地方政府公务员改革意愿的影响因素

李泓波++贺莉

摘要：中国政府改革已进入深水区，有人甚至认为地方政府改革是一场壮士断腕的“自我革命”，其中公务员的改革意愿至关重要。本文采取质性研究方法，通过与地方政府公务员的访谈，基于扎根理论分析方法对数据资料进行分析处理，最终构建出地方政府公务员改革意愿影响因素模型。研究发现，基于改革收益与改革成本对比形成的改革行为动力是公务员改革意愿的直接内驱动力，公务员基于对自身能力、组织环境、制度空间、经验借鉴的判断形成的改革效能感知也会影响其改革意愿，源于制度、科层、服务对象、环境氛围的改革压力感知对公务员改革意愿有较强的解释力。

关键词：公务员；改革意愿；影响因素；扎根理论；改革行为动力

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0027-05

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“创新驱动发展战略与科技创新支撑研究”（13JZD015）的阶段性成果；陕西省社会科学院2015年重点课题“地方政府在行政审批制度改革中的回应策略研究”（15ZD06）的阶段性成果。

作者简介：李泓波（1990-），女，陕西商洛人，商洛学院经济与管理学院教师，研究方向：政府创新；贺莉（1978-），女，陕西绥德人，中共上海徐汇区委党校讲师，法学博士，研究方向：科教创新与政策评估、绩效测量与行政改革。一、引言

政府改革一直是推进中国社会变革和制度变革的重要力量，30多年来，从中央到地方，政府改革取得显著成效。随着改革的不断深入，政府改革日渐触及重大利益调整。正如习近平所言，“中国改革已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”其中，政府部门本身首当其冲，政府改革成为一场“壮士断腕”的自我革命。对地方政府而言，“自我革命”的特征尤甚，地方政府既是最主要最直接的改革执行主体，同时又是众多改革举措的众矢之的。此时，地方政府公务员的改革意愿成为影响改革成败的关键因素之一。探索地方政府公务员改革意愿的决定因素、强化对公务员改革意愿的引导成为一个亟待解决的现实课题。

公务员改革意愿是一种特殊的行为意愿，是政府公务员基于对政府改革及其结果的判断，决定是否进行改革活动的可能性以及在从事改革相关活动中的努力程度。为什么有的公务员愿意参与到政府改革之中，有的公务员不愿意？决定公务员改革意愿的影响因素有哪些？这些影响因素的作用路径是什么？对于这些问题，理论界目前还没有很好解决。在实践中，公务员改革意愿已得到充分重视，李克强在对公务员的四点希望中第一条就是希望公务员促进改革创新，以壮士断腕的精神，义无反顾，勇挑重担，他同时又反复强调“在改革过程中，各地要有全局观、大局观，不能打‘小算盘‘小九九，更不允许‘走过场‘变戏法”，由此看来，地方政府公务员改革意愿有待提高。从微观视角深入探究影响地方政府公务员改革意愿的各种因素，系统构建影响因素作用模型，为提高地方政府公务员改革意愿提供政策基础，对当前“自我革命式”政府改革的顺利落实尤为重要。

二、文献评述

政府改革毫无疑问会影响公共部门工作人员的利益，反过来公务人员也会影响改革的进行和成效。[1]国内外一些研究政府改革的学者已经开始关注公务员改革意愿问题。梳理以往的研究发现，公务员个人特征、工作特征以及组织环境等对公务员改革意愿都有显著的影响。

在影响公务员改革意愿的个体因素中，个人的年龄、性别、学历、工作经历、改革认知等都是最常被研究的因素。罗宾·托马斯等人在研究英国新公共管理运动时发现，个人的改革认知是导致改革意愿差异的主要因素。工作人员的工作年限、工作经历、受教育程度会影响他们对待改革的态度，工龄越长，公共服务工作经历越丰富，受教育水平越高，越倾向于支持改革。[2]个人动机是影响改革态度的重要因素，这种动机不仅包括较低层次的报酬需要，还包括高层次的升迁、荣誉、自我实现的需要。[3]实证研究表明，公共服务动机对公务员改革态度有积极影响，[4]赵立波等人对事业单位改革的调查研究显示职位级别高的工作人员改革意愿较为强烈，[5]但一项对挪威公务员的研究发现，有地方管辖权的公务员往往对改革的态度比较消极。[6]

在工作特征方面，工作满意度是经常被提及的因素之一，实证研究表明，公务员工作满意度越高，对改革持的态度越积极，[7]工作满意度高的公务员会积极地投入到政府改革活动中，[2]但在一项中国公立医院改革的研究中发现，医务人员对现在工作的满意阻碍了他们参与到改革中。[8]其次，工作自主性对公务员改革意愿有积极作用，充分的授权有助于提高公务员改革意愿。[7]工作压力负向影响公务员改革意愿，工作压力越大，公务员越抵制改革。[2]此外，围绕改革工作本身的一些因素，如改革目标的明确性、对改革预期的不确定性，改革工作的难度，也会影响公务员的改革意愿，[5]改革后工作任务增多、工作压力增大是公务员抵制改革的重要原因。[7]

在组织环境因素中，组织支持受到广泛关注，研究证明组织支持感越高，公务员改革意愿越高，改革行动越积极。[7]组织公平感也会直接影响公务员的改革意愿，改革不均衡、待遇不平等等是公务员抵制改革的重要原因。[5]公务员对组织的信任，由以往的改革体验累积的对政府改革的信任都会影响公务员的改革意愿。政府改革的顺利进行其实是依靠以往政府改革带给公务员的积累体验建立起的对改革的长期愿景和信心。[7]组织领导人也是重要的影响因素，公务员对领导的信任，以及领导与公务员之间的有效沟通，领导对改革工作持续的关注和监督也会正向促进公务员的改革意愿。[9]此外，组织所处的环境也有影响，服务对象对政府改革的需求通过作用公务员的改革认知，最终影响改革意愿。[2]

从现有的文献看，已经有不少学者开始关注公务员改革意愿的决定因素，并有一些有益发现，但存在以下问题：（1）已有研究多为单一视角的探索性研究，侧重考察各独立解释变量对改革意愿的直接影响；（2）对影响因素之间的关系辨析不够，缺乏层次分明的整合研究；（3）专门研究公务员改革意愿这一概念范畴的文献还不是很多，很多研究关注的改革态度、变革承诺等变量虽然与改革意愿联系紧密，但还是有一定区别；（4）国内相关研究较少，尤其是实证研究，已有成果对目前中国地方政府公务员改革意愿的解释力有待检验。

三、研究方法和数据来源

基于实践需求与目前的研究现状，本研究在汲取国内外已有研究的基础上，立足中国地方政府，围绕公务员改革意愿这一变量范畴，探索影响公务员改革意愿的关键因素及其作用机制，旨在构建地方政府公务员改革意愿影响因素模型，为政府制定有效政策以提高公务员的改革意愿提供依据。考虑到研究问题的特征，即人们对“公务员改革意愿”变量并没有一致的认识，学界也没有明确定义变量范畴以及测量方法；现有的影响公务员改革意愿的因素多为散点式发现，缺乏统一的理论模型的整合；针对中国地方政府改革情景的研究未见，本研究采用质性研究的办法探索地方政府公务员改革意愿的影响因素模型。首先通过与代表性对象的面对面访谈获取有关地方政府公务员改革意愿的第一手资料，然后通过扎根理论分析方法对数据资料进行分析处理，最终构建地方政府公务员改革意愿影响因素模型。

质性研究方法非常重视当事人看问题的视角，并且着重在微观层面对社会现象进行深入细致的描述和分析，强调在自然情境下研究事物发展的动态过程，对受访者要求较高，需要受访者对所研究问题有一定的理解和认识。[10]样本数确定方面理论上依照理论饱和原则进行，直到新抽取的样本不再提供任何新的信息为止，但从实际经验看，20-30的样本量无论从研究需求看还是工作量上看都比较适宜。[11]围绕本研究的核心问题，笔者选取山东省J市的政府部门工作人员进行访谈，先后进行了三次访谈，共计28人次。J市从2013年8月开始，开展了围绕行政审批、综合执法、工商登记等重点事项的政府职能转变综合改革，所有政府部门都参与其中，故研究选取的访谈对象对政府改革都有比较直观的认识。

围绕访谈对象在改革中的参与状况与心理状况，如参与度、改革工作与日常工作的平衡、愿意或不愿意改革的原因、促使其参与改革的因素，制约其参与改革的因素等，与访谈对象进行一对一的深入访谈，形成访谈纪要和备忘录。随机抽取其中24份访谈纪要进行编码理论分析，即采用扎根理论这一探索性研究技术，通过对访谈资料进行开放式编码、主轴编码、选择性编码三个步骤来构建地方政府公务员改革意愿影响因素模型，并用余下的4份访谈资料对构建的模型进行理论饱和度检验。表1开放式编码范畴化范畴原始语句（初始概念）公共服务动机这是公务员的责任和使命，本来就是为人民群众服务的，不好的东西就得改（责任感）有一些孤寡老人，进城办事确实有困难，没下沉到乡镇前干部能代办一般都代办了（同情心）审批集中到大厅，我们两头跑，但看到企业办事的人少跑路，也值了（自我牺牲）个人发展改革的时候需要新思想新人手，单位的年轻人都喜欢改革，有机会展现自己的才能（自我展示）领导一般都喜欢改革，改革做好了也是政绩，高升就有资本了（职务晋升）为了鼓励干部坐大厅，领导班子协商给大厅的人每月额外200元补助（现金奖励）工作优化工作中存在的问题太多了，程序冗杂，人浮于事，这些得从根子上改（提高工作效率）有些部门就只管盖章，现在工商审批后置，就逼迫那些部门监管必须跟上（明晰责权）通过财政信息平台，现在公共支出都是痕迹管理，出了违规的事项我们也能预警（监督到位）组织利益现在领导也不能吃吃喝喝了，跟我们普通干部一样（组织公平感）上面把我们定为观摩点，说明我们改革做的还可以，各方面还是比较认可的（上级认可）以前社会救助各自为政，有人同时拿几份，有人一份也没有，群众意见很大（合法性）工作压力改来改去无非是给我们基层加压，现在都已经“7+2”“白加黑”了（工作量增大）以前的方法现在不能用了，你就得去学新方法（要求新的知识技能）把审批权下放到乡镇，责任怎么划分，权力其实就是责任（责任加大）权力收益财政承诺给减少收费的部门相应的补助，所以减少收费的部门再这方面不用开了（部门收入）权力就是利益，一些主要的审批事项上面是不会下放给我们的（灰色收入）现在过节什么都不敢发了（福利待遇）自我效能现在任务都一大堆，哪有时间去搞改革创新（时间精力）下放那么多事项，开始都不愿意怕接不住，后来对口部门来培训，慢慢才转变过来（知识能力）组织支持像信用体系建设，我们没有专业搞网络平台建设的，得组织协调计算机中心来帮忙（技术保障）镇上建这个审批中心大楼加上配套花了100多万，市上承诺给我们拨款（财力支持）成立执法大队，得有人啊，我们一直在要编制解决人的问题（人力支持）工商登记牵扯的部门太多，不是我们工商局一家能协调，这必须市上发文才能协调（制度支持）制度空间很多审批事项都是法律规定的，我们减也只能在法律规定的权限范围内（法律权限）J市就没有出入境检验检的权力，必须要得到Q市的授权才行（授权）现在中央十八大改革方案没出来，很多人都是观望，不敢贸然行动（上行下效的体制）经验借鉴我们当时去外地专门学习过集中交易，学习之后都觉得可以在J市施行（外部经验）J市以前就实行“代理记账”“集中核算”，现在集中支付是顺理成章水到渠成的事（以往经历）目标设置投资贸易便利化改革很多都不是J市能定的，更何况我们商贸局，真的没办法推（目标难度）目标就是要给企业减负，围绕企业普遍反映的负担点，想办法改革就好（目标明确）制度压力“习李新政”以来，领导人天天讲改革，中央也一直要求地方改革（中央要求）工商总局也明确要求进行工商登记改革（政策规定）科层压力每周市政府都要开例会汇报单位改革进展，做的不好就要挨批（问责）承担改革工作以来，单位也开了好几次全体会议，让大家认识改革迫切性（单位重视）Z书记本身就是一个特别有想法的人，我们得跟上（领导示范）公众压力“一行多会”改革最早就是因为J市家具厂太多，不同层次的厂商需要不同的商会（企业需求）中央一直说改革，群众也都在看地方政府有啥反应（群众压力）环境氛围改革是大趋势、大环境，行行业业都在改，政府也得改（社会环境）大家也都认识到现在的形势了，纷纷开始改变，你一个人不改就是“出格”（改革大趋势）

图1公务员改革意愿影响因素整合模型4理论饱和度检验。利用剩余的4份访谈纪要进行理论饱和度检验，结果显示，模型中的范畴已经饱和，除了目前发现的影响公务员改革意愿的3个主范畴（改革行为动力、改革效能感知、改革压力感知）外，并没有发现形成新的重要范畴和关系，3个主范畴内部也没有发现新的构成因子。由此可以认为，上述“公务员改革意愿影响因素整合模型”理论上是饱和的。

五、地方政府公务员改革影响因素模型阐释

通过扎根理论分析发现，公务员的改革意愿可以通过改革行为动力、改革效能感知以及改革压力感知3个主范畴得到有效解释。具体的作用路径阐释如下：

1改革行为动力是公务员改革意愿的内驱动力。与心理学基本观点一致，个人的外部行为背后总存在内部的心理推动力，而推动人行为的动力则是由许多心理因素构成的复杂的心理动力结构，如需要、动机、价值观、自我意识等。对公务员而言，这些深层次的心理因素是公共服务动机、晋升需要、自我展示需要等。

研究发现，改革行为动力形成的机制正是改革收益与改革成本对比的结果，改革收益会增强行为动力，而改革成本则会减弱行为动力。如受访者明确表示“领导一般都喜欢改革，改革做好了也是政绩，高升就有资本了”；也有受访者坦言，“我不愿意坐大厅搞审批，要学习很多新的东西，考勤、监督比以前都要严格，工作压力明显增大”。只有收益大于成本时，人们才支持制度建立，公务员首先考虑的也是自己在改革中的收益和损失并据此做出选择。具体的，这些收益可能是个人动机的满足，个人利益的提升，也可能是所从事工作的优化以及组织的改善；损失主要来源于改革可能带来工作压力的增大以及权力收益的减少。以往的研究也能支持本研究的发现，拥有更高公务服务动机水平的人员对美国的重塑政府运动往往持有更加积极的态度；[4]改革后工作任务增多、工作压力增大是公务员抵制改革的重要原因。[7]

2改革效能感知会影响公务员的改革意愿，同时对改革行为动力与改革意愿有调节效应。本研究中发现，公务员的改革效能感知水平有效地补充解释了公务员改革意愿，尤其是一些“动力足、意愿不高”的现象，有采访对象表示，“有没有能力和技术承接这些审批事项是他们必须慎重考虑的，即使清楚审批下沉对招商引资、群众办事都有利。”可见，公务员在考虑是否参与改革时，自身改革效能感知水平是一个重要的前置因素，尤其是政府改革并非易事，有些改革不可逆，一旦失败后果不堪设想，对自身投入改革能力、资源等的判断是决定改革意愿的重要因素。具体的，包括自身的知识能力、时间精力，可以获取的组织人财物等资源支持、改革的目标难度、是否有经验可供借鉴等等。以往的实证研究也证实，公务员自身的学历水平、能力素质，组织支持、组织沟通、领导重视等会影响公务员的改革意愿。[7] [13]

公务员改革效能感知水平是依据自身经验的积累产生的，与改革行为动力无关，但从上述分析也可看出，不同的改革感知效能水平会影响改革行为动力与改革意愿的关系强度。在感知效能水平极低时，即公务员不相信自己可以胜任改革工作，哪怕改革行为动力再强，很多公务员也会选择“风险规避”；当感知效能水平极高时，哪怕改革行为动力很弱，但“顺水推舟”的事情做一下也无妨。

3改革压力感知会影响公务员的改革意愿。公务员作为一种特殊的社会角色，面临着不同主体对他们的期望和要求，这些构成了主要的压力源，他们不得不对这些压力源作出特定回应行为。改革压力感知与其他压力一致，通过“压力—认知—行为”路径对公务员产生影响，是决定公务员改革意愿的重要因素。当中央反复强调改革、服务对象要求政府改革、整个社会改革趋势势不可挡、组织内部强力推动改革时，公务员的改革意愿就会增强。尤其是对一些“改革行为动力不高，改革意愿强”的现象，改革压力感知起到了关键作用，哪怕改革于己有害，公务员也不得不参与其中，因为作为公共部门工作人员，角色要求他们不得不对各方的压力做出积极回应。一位受访者表示，“谁都知道公务卡会限制公务员的开销，但中央明确要求了，三公经费是群众普遍关注的。”公共组织追求合法性，公务员也要追求相关利益主体的认同，谋取个人的“合法性”。

公务员的改革压力感知水平是外部因素决定，与改革行为动力无关，但它对改革行为动力与改革意愿具有调节效应。当改革压力感知水平极高时，哪怕公务员的改革行为动力水平很低甚至为负，公务员也不得不参与到改革之中；当公务员改革意愿压力感知水平极低时，哪怕某项改革可以带来很大的收益，公务员也可能会“漠视”该项改革。

六、结论与启示

通过与地方政府公务员的访谈以及扎根理论分析发现，地方政府公务员的改革意愿主要由改革行为动力、改革效能感知、改革压力感知三方面因素共同决定。其中，改革行为动力由改革预期收益与改革预期成本对比决定，它是公务员改革意愿的直接内驱动力；改革效能感知主要指公务员对完成改革目标任务的信心判断，它一方面会直接影响公务员的改革意愿，一方面对改革行为动力与改革意愿之间具有调节效应；改革压力感知也是影响公务员改革意愿的重要因素，直接决定公务员的改革意愿高低，同时也会对改革行为动力与改革意愿之间产生调节效应。本研究还发现了一些以往研究未曾关注到的影响因素。最重要的在于，本研究借由质性研究的特征优势整合了不同的影响因素，并梳理了影响因素之间的关系层次，给出了整体的影响因素模型，其他因素都是通过影响改革行为动力、改革效能感知与改革压力感知三个因素进而对改革意愿产生影响。

本研究期望为政府制定相关的政策办法提高地方政府公务员的改革意愿，并最终顺利推动这场“自我革命式”的改革提供参考和借鉴。首先，必须提高公务员的改革行为动力，通过优化政府改革的工作设计，不让公务员的正当利益受损，设置适度的奖励或补偿制度，对改革中表现突出，做出卓越成绩的个人给予相当的奖励等等，从而激发公务员参与政府改革的积极性，增强公务员参与改革的动力。其次，注重增强公务员对改革压力的感知水平。如中央政府以行政命令的形式要求各级政府落实政府改革，要求公务员积极参与到改革之中，传递中央深化改革的决心；地方政府成立改革领导小组，由专门的领导机构统筹政府改革的相关工作，督促改革落实，组织政府公务员积极参与到改革之中，加大政府改革相关的舆论宣传，在全社会范围内营造一种积极改革的氛围等，使公务员感受到“不得不改”的压力。最后，要大力提高公务员的改革效能感知水平，政府改革配套的培训、学习机制要同步，中央要给地方一定的自主权，允许地方先行先试，组织要关注公务员在参与改革时的需求等，让公务员坚信自己“能改、会改”。

参考文献：

[1]Bowman J S， Gertz M G， Gertz S C， et al. Civil service reform in Florida state government employee attitudes 1 year later[J]. Review of Public Personnel Administration，2003， 23（4）.

[2]Thomas R， Davies A. Theorizing the micro-politics of resistance： New public management and managerial identities in the UK public services[J]. Organization studies，2005. 26（5）.

[3]崔浩，钱云贵.论政府机构改革的心理动力机制[J].理论与改革， 2010，（3）.

[4]Naff K C， Crum J. Working for America Does Public Service Motivation Make a Difference[J]. Review of public personnel administration， 1999，19（4）.

[5]赵立波.事业单位改革动力现状、原因及动力机制构建研究[J].行政论坛， 2010，（2）.

[6]Ratts· J， S·rensen R J. Public employees as swing voters： Empirical evidence on opposition to public reform[J]. Public Choice， 2004，119（3-4）.

[7]Kellough J E， Nigro L G. Pay for Performance in Georgia State Government Employee Perspectives on GeorgiaGain After 5 Years[J]. Review of Public Personnel Administration， 2002，22（2）.

[8]穆博然，孙琳，梁万年.北京市医药分开试点医院临床医师对改革意愿的影响因素调查[J].中国病案，2013，（9）.

[9]Chawla A， Kelloway E K. Predicting openness and commitment to change[J]. Leadership & Organization Development Journal， 2004，25（6）.

[10]陈向明.质的研究方法与社会科学研究[M]. 北京：教育科学出版社，2000.

[11]Fassinger R E. Paradigms， Praxis， Problems， and promise： Grounded theory in counseling psychology research[J]. Journal of counseling psychology，2005，52（2）.

[12]胡冶岩.政府改革中对国家高中级公务员的期望、压力及其对策[C]∥中国领导科学研究会.全国领导科学第八次学术讨论会论文精选.中国领导科学研究会， 2001，（1）.

【责任编辑：孙巍】