网络群体性事件的法治化治理研究

刘卉

摘 要：在依法治国背景下，网络群体性事件的出现一定程度上意味着现有法律机制的运行不畅和相关法律制度的缺失。解决网络群体性事件必须走法治化改造道路。在社会层面（私权角度）重视法治文化环境的培育，促进公民、新闻媒体以及全社会层面的自律意识和公平正义理念的形成；在国家层面（公权角度）进一步加强社会治理法治手段的完善，形成良性立法、相关法律制度健全，政府依法行政、应对处置能力提升，公正司法、社会冲突化解有效的“三位一体”的法治局面。

关键词：网络群体性事件；法律考察；法治化

中图分类号：D631.4 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）04-0075-06

近年来网络以其个体化自我传播（自媒体）的强大功能以及兼具私密性和公开性的传播特性而成为我国社会舆论新的中心点，已经基本形成了传统媒体与网络媒体共同发展的舆论模式。但由于网络具有开放性，有可能导致本已出现的社会冲突激现或放大而形成危机事件^[1]（p.4）。在目前社会矛盾利益群体的多元化格局下，网络自身的特性也使之容易成为一种非理性自我诉求表达、舆论宣传导向的传播工具，不利于和谐稳定社会秩序的建立，也在一定程度上影响了法治中国的建设步伐。

一、对网络群体性事件进行法治治理的必要性

虽然网络群体性事件的治理涉及公共管理、社会治安、心理特性、社会关系等多个领域，但究其根本原因仍然在于国家和社会的综合法治能力还没有发挥出应有的作用。从近几年频发的网络群体性事件看，网络舆论热点的背后集中显现了两层意思：一是源于社会转型期阶层分化、道德下滑而激发的利益冲突；二是社会成员日益增强的权利意识。它们需要一个比较完善、运行良好的法治体系加以引导和规制，但目前我国的法律制度在这一问题的应对上还存在着欠缺和迟缓，无法有效地实现法治治理的功能。

因此，打破对网络群体性事件现有的研究方向和模式，强调从法治视角审视网络群体性事件并将其纳入法治轨道治理，才是标本兼治之途径。

（一）有利于对私权的保护

网络群体性事件是近年来出现的一种特殊社会问题，对社会秩序的和谐稳定产生了较大的影响。一方面，网络舆论监督虽然是我国法律监督体系中重要的一种形式，但也仅仅是化解社会冲突的一种辅助力量而非根本途径。如果公众过度依赖这种制度外的冲突处理方式，势必会造成整个国家法治功能的弱化，最终受影响的还是公民自身权利的有效保障。另一方面，尽管网络能够为公众提供信息获取、意见传递方面的很多便利，但真实与虚假信息的混杂、情绪化和偏执化的非理性言论等不良因素再加上网络平台信息传播迅速这个特性，常常会出现混淆视听、误导公众甚至侵犯公民隐私权或者名誉权等负面现象，容易造成比冲突事件本身更深的矛盾从而形成社会较大范围的网络舆论危机。基于此，将网络群体性事件纳入法治的范畴，将更加有利于社会公众利用法律途径对其自身权利进行保障，这是法治社会应有之要义。

（二）能够积极促进公权力运行的科学化和法治化

一方面，从网络群体性事件的发生规律看，社会公众对公权力是否依法正当行使的关注度极高。从宏观意义上讲，网络舆论表达作为一种新型的社会监督形式，在保障公民实现对国家权力进行监督方面也具有积极意义。尽管网络群体性事件的出现有其自身的特殊性，但也应当重视法治取代人治这个时代发展主流，对社会生活和社会关系的调整和规范不能背离法治这个大的时代发展趋势^[2]。加强对网络群体性事件的法治治理可以从源头上实现对国家公权力的有效制约。另一方面，网络群体性事件作为一个新的社会公共问题，其应对处置水平也反映了国家公权力机构的快速反应、危机处理、纠纷化解的能力。对此，必须大力完善相关的法律制度，坚持科学立法、依法行政、公正司法，这样才能更加有效地解决网络群体性事件所带来的一系列社会问题。基于此，将网络群体性事件纳入法治的范畴，会在一定程度上对公权力运行的科学化和法治化起到积极的促进作用，这是法治政府、法治国家应有之要义。

（三）保障法治秩序的确立

法律的首要价值目标是秩序。在自然进程和社会进程中都存在着秩序，即某种程度上的一致性、稳定性、连续性、条理性、确定性和可延续性的一种良好状态，它既包括受自然规律支配的自然秩序，也包括依靠社会规则构建和维系的社会秩序，人们在社会关系的交流和处理过程中形成的一种相对稳定的关系模式、结构和状态便是社会秩序^{[3]（p.219）}。一个没有秩序的社会是令人无法想象的，我们允许人类社会存在冲突和无序的现象，但只要能够把它们控制在可接受的范围之内，并且保证一定社会结构的相对稳定和各种社会规范得以正常施行和维护，就是属于正常的一种社会秩序状态。法律规则虽然不是维系社会秩序的唯一规则，但所具有的独立于个人意志的非人格性特征决定了法律规则是实现社会秩序最有效和最便捷的一种手段。基于此，将网络群体性事件纳入法治的范畴，事先确立一种通过法治化方式解决网络群体性事件的规则，以社会成员能够预见并且业已接受的方式来应对网络群体性事件，达到人类社会对秩序的追求和满足，这是确立法治秩序应有之要义^[2]。

二、网络群体性事件的相关法律问题

（一）引发网络群体性事件的法律原因

网络群体性事件的发生在一定程度上加大了法治建设的社会风险，但也是社会转型时期利益分化所带来的一个必然问题。只有通过法律视角对网络群体性事件进行考察，探究引发网络群体性事件的法律因素和应对网络群体性事件工作中存在的法律问题，全面客观认识深层次上的原因，才能找到解决问题的关键^[4]。

1.社会矛盾化解机制功能弱化

有资料统计显示，近几年高发的网络舆论热点集中在反腐倡廉（如2008年南京天价烟事件）、司法公正（如2009年邓玉娇刺官案）、行政执法（如2010年江西宜黄强拆事件）、弱势群体（如2007年山西黑砖窑事件）、就业问题（如2009年广州乙肝携带者就业歧视事件）、教育改革（如2014年河南高考替考事件）、道德失范（如2008年四川“范跑跑”事件）、环保卫生（如2015年柴静雾霾调查事件）、文化争议（如2015年小品恶搞花木兰事件）、行业丑闻（如2013年万泽地产送礼门事件）等方面^{[1]（p.48）}。从引发事件的社会冲突看，可以说涉及社会领域的各个方面。西方发达国家在上百年甚至几百年间的不同时期渐次出现的社会问题却在中国短短几十年的时间里集中凸显出来。但是，在对这些矛盾和纠纷进行化解的过程中存在一些问题：一方面，目前我国法制建设的速度跟不上社会矛盾化解的需要，相关的保障性法律缺失或不完善，国家综合治理的效果大打折扣；另一方面，社会成员利益表达机制不健全以及社会民间公共组织力量薄弱的问题导致社会自我调控机能的下降，不能及时有效地排查和化解各种社会冲突^{[5]（p.40）}。

2.国家公权力运行缺失必要的制约

按照现代法治国家学说观点，国家公权力来自于公民，是服务于私权社会的，其功能在于调整私权社会中的关系和矛盾。但是无论国家机器的组织结构设计得如何完美，在运转过程中总会出现这样或者那样的问题^{[6]（p.33）}。法治的基本精神除必须要体现对全体社会成员法律权利的充分保障和救济以外，还应当包括对国家公权力行使的有效制约，没有制约的权力必然导致权力与权利的失衡，引发社会秩序的混乱。网络群体性事件的发生基本上是围绕在私权主体之间以及私权主体和公权主体之间的利益冲突，本质上属于公民权利之间以及公民权利与国家公权力之间的一种错误博弈。与此同时，社会冲突的凸显和激化从一个侧面也反映了国家公权力运行的失灵，当前主要问题集中在行政权力的失范或滥用、司法权力的不公或滞后两方面。

3.公众法律意识和法治观念缺失

从历史背景看，我国社会缺乏法治传统，法律意识淡薄是公众在遵守法律上的整体特征。对于公民而言，不懂法、不知法导致“不会用法”的现象比较普遍。当自己或者他人的权利遭受侵犯时，缺乏利用法律进行权益主张的自觉性，甚至有人会选择非制度化的手段进行维权，造成冲突的进一步激化或者新一轮的权利冲突。对于国家公权力机构而言，知法犯法、执法不严、司法不公导致“错误用法”，滥用公民赋予国家的权力，损毁法治的尊严和公信力。在网络群体性事件从发生到事态进一步扩大的演变过程中，上述两方面的因素往往会紧紧交织在一起，共同加剧事件影响的恶化，这也是网络群体性事件不容易得到有效防治的重要原因。但是这个问题不是一朝一夕就能改善的，它与一国历史上长期形成的思维模式、文化传统有着密切的关联，人的意识和观念的法治转变必须根植于肥沃的法律文化土壤之上。当前我国社会主义法治建设的内容之一应当是在全社会范围内注重法律意识和法治观念的培养，树立对于法律的普遍信任和信心，使社会问题的解决主要依靠良好的法律制度和法治秩序。

（二）应对网络群体性事件的法律设计问题

互联网的普及实现了人类历史上一次大的技术飞跃，同时也给人类社会带来深刻的社会变革，我们的生活方式、生产方式和思维方式正在适应着这种变革^{[7]（p.38）}。在应对这种网络集群行为方面，许多西方发达国家起步较早，大多建立了比较完善的预警处置机制。在我国，由于网络群体性事件是个新型的社会问题，且在特殊的国情下呈现出不同于任何一国的复杂性和特异性，对该问题还没有建立较完善的处置措施和法律制度，在许多方面还存在着法律上的缺陷。

1.网络群体性事件的处置主体不明确

网络群体性事件本身是理论研究中使用的概念，现行法律对此并无界定；而且它又是一个动态性活动，在事件不同的阶段处置的主体也不尽相同。由于实践中这类事件所涉及的社会冲突种类繁多，在网络群体性事件初发之时，相应的处置工作也会分别涉及政府不同的相关职能部门，但由于回应责任落实机制和内部工作机制不明，往往导致在第一时间应对不利，再加上网络传播的迅速性特征，事态还会进一步激化造成更大范围内的群体效应^[8]。当网络群体性事件有涉及违反治安或者刑事犯罪的情形时，按照现有的法律规定由公安机关等介入处理，但目前存在着案件管辖范围的法定性和网络传播的异空性之间的矛盾。当局部问题演变为全局性问题之后，可能会涉及多地管辖机关，目前的做法是各自发现各自处置，比较分散，难以达到网络群体性事件的全局性处置效果^[9]。

2.网络群体性事件的处置难度较大

一方面，由于互联网在我国普及的速度非常快，对其使用多于管理。我们在注重技术更新的同时，忽略了对互联网的有效监管。从整体上看，我国现有法律对此的监管力度还相对较弱，在网络身份虚拟问题、互联网信息服务提供企业的安全监管责任缺失以及对网络违法行为的处罚力度偏低等互联网监管措施方面，目前均没有明确的法律予以规定。另一方面，目前立法对网络群体性事件的范围和性质没有明确界定，同时由于网群体性事件本身具有双重性，处置部门往往会难以准确把握事件的合法性和合理性。在当前执法环境日益复杂的情况下，处理稍有不慎可能还会引发更加恶劣的社会影响，这会使处置工作陷入两难境地。

3.网络群体性事件的处置手段有待完善

互联网传播是个专业性非常强的技术问题，对网络群体性事件的处置也必须依靠先进的技术手段来完成。一方面，由于多数新网络应用服务是在没有落实安全监管保障措施和责任的情况下推出的，有关部门所采取的后置性监控技术往往具有滞后性^[8]，因此，在网络群体性事件的应对上，缺乏先进的技术监控取证手段。另一方面，我国在涉及网络违法行为的调查取证问题上也没有明确的法律依据，调查主体和权利范围都存在着一定的模糊性，这会给隐蔽性的信息调查在涉及公民个人隐私保护、电子证据取证合法性等方面带来证据效力争议等诸多法律问题。

三、解决网络群体性事件的法治化路径

法治视野下网络群体性事件的解决应当逐步形成一种机制，即依靠完善的法律制度来保障利益诉求实现和危机问题的处置。在这种机制下，法律拥有至高地位并且具有高度的权威和公信力，社会冲突能够沿着预先设定的正当规则、在相对和谐的法治环境中得到消解，这也是从根本上解决网络群体性事件的必由之路。

（一）从社会层面（私权）角度，重视对法治文化环境的培育

法治实现的前提是需要一套完备的法律体系，但真正意义上的法治要求的是人们的一种普遍行为模式，这就是法治文化的内涵所在。有学者认为法治文化是一种社会文化形态和生活方式，其目标是追求法治社会的民主、自由和权利保障的实现，尤其强调精神层面对法律的信仰和法治的自觉，注重社会成员法律意识和法律思维的养成^[10]。

1.培养公民守法自律意识

法律是由公民赋予立法机关以立法权而制定出来的具有普遍约束力的社会规则，应当得到全社会的普遍遵守，任何亵渎、藐视法律的行为本质上是对公民自身权利的一种否定。公民守法自律是法治社会的应然状态，它要求公民主动自觉地对法律遵守并服从：第一，要有对合法权利进行主张和保护的权利意识；第二，要有遵循规则行使权利的正当程序意识；第三，要有体现多元价值取向的自我权利节制意识；第四，要有尊重法律、依法办事的守法自觉意识；第五，还要有社会公德意识^[10]。在网络群体性事件的防治问题上，“预防”永远要比“治理”具有根本性的意义，在全社会范围内进行多种渠道的法制宣传和法律教育任重而道远，但也是有效化解社会冲突的源头之举。

2.积极引导新闻媒体恪守职业规范

网络群体性事件是一个多方主体参与的动态过程，作为一种媒介传播行为，除普通网民的自媒体传播和有关国家公权力机构的回应处置以外，新闻媒体对事件的追踪报道、态度导向也是不容忽视的一种力量^{[11]（p.36）}。新闻媒体监督是对包括法治文化在内的社会文化进行宣传培育的重要手段之一，应本着高度的社会责任感、客观公正的立场、严守法律的界限和积极向上的社会公德，对社会聚焦问题进行信息传播活动^{[12]（p.86）}。绝对不能片面地为了追求高点击率、高收视率等经济获益目的做出不实甚至煽动性的报道，对公民尤其是尚未形成正确世界观、价值观、人生观的青少年造成知识接受和认识判断上的误导。这将不仅不利于网络群体性事件的解决，还会进一步加剧事态的不可控性，长期下来甚至会影响社会公众对主流积极文化的接受和理念的形成。

3.倡导社会公平、法治正义理念的形成

社会公平、法治正义是人类文明理性发展到一定程度的必然要求，作为社会主义法治理念所倡导和维护的主流价值追求，它立足于中国国情，承认了社会价值追求过程中存在着理想与现实上的差异。网络群体性事件涉及社会领域的诸多方面，需要全社会上上下下的力量整合，公民、媒体、政府、司法、民间社会组织都是利益链条上不可或缺的一环。在这样一个多元互动的活动中，能够体现个体特殊利益和社会整体利益高度统一的社会公平、法治正义理念的形成尤其重要，它是我国当前法治建设的重要目标，也是实现目标的一个重要保障。

（二）从国家层面（公权）角度，强调对法治手段的完善

1.加强立法，完善相关法律制度

首先，完善转型期社会保障法律制度。在当前社会转型期，经济体制、政治体制和社会体制都有不同程度的转变。社会阶层的不断分化、利益格局的重新调整导致社会成员利益冲突的多发。此时，必须建立一套健全的保障机制来化解这些不合理和不公平的社会因素，如对弱势群体社会保障机制的完善、社会资源分配机制的改革、民生问题的制度健全等^{[5]（p.56）}。

其次，健全宪政体制下公民的权利诉求和利益表达机制。如果公众的利益诉求只能寄托于社会舆论来引起有关部门的重视，这在法治国家是不正常的，说明正当表达机制的不畅。网络舆论压力对民主进程的推动只是一种表象上的作用，真正有效之举是必须通过加大宪法上公民基本权利在部门法落实方面的立法力度，增加相关法律规定的实际可操作性^[2]。

再次，健全有关网络安全的实体和程序立法。网络传播摆脱了传统媒体一点到多点发布信息的羁绊，使人们商议问题和发表异见的空间增加；但它凸显的是自我个性特征而不是公民身份特征，这种自我传播必须放进特定社会语境和政治语境中去理解，在积极发挥网络媒体服务功能的同时，也应当对其加强立法管理^{[13]（p.406）}。在实体法律规范方面，应建立网络后台实名认证制度及内容分级管理，明确互联网信息服务提供企业及其主管部门的安全监管职责，加强互联网信息相关法律与治安管理处罚法和刑法之间的衔接，加大关于网络群体性事件中涉及违法犯罪行为的惩罚力度等；在程序法律规范方面包括完善法律责任追究制度、明确网络案件管辖分工、建立电子证据取证主体资格认证制度等。

最后，制定专门应对网络群体性事件的基本法律，从立法上对网络群体性事件的内涵、性质、表现形式等基本要素予以明确，为实践中正确界定网络群体性事件的合法与非法行为、政府职能部门的职责与任务、处置工作的原则和措施等问题提供法律上的指导和规范^[8]。

2.依法行政，提高政府舆情处置能力

首先，改变法律传统中行政权的主导地位。在行政法律关系中，对于行政管理的相对人而言，以各级行政机关为代表的行政主体往往处于强势地位，极易对相对人一方产生权利上的侵害。从依法行政、建设法治政府的角度看，行政主体在实际执法行为上应当牢牢树立以人为本、自由平等之观念，各种执法活动必须以公民的法律权利保障和救济为依归，依法执法、文明执法。政府必须严格履行法定职责，防止因权力滥用而使公民合法权益遭受侵害。如近年来引发网络群体性事件比较集中的城市强制拆迁、暴力执法等非法治问题就是行政失范和滥用最为突出的一点，是我们在建设法治政府进程中需要反思的问题^{[14]（p.114）}。

其次，积极提高政府履职能力，加强网络舆情积极回应与正确引导机制建设。在网络群体性事件中，政府职能部门被动的事后解释和弥补往往不能取得社会公众潜意识中的信任和认同，必须通过建立一套长期、完善的信息公开和舆情引导机制来疏导堵塞的民意沟通和信息交流，由政府和权威媒体合作进行详细准确的信息发布，掌握信息主动权，遏制网络群体性事件信息的非理性传播^{[15]（p.50）}。同时，完善政府职能部门处置网络群体性事件的内部工作机制，组建专门性常设应对机构，明确责任划分^{[16]（p.143）}。

3.公正司法，提升冲突化解的有效性

对于司法权力而言，司法公正的实现和司法公信力的树立是建设法治国家的必然要求。我国司法机关由行使审判权的人民法院和行使法律监督权的人民检察院组成，司法的功能在于社会纠纷的解决和受损权利的救济，司法的价值在于以公平正义为核心的多元法律价值有机融合的综合价值体系^{[14]（p.115）}。当社会公众的利益诉求不能通过正当的制度内司法救济途径予以实现的时候，就会转身寻求其他方法比如依靠网络舆论进行权利表达以引起有关方面的关注，容易引发网络群体性事件。

因此，国家在法律中要为权利的实现提供切实有效的救济途径，健全以司法救济为主的纠纷解决机制是解决网络群体性事件问题的重要保障之一。在完善的制度保障基础上，尤其要注重司法从业人员的司法文化的长期养成，即根植于一定的法律知识和体系基础之上形成的法律职业人员整体具有的法律素养和综合素质，也就是以法律心性与法律品性为核心的高贵的法律教养^{[14]（pp.182.184）}，从而最终保障司法公正的实现和司法权威的确立，提高社会冲突法治手段解决的有效性。

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