我国社会组织改革之理论框架探讨

黄建

[摘 要] 社会组织已成为当今中国公共管理舞台中不可或缺的治理主体，并在推进国家治理能力现代化中扮演着关键的角色。社会组织的体制改革和机制创新必须以在国家-社会宏观的分析视阈以及政社、政会的基本交互架构之中方能得以实施，选择科学的理论工具和研究框架异常关键。在修正和弥合传统自由主义和法团主义关系模式的基础上，我国学者结合中国之行政生态对国家社会乃至政社、政会分析工具进行了本土化创新，而镶嵌式自主性理论较好地将多种理论观点整合为统一的分析框架，对我国社会组织的改革和发展具有一定的指导价值。

[关键词] 社会组织；自由主义；法团主义；镶嵌式；自主性

中图分类号：C912.21 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）04-0090-07

第三部门研究的权威专家萨拉蒙曾经指出：全球“社团革命”对于20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大^[1]。这一深远影响力对于中国同样适用。改革开放以来，经济领域的市场化催生了社会领域的自治化，中国传统的国家与社会的一体化格局逐步瓦解，多元化的社会力量逐渐形成。在国家正式制度与社会力量博弈互动中催生了大量的社会组织，作为市场经济发展和政府职能转变的产物，他们有力地促进了社会多元化、民主化、法治化的发展，并在推进国家治理体系与治理能力现代化中发挥着不可或缺的作用。然而，受国家权力格局与传统管理模式的制约，相当数量的社会组织往往在功能运行中存在职能边界不清、法律权利失衡、管理制度缺失、外部监管失效、内部治理无序等客观障碍，很大程度上缘于社会组织与国家（政府）间缺乏良性的互动机制，为此，如何从理论上对二者的交互关系进行梳理并形成科学的分析框架便显得异常重要。

一、社会组织改革之传统理论框架

国家和社会关系的演进和转型是社会组织生成和发展的根本动力。 讨论社会组织的改革和创新问题，首先要厘清国家、社会关系现有的分析框架。就目前西方学者所形成的国家-社会关系的分析范式，自由主义和法团主义是两种典型的代表。

传统的自由主义（或称为多元主义色彩的市民社会理论）强调社会与国家相对立的特有属性，关注“那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域”^[2]（P3）。这一理论立足于国家、社会的分离与差别，并高度肯定蓬勃兴起的社会组织的巨大作用，“它意味着国家和社会之间存在着一种权力关系，这种权力对国家的渗透和控制社会的能力具有限制作用，这种权力也是社会成员所享有的权力，借助于这一权力，它们可以免受国家权力的侵害并且能够对国家权力发挥影响”^[3]。 随着市民社会的持续发展和社会权力结构的调整，当代的自由主义理论相应地进行了修正和完善，逐步超越了国家和社会二元绝对对立的框架，并努力寻找二者联系的现实基础，各种社会组织则自然被认为是构建国家和社会和谐关系的恰当选择。自由主义认为市民社会的核心机制是自愿自治，代表市民社会的各类社会组织其使命和功能在于“通过两个相互依赖而且同时发生的过程，来维系并重新界定市民社会与国家的界限：一个过程是社会平等与自由的扩展，另一个是国家的重建和民主化”^[4]（P14）， 从而促使市民社会通过社会组织的载体成为国家-社会之间的有效中介，并在此过程中力争实现充实社会力量发展以及推动政治国家民主化进程的双重功效。其理论基本点和发展规律表明：自由主义的核心在于促进个人权利的自由化和社会权利的多元化，主张“社会中心”的理念，尽管发展中也开始关注国家和社会勾连的趋势，但更多地在于强调社会力量的主导及其对国家的制衡作用，尤其鼓励社会不同力量通过形成组织化的协调、联合机制，限制、规范国家权力的正当行使，并通过自身的自治、自律的运作与国家进行体制化交流和互动，促使每个社会成员均获得影响国家公共政策的机会，改变国家的权力格局。在社会自治理论指导下，社会组织的治理地位和治理能力必然会受到广泛的重视和认可，作为国家和社会关系中重要的“黏合剂”和“连接阀”，代表社会力量与政治国家进行权力博弈，成为公共治理中不可或缺的主体以及善治发展的重要标志。

法团主义或称为合作主义、统合主义，是西方兴起的另一种代表性的国家-社会之分析框架。与自由主义明显不同，法团主义更加强调国家治理的中心地位和主导作用。其代表人物菲利普·斯密特认为：“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排的类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。”^[5]（P13）在以法团主义为治理主导的国家，国家依然占据主导和统帅的地位，公民社会及社会组织往往被国家统一安排进而整合进入治理系统之中，它们只有获得国家的认可，才能获得在相应社会领域内的代表、管理的权限，以及持续发展的公共资源。即其需求表达、制度安排、资源支持等方面均受国家的控制与部署。由此可见，法团主义强调的是国家力量的统合性、社会发展的整体性以及制度规则的统一性，认为在社会结构变迁的进程中，国家是影响利益构成和公共资源分配的决定性力量，应当积极地发挥其元治理的角色为各种社会群体的利益诉求的表达提供相应的整合机制。社会组织作为社会力量的组织和代表者，应由国家统一安排并将其制度化地吸纳到治理体系之中，进行统一管理与任务授予，并给予人、财、物的供给，从而形成政府部门和社会组织分工合作、功能互补的发展局面。即“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制之中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”^[6]（P47）。结合法团主义的主导观点，我们认为上述分析框架更加关注国家对社会组织的管制和整合、协调作用。在这种理论视角下，国家得以充分利用其治理角色，为国家体制和社会力量搭建一个制度化的联系平台，在国家的认可和授权下，代表功能利益的社会组织在公共治理中发挥着利益协调和“双向传送”的功能；而在此体制框架下，社会组织只有主动地接近国家、引述国家的法律、利用政府的权力体系，方能证明自身的治理合法性从而争取更大的管理权力和活动能量。综上，法团主义的推行目标在于形成一个以国家（政府）为中心的综合利益协调体系。在此体系中国家占据着主导地位，但其也并非主张国家对社会的完全统摄和全面控制，更加看重国家对社会的整合及与二者在体制和视域上的融合。法团主义将社会组织认定为上述体制沟通和融合的重要媒介，即通过国家来保护民间团体的代表地位和其与国家制度化的沟通机制，从而最终实现社会和国家双方的发展共赢。

二、传统社会组织理论框架的弊端

自由主义、法团主义的分析框架为分析我国社会组织的生发规律提供了理论借鉴，但由于二者均产生于西方国家的治理情境之中，面对特殊复杂的中国“问题”，不可避免也会存在解释力有限的困境，无法有效通约与适用。

从中国绵延数千年的政治传统分析，国家的统治力和政府的主导性历来强大，国家统摄社会、个人长期依附国家的观念和做法根深蒂固。改革开放虽然使我国的社会权利格局发生了巨变，但政府主导的基本模式并没有根本改变，社会组织的勃兴与发展仍然高度依赖国家对于其权力空间的释放程度，“社会并非是一个完全独立于国家之外并与国家平等博弈的社会，而是在国家的掌控之内”^[7]。在这种背景下，社会组织在动员能力、权力博弈、自我表达、团体认同、自主治理等方面是无法与某些西方国家的公民社会力量相提并论的。因此，利用其分析范式去设计我国民间社会组织的改革路径和方案是困难的，生搬硬套、强行推进自由主义的模式不仅无利于社会组织的发展壮大，反而会使其变得更加“边缘化”，导致国家对社会控制和管理的进一步严格，从而引发新的社会关系的不平衡甚至治理秩序的紊乱。

法团主义理论更多地关注经济和社会变迁形势下国家的特殊作用，力图通过国家来保障社会组织的合法性，以功能团体为单位对社会力量进行有效整合，强化国家和社会关系的融合，实现公共管理的有效性。不可否认，这种分析范式更为符合我国的历史文化传统和现实的权力格局，对当代我国社会组织的改革具有相应的适用力和指导价值。但是，由于该理论脱胎于西方的治理实践，必然在相当程度上出现指导困境和解释乏力。一方面，法团主义的理论过分强调国家的主导和整合作用，虽然也有意凸显了国家和社会间制度化合作模式和渠道安排的重要性，但归根到底这一利益表达和交流的平台是由国家负责组建，其统揽和推进的地位无法取代。而与之对应，社会力量则更多地处于被动和被支配的地位，在一定程度上忽视公民社会对国家的能动和改造的反作用，妨碍着国家和社会平权合作伙伴关系的顺利构建。将国家和社会的分析框架予以缩小，具体应用在我国社会组织和地方政府结构的关系分析上，其关注的重心必然会放在政府对社会组织的权力授予、职能安排和结构型塑上，即政府将社会组织作为自身职能的承接者，令其协助自己进行公共事务的管理，通过任务的部署使民间商会有效地发挥政府、公民间“协调器”和“缓压阀”的作用等。而对于各类社会组织如何提高其自主治理能力以及如何推进其地方治理中的功能等方面则忽视了。长此以往，社会组织在地方治理的地位便持续“矮化”，最终沦为地方政府的附属机构和职能延伸，其与地方政府的合作治理关系也自然有名无实了。另一方面，作为西方的分析理论，国家法团主义揭示了后全能时期国家与社会关系的某些特征，这一理论本身假定了国家和社会的分立，这并不符合中国的现实^[8]。在我国，国家和社会的领域界限并非泾渭分明，而是彼此交错的，而社会组织的生发和功能彰显恰好产生于二者的交叉领域。

为此，要洞悉中国社会组织的生成特征、运行模式并据此选择改革的科学路径，就必须将其切实置于地方治理体系中，找寻其角色代理和空间互动规律。其一，必须分析他们与国家和党组织的关系，以及这些关系如何影响他们的特性和运行^[9]。其二，必须分析他们与所代表利益群体的关系，即社会组织如何作为特定利益人群的代表向党政部门进行利益表达和权利维护。但由于我国国家对社会集体行动资源的高度垄断性，以及对公民社会强大的管束性和穿透力，事实上导致社会组织在生成时往往更多地代表着党政机关的需求，作为国家官僚体制的新成分而存在，对社会利益的代表和维护能力则偏弱，与其政治功能无法相提并论。它基于党政部门的支持和认可而发起，主要依赖政府部门的资源供给而发展，在代表利益团体与党政部门博弈时往往显得能力不足。虽然也意图为所代表的会员企业争取相关的利益和权利，但碍于国家对社会统合的力度之深以及政府管制地位之重，往往只能做出无奈选择。“虽然我们看到了统合主义的结构形式，但是这些制度安排在本质上并非是统合主义的。”^[10]

三、社会组织研究框架的中国化探索

针对我国特有的行政生态和权力格局，近年来学者们一直致力于修正西方的理论框架，并为推出新的改革工具持续探索。其中，“良性互动说”反映了学者们致力弥合、超越法团主义和自由主义的对立，探索中国社会力量发展路径的早期努力。顾名思义，这一学说立论于公民社会与政治国家间能够建构一种良性互动的关系。为实现上述目标，国家对于市民社会的整合与控制是必要的，但同时应当充分关注市民社会对国家能动的“反”作用，激发和引导其发展，使其有效担负起公共治理之职责。为此，国家的“干预”必须控制在合理的限度内。这一理论的价值在于，一方面，它敏锐地洞察到国家在社会发展中的主导性和在自上而下建构公民社会中的特殊作用；另一方面，它也充分肯定了我国权力格局的调整、社会组织的兴起对于国家的现实影响力。并在对二者交互关系深入分析的基础上，认为只有深刻把握其互动发展和作用规律，方能创建出具有中国本土化色彩的市民社会和国家的概念框架，从而形成完善的理论分析模式^[11]。由于这一理论工具是基于我国现实国情客观判断提出的，因此对于搭建我国社会组织主导的分析框架和拓展社会组织研究的思路起到了奠基作用。但是，作为一种宏观分析框架，它不可避免地伴随着概括性高和过于抽象的特点，客观上存在着“更接近于一种理想模式，现实解释力不足”的状况^[8]。为了弥补上述缺憾和推进该解释模式，“公民社会理论”及“国家在社会中理论”等理论工具便应运而生。前者从公民社会的性质、结构、功能的界定出发，结合我国的现实国情，探索公民社会的结构和文化特征，揭示出社会和国家的逻辑关系。这一理论认为，公民社会“既可指一种特定的社会领域，也可指在这一特定社会领域中的活动主体”^{[12]（P132）}，但其必须在与国家的关系框架下方能准确界定。公民社会和政治国家的关系是其理论的关键内容，二者是双向互动的关系，且呈现出多元化的模式，绝非是一种相互对立和对抗性的“零和”关系。学者们认为，随着公民社会力量的壮大，其与国家间应当朝着建设性的合作伙伴关系的方向发展，从而实现共赢^{[13]（前言P86-89）}。“国家在社会中”的理论观点由于与“互动说”一脉相承，因而备受学者的关注。这一理论进一步发展了互动学说，将国家当作是社会的一部分，用基于合法承认的互动关系来解释社会结构的运行特质。国家和社会各自的行动是互为反应的，“在相互作用的过程中，它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都会发生变化，它们在不断的适应当中”^[14]。正是在其具体联系和持续互动之中，国家和社会博弈能力的强弱发生着改变，促使二者在相互适应中得以转化和重构，最终实现国家和社会的有效合作与融合。

国家法团主义则立足于我国的权力结构现实特征，修正了传统的法团主义，其基本观点认为，中国的社会组织虽已获得一定程度的自主性，但仍然处于强大的国家控制之内，在权威国家制度统合、规范、安排中运行。因此，社会组织要得到持续的发展就必须制度化地进入国家正式的体制之中，主动引入国家的符号、遵循体制的安排，以此获得政府的支持和认同。分类控制理论则通过对当前中国国家和社会关系的实证研究，在得出国家依然控制社会的根本结论基础上，并没有采用“一刀切”的方式笼统地界定二者的关系特征，认为国家对各种社会组织的实际控制事实上采取了多元的策略，即政府对待不同社会组织时从态度到方法都有所区别，采取不同的管理模式，进而演化成了一套具体的“分类控制体系”。该体系的分类标准为国家（政府）所确立，主要根据社会组织对政权的挑战能力和对公共物品的提供水平来划分，政府结合其特征进行各异的策略选择。具体的划分主要包括：高社会服务高政权威胁型组织，国家直接将这类组织纳入体制内进行管理；高社会服务低政权威胁型组织，国家鼓励发展但加强监管；低社会服务高政权威胁型组织，国家禁止其发展，一旦发现，即予以取缔；低社会服务低政权威胁型组织，国家允许其发展，且不过多干预^[8]。 “实际上，这是一套国家利用‘非政府方式，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的新体制。”

^[15]当然，大多数社会组织在分类中属于高社会服务、低政权威胁的一类，对此，国家和政府理应采取积极培育、大力支持、宽松管理的策略，在政府的主导下推进其功能的发挥并加强与之良性互动与合作。无疑，上述理论为我国社会组织的改革尤其是政会关系的调整提供了独特的分析视角。但这两种理论分析工具也并非尽善尽美，其共性是往往过分强调国家-

基于特殊的生成机理和形成路径，我国社会组织事实上生存在政府和社会的交叉地带，与政府的行政控制有着纠缠不清的利益关系。一方面， 社会组织对党政部门存在着严重的体制依赖。社会组织的发展很大程度上为党政部门所型塑，发展空间为党政部门所限定，发展资源为党政部门所分配，社会组织只有在政治层面与政府的发展目标保持一致，遵循特定的制度安排，履行相应的职能授予，并高度纳入地方党政治理的框架之中，才能得到长足和有效的发展。另一方面，社会组织又与社会力量的崛起密不可分。作为社会结构变迁中各利益主体不断分化的产物，社会组织的存在源于市场经济发展以及社会成员利益维护之需要，这又决定了民间社会对于社会组织的本源作用。社会组织只有成为组织内部真正的“代言人”，切实地维护社会成员的合法利益，并代表社会力量和国家形成良好的博弈与合作关系，方能在地方治理体系中“站稳脚跟”。而这一切的实现，都需要其自身不断强化“内功”的修炼。

综合分析，我国社会组织改革的顺利推行，必须同时满足嵌入国家体制和立足于民间需求两方面之共同要求，那种非此即彼式的“回归行政”或“走向自治”的路子都是不可取的，而必须在贴近政府和强化自治之间寻找平衡^[17]。当然，镶嵌和自主还可能在某些情况下表现出矛盾之处，如过分依赖政府便会使其更多具有行政依附和官办色彩，削弱社会组织的民间性和代表性，难以良性和可持续发展；过分强调自治性，也会使社会组织面临资源供给短缺的困难，最终难以实现自主管理和自律服务等。因此，镶嵌式自主性理论虽然为社会组织的改革提供了基本的分析视角和实施策略，但如何将此分析框架科学化、规范化、法治化地予以应用，并不断在实践中厘清其适用要求和应用边界，则需要更加宏大的改革视阈加以关照，而中央提出的政社分开、权责明确、依法自治的社会组织体制改革的总目标则是镶嵌、自治互动的平衡指针与协同方向。

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