“上代下”维权的困境及其化解之道

摘要：“上代下”维权是工会参与处理劳资群体性事件的重要方式。但是，目前“上代下”维权面临启动缺乏制度化的机制、可以凭借的手段和资源较少以及下级工会和会员缺乏足够的认识和了解等困境。从实践来看，上级工会妥善处理劳资群体性事件，较切实的做法是努力激活“上代下”维权机制，即在工会系统内部建立完善的劳资群体性事件处置工作机制；探索地方工会干部考核制度的改革；切实做好基层工会组织的规范化建设工作。

关键词：劳资群体性事件；工会；“上代下”维权；制度化

中图分类号：D412文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0024-04

基金项目：2015年广州市哲学社会科学“十二五”规划课题“劳资群体性事件参与主体行动逻辑研究”（15Y44）；2014年广东省高等学校优秀青年教师培养计划资助项目“社会治理视角下的劳动关系新变化及人才培养研究”；南华工商学院与广东省社会科学院合作课题2013年课题“工会干部工作压力、组织支持感、心理资本与职业倦怠关系研究”的阶段性成果。

作者简介：姚仰生（1979-），男，广东汕头人，南华工商学院法律与公共事业系副教授，研究方向：工会与劳动关系、公共管理。一、引言

近年来，我国群体性事件频发，且呈现出不断增长的态势。2014年，中国社科院法学院研究所发布《2014年中国法治发展报告》，对2000年1月1日至2013年9月30日近14年间的群体性事件特点进行了梳理，报告指出，14年间百人以上的群体性事件共发生871起；广东以占全国总数307%的比例居首，其中，劳资纠纷是主因。[1]调查组还发现，在劳资纠纷中，劳动者之所以采取极端行动，往往是由于“政府平时怠于行使监管义务或者不作为”。[2]

自2010年“南海本田事件”发生以来，我国劳资矛盾进入爆发期，劳资矛盾公开化、凸显化。近年来，受到经济下行等因素的影响，群体性事件多发成为劳动关系领域的新常态。广州市人社局有领导曾在接受采访时介绍，2008年以来，广州市劳资纠纷群体性事件包括劳动争议案件数量，一直都在高位运行，其中30人以上的群体性事件近几年来每年都在300宗左右。[3]劳资群体性事件发生后，工会到底应该发挥什么作用，应该如何作为？工会能否真正维护劳动者的切实利益？从“南海本田事件”以来，关于这些问题的争论几乎没停止过。

国外学界对劳资冲突的研究比较透彻。新保守派、管理主义学派、新制度学派、自由改革主义、激进派等分别从经济学、社会学、管理学的视角对劳资关系进行研究。学者们着重研究了罢工行为，并将罢工作为社会行动、集群行为进行研究。国内针对劳资纠纷的研究则大多是从发生原因、演变机制、立法体制、社会心理、工会作用等方面进行。[4]吴清军、许晓军研究了中国劳资群体性事件的性质与特征，认为劳资群体性事件“从本质上是一种劳资利益的博弈，是市场经济条件下正常的劳资利益冲突表现形式”。[5]上海市总工会法律工作部以上海市各级工会组织参与群体性劳资纠纷调处实践为基，探讨了工会在预防化解群体性劳资纠纷中的作用。[6]吴清军、许晓军认为，“要解决和防范劳资群体性事件，核心问题在于建立市场经济条件下的利益均衡机制，形成平衡的劳动关系”，这就“要求工会加强自身建设和充分履行维权职责，使工会在促进劳动者共享经济发展成果、推进社会公平正义等方面发挥重要的作用”。[7]

这些观点都很有意义，但是，就工会在劳资群体性事件中的作用研究而言，并没有切中工会组织目前存在问题的要害。中国工会的体制和性质是《工会法》《中国工会章程》等法规规定了的，在全面深化改革的背景下，工会的深化改革和依法治会是不可逆转的趋势。从工会工作的现实看，目前更迫切的问题在于，如何理顺上下级工会的关系，尤其是在发生劳资群体性事件的时候。

非工会系统的学者和研究者一般没有区别中国工会的层级，他们喜欢用“工会”或“工会组织”之类比较笼统的词来指称中国工会。这一做法没有错，中国工会实行一元化的体制，全国只有一个工会，就是中华全国总工会，上下级工会的性质、职责、职能都是一样的。但是，在现实工作中，中华全国总工会和镇（街道）总工会以上的地方工会，与包括非公企业工会在内的基层工会，在权力、人员编制、资源配置等诸多方面是有显著不同的。如此，在实践中，才出现了不少 “上代下”（上级工会代表下级工会）维权的做法。如2010年“南海本田”事件发生时，广东省总工会主动介入，代表下级工会进行工资集体协商。[8]在工会系统，“上代下”维权并不是什么新的做法，它是工会参与处理劳资群体性事件的重要方式。但是，这一模式什么情况下会启动，何以成功，能否持续？探讨这些问题，对推动劳资群体性事件的顺利解决不无裨益。本文将通过一些案例对此予以分析。

二、“上代下”维权的提出和实践

在本文中，“上代下”维权，既指在某些实际工作情景中上级工会出面代替下级工会履行维权职责的做法，也指工会有关法规规定的“上代下”维权机制。

“上代下”维权是由中国工会上下级关系决定的。《工会法》《中国工会章程》规定了中国工会上下级之间的关系。《工会法》第9条规定，“上级工会组织领导下级工会组织。”在工会上下级关系问题上，《工会法》还有两个详细条款，主要是在建会和集体协商方面。其中，第11条规定，“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准。”即下一级工会的建立，必须由上级工会批准，因此，“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。”第20条规定，“工会签订集体合同，上级工会应当给予支持和帮助。”《中国工会章程》的规定和《工会法》差不多，且《章程》第35条规定，“县和县以上工会可以为基层工会选派、聘用工作人员”。明确提出“上代下”维权机制的是2006年出台的《企业工会工作条例》（以下简称为“条例”）。该条例为企业工会（尤其是非公企业工会）的工作开展提供了政策依据和工作指南，明确了企业工会的地位、基本任务等内容，为企业工会组织建设、工会主席职权、干部队伍建设，企业工会的工作机制、载体和活动方式以及企业工会的经费与财产、工会干部保护等方面问题提供了详尽的指引。遗憾的是，该条例是中华全国总工会制定的文件，立法层次较低，无法制约企业，只对工会内部有约束力。

《企业工会工作条例》第八章就“工会与企业党组织、行政和上级工会”等各种关系作出了详细的规定，其中，第55条规定，“上级工会负有对企业工会指导和服务的职责，为企业工会开展工作提供法律、政策、信息、培训和会员优惠等方面的服务，帮助企业工会协调解决工作中的困难和问题。企业工会在履行职责遇到困难时，可请上级工会代行企业工会维权职责。”这就是工会官方关于“上代下”维权机制的权威规定。通俗地说，“上代下”指的是，上级工会代替企业工会（或下级工会）行使维权职责。不难看出，早在2006年，“上代下”维权就是一个体制内的制度设计。客观说，这个制度设计基本符合中国工会的权力和资源配置实际情况。在不同层级的工会组织中，越往基层，工会的权力越小，资源越少。包括工会主席在内的基层工会干部和企业有着密切的关系，维权时自然腰杆挺不直。只有通过和企业没有直接关系的上级工会来代行维权职责，才能解决企业工会干部“不敢”维权的问题。这也从一定程度上可以看出，上级工会对基层工会的困境并非毫不知情。

各地各级工会均有丰富的“上代下”实践。如江苏昆山市总工会，早在条例出台前的2004年，就正式发文推行“上一级工会代行基层工会部分维护职责办法”，并列举了11种代行的事项和情形。昆山工会自己将“上代下”概括为“好事基层做、难事上级代”，也就是说，“上代下”并非意味着上级工会为下级工会包打天下，而是有所“代”有所“不代”。具体而言，“上代下”主要代的是基层工会“不便”做的、超出能力范围“不能”做的和与老板利益正面冲突“不敢”做的[9]等三种类型。广东省总工会在“上代下”方面也有丰富的实践经验，比较著名的有两例，一是2010年举世瞩目的“南海本田”事件，广东省总工会主动介入推动事件的顺利解决；[10]二是2014年东莞裕元鞋厂罢工后广东省总工会介入帮助裕元工会民主建会。[11]广东省总工会还通过“工人在线”等网络平台，直接面对全省广东职工，将职工反映的一些维权事件交由下级工会跟进办理。如2014年9月，肇庆某企业老板拖欠张先生工资、误工费和伤残费，其通过广东“工人在线”发出求助信息，广东省总工会将其反映的事件列为“9月重点关注的十件事”之一，交办至肇庆市总工会跟进处理。[12]

三、“上代下”维权面临的困境

广东省总工会的实践，可以成为省级工会“上代下”维权的样本，值得好好研究。在地方工会层面，从镇（街道）总工会到市级总工会，“上代下”维权的实践大概也离不开省级工会。从公开的资料看，目前省级以下工会“上代下”维权影响较大的成功案例较少。“区（县）级工会是企业工会遇到困难求助最多的上级工会，但由于资源配置等问题，该级工会力量较薄弱”；至于镇街工会，“作用发挥参差不齐，不尽人意”，[13]远远无法满足企业工会的需求。笔者曾在珠三角地区做过的相关调研也验证了这一点。

不管是在省级工会，还是在市级及以下地方工会，“上代下”维权模式什么时候顺利启动，换句话说，上级工会什么时候选择介入代行维权职责，目前并无统一的做法，更缺制度化的规定。如此，造成“上代下”维权推行较难，更缺借鉴意义。

对于上级工会来说，最大的困扰在于选择何时介入。从媒体公开的报道看，不少劳资群体性事件发生前后，不少工人会第一时间向上级工会寻求帮助，但往往得不到及时的反馈和帮助。一般情况下，上级工会都是在事件态势较大之后才介入。值得注意的是，工会在强调代表工人的同时，实际上扮演着协调企业、工人和政府有关部门等几方的角色。在一些劳资群体性事件处理过程中，有关领导常常会在相关座谈中对相关方（当地党政领导、企业负责人和工人）透露，其行动是根据党委的指示进行的。这体现了党对工会的领导，符合工会的组织体制。但问题是，如果没有党委的指示，或者党委的指示不够及时，工会组织要不要介入，如何介入？这是“上代下”维权的第一个困境：其启动缺乏一个制度化的机制。如此，造成目前上级工会在介入劳资群体性事件时相对比较迟钝。甚至可以说，就算上级工会消极作为或者不作为，也不用承担什么责任。这样的话，条例关于“上代下”维权的规定就形同虚设。

“上代下”维权的第二个困境是，上级工会介入劳资群体性事件后，能够凭借的手段和资源较少。非但企业不认可、不信任，甚至连工人都可能不信任。在一些工会组建不规范的企业，上级工会的代表性和企业工会一样，同样遭受工人的严重质疑。劳资群体性事件发生后，上级工会遇到的最大的问题在于，介入后如何确保成功，即如何获得事件相关利益方的认同，从而顺利推动事件的妥善解决。虽然大多数劳资群体性事件直接发生冲突的是劳资双方，但实际上，由于众所周知的原因，有些劳资群体性事件的发生，和当地政府有关部门政策的制定、修订和执行有较大的关系。这种时候，对拟介入事件的上级工会实际上是一种不小的挑战。以某市Y鞋厂的罢工事件为例，直接原因是企业未按标准缴纳社保和住房公积金，但在事件的解决过程中，通过与工人代表座谈，可以发现，社保制度以及当地政府有关部门出台限制工人住房公积金提取政策也对事件发生产生了不小的影响，企业和工人均对地方政府部门的某些政策产生不满。罢工发生前，工人先找企业，再找劳动部门，同时还找过上级工会，但都没有得到满意的答复，最后才罢工。对市级工会来说，和市级政府部门是平级部门，对其政策出台，虽有源头参与制定的制度保障，但实际上并无多大影响。在和企业的关系上，市级工会的影响力受到企业性质、规模等的影响。有些企业老板也拥有一定的政治资源，如担任人大代表或政协委员，和当地党政领导的关系密切，如此，面对其违法违规行为，市级工会干部其实是奈何不了的。

“上代下”维权的第三个困境是，下级工会和会员对此机制缺乏足够的认识和了解。作为直面工人和事件的下级工会，其对“上代下”维权的认识和态度，是制约这一模式能否顺利启动并发挥作用的关键因素。目前，总体上看，企业工会干部对“上代下”维权缺乏足够的了解，甚至部分镇街工会和县区工会干部也不是很了解这一机制。笔者利用授课和非正式访谈等形式，和各级工会干部交流“上代下”维权相关情况，并专门在非公企业工会干部培训班做过简单的调查。结果显示，大部分工会干部表示没听说过“上代下”维权机制，只有部分从事工会工作5年以上的工会干部对“上代下”维权机制有所了解。在对此机制有所了解的工会干部中，关于“上代下”机制必要性的认识不是很统一，有的认为有必要，有的认为没必要。但大部分工会干部认为，在现行体制下，“上代下”维权可行。在面向非公企业工会干部的调研和访谈中，大部分工会干部认为最需要上级工会知道帮助的事情主要集中在“工资集体协商”“劳资纠纷处理”和“工会干部权益维护”上，还有部分人希望上级工会介入“与企业洽谈建会事宜”和“工会活动的开展”中。大部分受访工会干部“不知道该找谁”，也有部分人“感觉上级工会离自己很远”，甚至有人明确表示“由于自己在公司的职位，有些问题不方便去找上级工会”。需要指出的是，不少工会干部在了解了《企业工会工作条例》 “上代下”维权的规定后，都表示很振奋，希望上级工会多宣传，通过构建“上代下”维权机制来实现上下级工会协同行动。和基层工会干部对“上代下”维权存在些许期盼不同，作为上级工会的地方工会干部，对此机制的态度差异较大。一些劳资群体性事件多发的地区，工会干部对此机制比较了解，且多有代行维权的实践经验。一些劳资纠纷较少或经济相对落后的地区，工会干部往往不了解该机制，且对其推行态度模棱两可。

四、结论与建议：“上代下”维权的激活

《工会法》第2条规定，“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”2015年6月份，中华全国总工会印发《中华全国总工会关于在全国基层工会广泛开展“争创模范职工之家、争做职工信赖娘家人”活动的通知》，要求各级工会争创模范职工之家，各级工会干部争做职工信赖娘家人。不管是“职工之家”还是“娘家人”，对各级工会干部来说，说到底还是如何为广大职工服务的问题。在现有社会情境下，对于镇街以上工会干部来说，这个问题同时意味着如何为下级工会提供更有效的指导和服务。因此，“上代下”维权始终是一个无法回避的问题。

由上述分析可以看出，“上代下”维权的困境，决定了上级工会应对劳资群体性事件时的行动逻辑。由于缺乏制度化的启动机制和约束机制，在手段和资源并不丰富的情形下，上级工会出于现实考量，更多时候会理性审时度势，在向上级党委寻求指示后才选择介入劳资群体性事件。认真分析现有的“上代下”维权成功案例，不难发现，上级工会在代行维权职责时，在时机和方式等问题上会有自己的考虑。甚至可以说，上级工会干部在这一问题上某种程度会表现出一定的“经济人”理性，或者寻求同级党委或上一级工会的指示，或者等待更适合的时机。尤其是在劳资群体性事件发生后，上级工会在介入前往往习惯于寻求同级党委的领导和指示，这和工会目前的现实地位紧密相关，其行为逻辑受制于其现实地位。现实中，工会的地位并没有法律条款规定的那么理想，甚至对于部分区县工会干部来说，在履行维权职责时遭受挫折甚至阻挠的现象并不少见。如此，寻求同级党政的支持是在重重困境之中能够选择的最佳策略。实践也证明，工会介入劳资群体性事件后，党政的支持也是其推动事件顺利解决的必要条件。这与我国劳动关系由党政主导的特征完全吻合。

《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》在“完善劳动关系群体性事件预防和应急处置机制”问题上，明确提出，“健全党委领导下的政府负责，有关部门和工会、企业代表组织共同参与的群体性事件应急联动处置机制，形成快速反应和处置工作合力，督促指导企业落实主体责任，及时妥善处置群体性事件。”2015年初以来，不少省市人力资源和社会保障部门印发了《处置劳动关系群体性突发事件应急预案》，但应急预案主要是从政府管理的角度做出的。有些地方的应急预算也涉及到同级工会，但工会只是作为处置的配合方，这显然无法真实反映工会在劳资群体性事件中应有的作用。

面对劳资群体性事件多发的新态势，各级工会组织应以全总机关去“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”改革为契机，调整或改变自己的行动逻辑，在自觉接受党的领导的同时，着力解决密切联系职工群众的问题。而在现行体制下，激活“上代下”维权机制未尝不失为一个好方法。另一方面，“上代下”维权机制的立法层次若能上升到更高的层次，实现制度化，具有较强的操作性，则不管是对党政机关还是工会组织和劳动者来说，都是一件影响深远的事。

要破解“上代下”维权困境，较理想的状态是，将《条例》中关于“上代下”维权机制的规定上升到国家法律或法规的高度。但从现实看，短期内实现的可能性比较小。因此，可以考虑在立足现实的基础上，通过采取切实的措施来激活该机制。具体来说，可以从以下几个方面着力：首先，在工会系统内部建立完善的劳资群体性事件处置工作机制。这一工作机制的建立，必须由中华全国总工会负责，并与各地方工会的工作业绩考核直接挂钩。其次，探索地方工会干部考核制度改革，将下级工会和会员列入上一级工会主要干部的考核主体中。尤其是要将对下一级工会及会员提供的指导和服务作为考核的重要指标。最后，切实做好基层工会组织的规范化建设工作，尤其是会员权利意识的教育和强化，加强包括“上代下”维权机制在内的工会知识宣传力度。

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[13]姚仰生.工会规范化建设研究——以广东省为例[J].工会理论研究，2015，（1）.

【责任编辑：张亚茹】