论政府在民办学前教育发展中的职责政策的建议

戴明丽

摘要：运用文本分析法和访谈法对政府在民办学前教育发展中的政策进行研究，基于政府在民办学前教育发展中职责政策的现状与问题，提出调整和完善政府在民办学前教育发展中的职责政策的建议，以期为政府进一步完善民办学前教育发展的政策提供参考。

关键词：政府职责；民办学前教育；政策建议

一、问题提出

当前我国公办学前教育资源供给不足，学前教育公共服务体系尚未构建完善，无法满足人民群众对学前教育的迫切需求。从民办学前教育供给现状来看（如表1所示），民办学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分，是扩大学前教育资源的重要力量，政府在民办学前教育发展中应履行相应职责，鼓励、规范与扶持民办学前教育发展。而政府在民办学前教育发展中的职责政策是明确政府在民办学前教育发展中的职责定位，明晰政府的职责关系，明确并落实政府在民办学前教育发展中职责的保障。但相关政策中政府在民办学前教育发展中的职责规定存在诸多问题，亟待进一步调整和完善。

二、研究方法

（一）文本分析法

本研究选取政策文本主要为国家中央和地方层面颁布的涉及政府在民办学前教育发展中的职责的法律法规与政策文本、政府报告及政府职能部门对这些文本做出的文字解释。通过对民办学前教育政府职责政策相关的文献资料进行较为全面、系统的梳理，深入分析我国民办学前教育政府职责政策现状，并在此基础上重点分析其存在的问题及其影响，以期为政策建议提供基础和借鉴。

（二）访谈法

为深入了解我国民办学前教育发展中政府职责政策现状，剖析其存在的问题，基于此进一步提出探讨完善民办学前教育发展中政府职责政策的建议。研究选取行政管理者和专家、民办幼儿园投资者或园长、幼儿园教师等四类人员进行访谈。

三、研究结果与分析

（一）政府在民办学前教育发展中的职责政策现状与问题

对《幼儿园管理条例》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》等25项政策进行文本分析发现，政府在民办学前教育发展中的职责政策的措施主要体现在统筹规划、扶持与资助、监督管理和教师队伍建设几方面，与政府在民办学前教育发展中应然履行的职责相符；但从具体的政策规定来看存在以下问题：民办幼儿园性质定位偏颇、法人属性模糊，影响政府职责定位；分类管理政策与普惠性民办园标准缺失，致使政府职责政策虚置；相关部门权责配置不明确且合作机制缺乏效力，影响政府职责履行；财政扶持的相关政策缺失、不健全甚至冲突，致使扶持与资助职责难落实；审批管理混乱与办园标准的同质化，导致监管职责缺位与越位并存；教师身份不明且权益保障配套政策缺失，以致政府职责缺失。

（二）完善政府在民办学前教育发展中的职责政策的建议

1.明晰民办园的性质、分类管理等前置性的关键政策问题

政府在民办学前教育发展中的职责政策首先要明晰民办园性质、分类管理、法人属性、普惠性民办园的界定与标准等前置的关键性问题，这是政府职责正确定位并切实履行的前提。首先，明晰民办学前教育是公益性事业，不论是非营利性还是营利性的民办园，都可以实现公益性。一方面，营利性与公益性两者不是根本对立的。民办园营利并不一定影响其公益性。专家认为：“民办园即使是营利的，也可以是公益的，它是营利的公益行为。例如福特基金会、卡耐特基金会，他们除了接受捐赠外，也进行投资。但是他们的投资收益并不用于分红，依然是公益性的。”另一方面，民办学前教育具有公益性。民办园无论是营利的还是非营利的，都扩大了幼儿接受学前教育的机会，为家长和幼儿提供了多样化的学前教育选择。与此同时，民办学前教育的发展与壮大减轻了政府学前教育财政的压力，推动了学前教育办园体制改革。因此，无论是营利的或非营利的民办园，都是公益性的。因此，政府职责政策应明确民办学前教育是社会公益事业。其次，民办园依据办学节余和学校资产剩余的归属分为营利性和非营利性民办园，进行分类管理。世界一些主要国家和地区的相关法律政策对其作出了规定：如美国各联邦州通常法律政策规定非营利性机构捐资举办人及有关人员不得享有回报，利润不得分红，教育机构停办或解散时剩余财产不得归任何私人或营利组织所有；而营利性机构则其资产完全归投资者所有，投资者享有股权，并可以分红。对于营利性与非营利性机构区分的共识主要在于办学节余和学校资产剩余的归属。本研究据此规定营利性民办园指私人个人或合伙投资举办的，以营利为目的，并基于财产所有权获得投资回报，投资者拥有对投入资产的所有权和办学结余的分配权；其主要是满足中、高端人群的需求，为家长提供多样的教育选择。非营利性民办园指由民营企业、社会团体及公民个人出资举办的，不以营利为目的，学校最终所有权不归举办者所有，其办学结余不得用于分配；其主要定位是满足中、低端儿童对学前教育需求，提供普惠性服务。再次，在明确分类管理的基础上，应明确不同性质民办园的法人属性。政府职责政策应遵循分类管理的思路，修订民办园的“民办非企业单位法人”的尴尬界定，明确民办园的法人属性。将营利性民办园归属企业法人，非营利性民办园依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》归属于事业法人，划入公益二类。

2.将民办学前教育纳入规划，统筹发展

对民办学前教育进行统筹规划是民办学前教育事业有序发展的重要保障。首先，应将民办学前教育纳入当地的国民经济和社会发展、城市规划、新农村建设规划和民生工程和教育发展规划等，统筹民办学前教育发展。学前教育对个体与国家、社会长远、可持续发展都具有重大的战略意义与价值，其发展应与经济、社会的发展相适应，而民办学前教育作为学前教育的重要组成部分，应统筹部署规划其发展。民办学前教育是整个教育事业的组成部分，应当纳入各项发展规划。其次，综合考虑多方面因素，对民办学前教育发展进行合理规划。民办学前教育发展中的政府应明确考虑哪些因素、对民办学前教育的哪些方面进行规划。新政中，上海、安徽、宁夏在其“学前三年行动计划”中明确规定了新增民办园数；上海《规划纲要》提出合理定位民办教育的功能、类型、层次、结构及比例等；本研究认为各级政府应对本地区经济社会发展的现实需要进行综合考虑，依据本地区的人口变化情况、教育整体的发展、学前教育的发展与普及情况、民办学前教育发展的市场条件等进行合理预测，从而从政策上对民办学前教育发展的布局、目标与规模、层次与类型等方面进行引导，从宏观上统筹民办学前教育发展。

3.明确政府间与相关部门权责配置，完善协调合作机制

为了有效扶持、引导民办学前教育，政府职责政策应理顺民办学前教育管理体制，明确政府间与相关部门的权责配置，完善协调合作机制。首先，中央和地方政府共同承担扶持民办学前教育发展的职责。中央政府以制定政策、宏观规划、财政奖补为主。省（市）级政府应对辖区内的民办园发展进行规划和协调，尤其是普惠性民办幼儿园的布局。与此同时，省（市）级政府应设立扶持民办学前教育发展的专项资金。县级政府应负责本地区的民办园的规划布局与管理。其次，明确民办学前教育政府职责政策的相关行政部门及各自的职责。教育行政部门、发展改革部门、规划和建设部门、财政和税收部门、工商和民政部门、城乡建设和国土资源部门、卫生部门、消防部门等是民办学前教育政府职责政策的执行部门。教育部门的学前教育科负责核发民办园的办学许可证、管理与业务指导，应加强教育行政部门对民办学前教育发展的统筹、规划和管理力度；规划和建设部门负责民办园的发展规划与布局；财政、税收、土地等部门负责民办园的财政补助，包括专项资金、税收和用地优惠等；工商和民政部门负责民办园的登记管理；财政和价格主管部门负责民办园的收费和财务监管；卫生部门主要负责监督、检查并指导民办园的卫生保健工作；消防、公安、城管等有关部门也应加强对民办园环境的治理。总之，应明确各部门的职责范围及其管理权限，保证权责明晰。再次，建立健全“政府领导、教育部门主管，有关部门分工负责”的部门间协调合作机制。部门间的协调合作机制是政府明晰相关部门职责，建立健全部门间的协调合作机制，促使各部门间能够实现有效沟通、协作，共同解决民办学前教育发展中遇到的问题的保障。因此，为了保证协调合作机制切实发挥作用，建议在原有的联席会议制度的基础上，建立领导小组，实现“政府领导”，即建立由各级政府一把手或分管教育的领导统领，教育部门主管，财政部门、发改委、城乡建设和国土资源部门、民政部门、工商部门、卫生部门等共同参与的联席会议制度。其中要切实发挥政府的统领作用，以期能切实调动各相关行政部门的能动性。与此同时，要切实发挥教育部门的业务主管的作用，为其他部门履行职责提供民办学前教育发展的相关信息、切实给予专业性意见，实现多部门协调、共同促进民办学前教育发展的管理机制。

4.公共财政支持民办学前教育，分类制定财政资助政策

首先，应明确建立健全公共财政支持民办学前教育。民办学前教育准公共产品性质与政府的公共服务职能决定公共财政支持其发展具有必要性与合理性。公共财政支持民办学前教育主要是给予财政资助和优惠政策，这将有助于减轻民办幼儿园的经费压力，降低收费标准，改善其办学条件，提高保教质量，引导民办学前教育普惠性发展。其次，分类制定财政资助政策。政府职责政策必须明确其资助的对象及其应具备的条件、明确财政资助的主体与形式，应依据民办幼儿园的性质分类实施，对营利性与非营利性的民办学前教育机构应制定不同的政策，引导民办学前教育机构朝着非营利性、普惠性方向发展。从世界主要国家和地区的经验来看，主要依据民办园性质和质量两个条件因素确定资助对象，倾向于资助非营利性的，办园质量合格的私立园。再次，明确财政资助形式。对于非营利性的民办园应采取直接的资金补助和优惠性政策并重的方式。其中直接资助方面，资助对象可以是举办者、民办园、教师等，主要用于专项资金奖励、生均经费、基建与教学设备等的专项补助、对教师工资福利与培训经费等的资助。间接资助方面，非营利性民办园应享受与公办幼儿园同样享受免税待遇，以行政划拨方式提供建设用地，在幼儿园配套建设和水、电、气等公共服务供给方面可以享受同级同类公办园的待遇。营利性民办园可以享有一定的优惠政策，主要是税收优惠为主；土地以有偿方式出让给其使用，但可以减返出让。

5.建立准入、督导与评估制度，引导民办园有质量发展

有质量发展是民办学前教育发展的应有之义，政府应加强对民办学前教育的监管，政策应从以下几方面明确政府在民办学前教育发展中的监管与督导职责。首先，建立民办学前教育机构准人制度，严把入口关。民办学前教育发展的实践表明当前的幼儿园建设标准与民办园的发展实际不符，民办园园长和行政管理者都呼吁政策调整小规模民办园的标准，降低准人门槛。政策应明确设置民办园的基本标准：其一，安全与卫生条件达标是最基本标准，申办者必须具有《卫生许可证》和公安与消防部门对建筑物审验合格的文件，以保障幼儿的生命安全。其二，具备一定的硬件设施和“软件”配备标准。在硬件设施方面，应降低对规模和场地面积的要求，但保证具备一定的游戏场所、玩具和图书；在“软件”方面，教师应接受过学前教育专业训练，并达到一定的教师合格率。其三，对于普惠性民办园的标准，必须明确规定其服务对象是中下层家庭与弱势群体。通过严把准入关，保证进入学前教育的民办机构具备一定资质，从而保证民办学前教育质量。另一方面，明确准入程序，依据法人属性分类登记。民办园准入应依照下列程序进行：第一，由卫生部门、公安和消防部门对其安全、卫生条件进行审核验收；第二，由教育行政部门发挥其专业管理的优势对民办幼儿园的办园质量标准进行审批；第三，民办园在通过上述三个部门的审核以后依据其法人属性到不同部门进行登记。营利性民办园到工商部门登记为企业法人，非营利性民办园应到民政部门登记为事业法人。在这里要明确的是加强教育行政部门对登记管理机关的约束力，工商部门与民政部门没有审批权。此外，准人程序应保证公开与透明，并明确相关部门的办理时间。其三，建立民办学前教育督导评估制度。督导评估是政府在民办学前发展中落实责任，提高民办园质量的重要保障，政府应建立统一的民办学前教育督导评估制度，实行动态监管，注重过程性评价。教育行政部门应制定不同规模、质量民办园的建设标准，为分类实施评估提供依据。另一方面，建立民办园年检制度，进一步规范其发展。其四，分类实施收费定价政策。营利性与非营利性的民办园应实行不同的收费政策。非营利性幼儿园的收费，实行政府指导价管理，指导价参照公办学校生均经费的一定比例确定。营利性民办园的收费由市场调节，实行备案公示制。

6.权益保障与质量提高并重，稳定并提高师资队伍质量

权益保障与质量提高是民办园教师队伍建设的两个着力点，民办学前教育政府职责政策必须切实从这两个方面着手，稳定民办园教师队伍并提高整体质量。其一，明确民办园教师身份，保障其同等的法律地位。根据教育部教育统计数据显示，2014年民办园专任教师超过半数，占幼儿园教师总数的61.37%。是学前教育师资队伍的重要力量，属于公益机构的服务人员，政府职责政策应明确其身份地位，将民办园教师纳入幼儿园教师队伍进行统一管理。在明确民办园教师具有教师身份的基础上，考虑到民办园性质的不同可以考虑设定不同的法律身份。非营利性民办园可以趋同于公办园教师，将其身份认定为事业单位工作人员；营利性民办园教师可以认定为雇员。其二，建立民办园教师人事代理制度，理顺民办园教师管理体制。民办园教师的权益不能适用公办教师的人事关系进行保护。参加人事代理是民办幼儿园教师获得平等的职称评定、评优评先和社会保障的前提与有效举措。政府职责政策应对民办幼儿园教师身份、专业技术职务评审、岗位培训及专业技能培训、档案工资调整、代办养老保险和公积金等方面应作出明确规定，实行民办园教职工全员人事代理制度，县级以上人才服务中心教育人才服务机构对营利性与非营利性的民办园教师的档案统一管理。明确规定凡是具有幼儿园教师资格证且在中心有档案的民办园教师有同等的教龄和工龄计算、职务聘任和表彰奖励等方面的权利。其三，合理确定最低工资标准，建立社会保障制度，保障民办园教师的合法权益。一方面，合理确定民办园教师的工资标准，落实其基本工资待遇。从我国民办园发展实际来看，高、低端民办园两极分化明显，高端幼儿园教师的工资相对很可观，但是低端的民办园由于办园经费不足，教师工资较低，影响教师工作的积极性。因此，应综合考虑经济社会发展水平等因素确定民办园教师最低工资标准。另一方面，建立社会保障制度，稳定教师队伍。政府职责政策应明确建立民办幼儿园教师社会保障制度，保证民办园教师同样享有医疗保险、失业保险、养老保险等；营利性民办园社会保险的经费由幼儿园和教师个人按比例分担，非营利性民办园由政府、幼儿园和教师个人分担；为了保证社会保障制度的落实，可考虑将其落实情况纳入民办园的年审。其四，统一纳入培训体系，实行不同的经费分担机制，加强民办幼儿园教师培训。幼儿园教师培训是促进其专业发展与成长的重要途径，一方面，教育行政部门应将民办园的教师统一纳入教师培训体系。这是民办园园长和教师的共同诉求，也是民办学前教育发展的需要。z园长希望将“民办园教师的培训纳入公办园教师的培训，能够增加培训的机会，提高教师和园长的水平。”民办园教师是幼儿园教师队伍的重要组成部分，民办园教师应享有与公办园教师同等的培训机会，应将其统一纳入培训体系，提高专业素质和教学能力。另一方面，不同性质的民办园教师培训可考虑采取不同的经费分担机制。依据营利性与非营利性的民办园的性质不同实行不同的经费分担机制。其中非营利性民办园的教师培训费方面民办幼儿园和教师的分担，国家给予一定的经费奖补；而营利性民办园的教师培训建议民办园与教师个人分担，民办园承担较多。

7.统一协调民办学前教育政府职责政策，实现立法保障

首先，统一协调民办学前教育发展中政府职责政策的相关规定。在分析政府职责政策的问题时，我们发现由于不同法律法规在制定时并未做统筹考虑以及一些政策不能与时俱进作出相应调整，导致民办园的法人属性、税收优惠等政策存在不配套、相互冲突的情况，致使政府在履行职责时产生混乱和不顺畅，直接影响民办学前教育的健康发展。因此，研究认为政策制定与调整应有全盘的统筹考虑，应协调统一相关的法律法规，理顺上述的相关政策规定，增强法规规章的严肃性与可操作性。其次，加紧制定《学前教育法》、进一步修订《民办教育促进法》，将民办学前教育政府职责政策上升到法律层面。国家主要通过法律法规来实现对教育体制的管理与运行的调节。专家（z教授）认为“政府在民办学前教育发展中的首要职责是‘提供游戏规则，使民办幼儿园的举办者、教师、家长等利益主体有一个稳定的预期。并且一定要上升到法律层次，不能总用文件管理，更不能靠领导批示。”因此，必须将民办学前教育政府职责政策上升到法律层面，建立法律保障。一方面，尽快制定《学前教育法》，明确民办学前教育发展中的政府职责。研究者认为制定《学前教育法》是当前我国当前学前教育发展中诸多突出与根本性问题得以解决的现实选择在《学前教育法》研究起草过程中应明确各级政府与相关部门在民办学前教育发展中的规划、管理与督导、财政资助、教师队伍建设方面的职责，保障民办学前教育的健康发展。另一方面，修订《民办教育促进法》，清理歧视政策，保障民办教育健康发展。应从民办教育的法人属性、分类管理、财政扶持、教师权益等方面修订《民办教育促进法》的相关规定，明确政府在民办教育发展中的职责定位和职责内容。总之，应抓紧研究制定《学前教育法》，尽快修订《民办教育促进法》，通过法律强化政府在民办学前教育发展中的职责，保障并推进民办学前教育发展。