生物生态安全、核安全和战略资源储备、紧急状态等方面的法律。加强陆地国土安全、海洋安全、科技安全、公共决策的风险评估等方面的立法工作，修改完善各领域法律法规。

其次，在执法领域，所有机构、组织都必须认真实施法律，切实履行法定的职责和义务，依法维护国家安全。对于违反国家安全法的行为，必须严肃追究、严厉惩治。要加大对国家安全各项建设的投入，在国家安全战略物资储备等方面，采取必要措施，提供强有力的保障。

最后，在守法领域，要通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，培育全体公民的国家安全意识。与经济快速发展形成对比，我国公民的国家安全意识相对滞后。长期的和平环境使一些人产生了麻痹思想，忧患意识淡化。为此，必须通过国家安全观教育、爱国主义教育、主权意识教育、公民国家责任教育、法律意识教育等方式，牢固树立起国家利益和国家安全高于一切的中华民族集体认同，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，扩大国家安全意识教育的社会覆盖面，增强全民国家安全意识，动员全社会的力量，共同维护国家安全。

记者：新《国家安全法》将每年4月15日定为全民国家安全教育日。请问您对开展国家安全宣传教育活动有什么建议？

马怀德：新的国家安全法有一个非常重要的内容，就是明确规定了每年的4月15日为全民国家安全教育日。当前，人们的国家安全意识普遍比较薄弱，这对于维护我国国家安全是极其不利的。维护国家安全，必须从根本上提升全社会的国家安全意识。提升国家安全意识的途径很多，确立全民国家安全教育日就是一个很好的办法。今后可考虑在全民国家安全教育日组织丰富多彩的活动，通过具体活动增强人们的国家安全观念。比如，公布危害国家安全的事例、案例，使人们了解危害国家安全的现象到底有哪些，危害程度如何，风险在哪里，用反面教材来提升人们维护国家安全的意识。同时也可以将国家安全法的原则、任务、制度和公民、组织应该承担的义务以及国家机关应该承担的责任，用生动形象的方式向社会公众传播，让越来越多的公民树立国家安全观念，为维护国家安全奠定坚实的社会基础。

（编者注：马怀德教授全程参与了《国家安全法》的起草工作）