地方政府生态职能：体制困境与转型诉求

沈佳文

摘 要：政府职能的变迁与转型源于政府与市场、社会的关系变化及其对政府实现更高效治理提出的要求。当前趋于压力型管理体制和政治锦标赛发展模式下的地方政府，其履行生态职能的具体行动总是陷入“生态优先”或“经济优先”的两难选择。应通过培塑正确价值观、转变治理模式、健全生态制度体系等一系列举措来不断增强地方政府的生态履职动力和能力。

关键词：地方政府；生态职能；体制困境

中图分类号：D601 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）04-0040-06

当前，随着生态环境的日趋恶化，公民环保意识不断觉醒，同时也促成了对地方政府生态职能、生态责任等问题的进一步研究和探讨。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。关于政府职能和作用的表述从“16字”增加到“20字”，新加入了“环境保护”要求，表明新形势下对政府职能的重新认识和定位，切实强化了政府在生态建设和环保方面的职责。在实践中，地方政府作为生态文明建设的主要领导者、组织者、管理者和服务者，其行动逻辑却总是陷入“生态优先”或“经济优先”的两难选择。这必然促使我们从地方治理体制和政府职能本身来探究其内在根源。地方政府的生态职责和功能究竟是什么？尤其在新一轮行政体制改革和简政放权的大背景下，对应生态文明和美丽中

国建设的新要求，政府职能应作出何种调整和转变？

一、地方政府生态职能内涵与转型趋势

传统公共行政学对政府“生态职能”没有明确界定，而是将其归入公共服务和社会管理相关职能中。随着改革的不断推进和政府管理面临的内外部环境的变迁，尤其是十八大以来生态文明建设上升到与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设并驾齐驱成为“五位一体”战略总布局的重要组成部分，新形势新任务对政府的职责定位提出了新要求，为地方政府职能转型明确了新方向。按照十八届三中全会对政府职能“环境保护”的新表述，当前政府生态职能主要包括政府在应对和解决生态问题、向社会提供生态服务、促进人与自然协调发展的过程中所具有的职责和功能，如有些学者称之为独立于传统意义上政治职能、经济职能、文化职能和社会职能的“第五项政府职能”^[1]。

政府职能的变迁与转型从根本上说源于政府与市场、社会的关系变化及其对政府实现更高效治理提出的要求。当前新一轮的行政体制改革和简政放权的本质就是要不断适应变迁中的中国政府、市场和社会关系，厘清政府职能的新定位^[2]。因此，政府生态职能必然要求顺应转型趋势。一是生态治理主体的多元化趋势。生态治理总体上将从“一家独大”转变为多元主体并立，即政府以外的企事业单位、社会组织和广大人民群众等都应是生态治理主体，政府与市场、政府与社会之间的关系，是多元化治理主体之间的两大核心关系。二是生态治理权力的分散化趋势。结构关系的调整根源在于授权的变化。传统高度集中的权力归属带来的是无限责任主体和管理决策、执行、监管过程中的羁绊困境。要形成分工合作、平衡互动的生态治理结构，关键在于厘清各自的权力边界，把不属于政府的职能还给

市场和社会。三是生态治理方式的民主化趋势。与传统的国家生态管理体制或生态建设手段不同，生态治理强调生态建设关系从政府主导向合作共治转变，生态建设路径从自上而下向互动互融转变，生态建设方式从刚性命令向柔性协商转变等。与西方国家开展环境治理的社会条件及公民基础不同，在今后很长一段时间里中国政府仍然会且必须发挥主导作用。这是由生态环境问题具有外部性等特点决定的，政府在生态文明理念培育和环境治理方面本身具有不可推卸的公共责任；同时从中国特色的领导体制说，政府的主导地位有助于在环境问题初期强势推动生态治理，并保证相关政策被充分接受和实施。但从长远看，政府从“划桨人”向“掌舵人”最后向“引路人”角色的转变是必然趋势，随之是主导权力的逐步弱化^{[3]（p.194）}。

二、地方政府生态职能遭遇履职困境

（一）地方政府生态职能虚化

十八大以来，尽管从中央到地方都不遗余力地推进生态文明建设，但政府生态职能呈现虚化倾向。一是职能定位虚化。目前关于政府“生态职能”的明确定位、内涵和职责范围等依旧不够清晰，工作推进往往依赖于地方党委政府主要领导个人偏好以及相关利益部门的支持，对其应承担的责任、提供的服务、具备的功能等没有实现常态化和制度化，导致生态文明建设政策与行动容易因主要领导更换而造成实践中的混乱^{[4]（p.75）}。二是行为逻辑虚化。部分地方政府对待“生态文明建设工作”往往“说说很重要，做做老样子”，在经济与生态的两难选择中，理论与实践脱节的情况并不少见；有些地方政府遇到宏观经济形势不好，就给企业排污让路、地方利润让路。三是履职能力虚化。我国政府对于生态环保职能的履行，大面积采取的仍是行政管制的方式，搞“大呼隆”式的“专项检查”、“统一行动”是常态。在这种突击式、运动式的监管方式下，被监管单位和监管主体之间就陷入“一查就关、一走就开”的怪圈，导致生态职能落实不到位。

（二）地方政府生态职能异化

地方政府生态职能异化突出表现在三个方面。一是概念异化。把“生态职能”语义简单等同于传统意义上的“环保职能”，即狭义的对环境污染的防治，缺乏对完整的生态职能内涵的深刻理解和充分履职。如对生态环境、生态技术的改善提升，对生态经济、生态产业的培育引导，对生态文化、生态法治的涵养塑造等。二是主体异化。按传统部门职能分工，环保部门主要负责污染控制、总量减排、环境科技、生态保护、环评监测、环境信息和监察等。近年来随着政府生态职能范围不断延伸拓展，具体的职能被分散到环保、建设、水利、农业、国土、林业等多个机构中，尽管地方上出于统筹推进生态文明建设考虑，专门设置“生态文明办公室”，但从现有的组织体系框架看，其并不足以统领和协调政府其他职能部门开展工作，无论是履职手段还是行政作为空间都显得局促。三是目标异化。地方官员为适应和谋求新的政绩考核体系下的职务晋升机会，在工作方向和重点上的确更为倾向于生态文明建设和经济社会的可持续发展。但将职务晋升作为唯一动力必然造成其在生态文明建设方面急于求成，缺乏长远的考虑和耐心，容易引发各种绿色形象工程、面子工程，不利于生态建设的长效化^{[5]（p.234）}。

（三）地方政府生态职能弱化

当前地方政府生态职能弱化主要表现在以下方面。一是履职手段比较单一。主要采取约束性和事后惩罚性管制措施，缺乏事先预防性、源头性、激励性整治手段，对于市场机制的引入尤其是社会化力量的参与办法不多、成效不明显，导致地方生态治理中不能广泛形成公众有效参与的局面。二是在力量安排上头重脚轻现象比较突出。环境保护人才资源集中在权力更大的上级管理部门，压力更大责任更重的基层一线部门则履职能力日渐衰弱。三是在监管问责上随意化倾向严重。目前对地方政府的生态职能监管往往只在重大污染事件的事后监督上，加之生态责任的落实和生态绩效的考评缺乏衡量评价的科学性、规范性和制度刚性，问责力度的随意性更进一步纵容与助长了地方政府在生态管理中的消极不作为。

四是在区域间府际合作机制上脱节不畅。囿于行政区划的限制，跨流域区域的生态环境保护一直缺乏有效的协同管理机制，各区域流域发展各自为政现象严重，极大地影响了整体生态治理效能的提升。

三、地方政府生态职能履职困境的体制成因

针对当前资源与生态环境保护领域存在的各种问题，十八届三中全会在体制改革和重大制度建设方面作出了重要战略部署。但在地方具体生态实践中，囿于体制性、结构性问题的束缚，政府职能转变和市场体制、社会体制改革遇到的阻力较大、掣肘较多，生态文明系统建设难以取得显著成效。

（一）政府职能转变不到位，严重制约了市场体制改革的推进

中国生态环境领域改革推进迟缓的原因一方面是缺乏顶层设计和制度架构，更重要的方面是政府体制改革不到位，制约了要素市场化改革的推进。政府的职能边界不清晰，对市场经济活动干预过多、权力过大，造成各类自然资源和能源价格的扭曲和低效配置^[6]。在生态文明建设过程中，过度依赖政府管制和财政性补贴而不是更多地依靠市场机制来引导和调解企业与公民行为，没有建立能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用制度、生态补偿制度等。当前，自然资源的公共行政管理职能和资产的市场运行管理职能尚未彻底分离，土地、林业、矿产等国有资源实际上仍由各级地方政府的资源管理部门负责主管，其兼资源所有者、经营开发者与生态保护者于一身，这些相互矛盾的角色定位与职能要求在现行管理体制框架下较难进行自我均衡和协调，极大地影响了资源配置和使用效益。

（二）机构改革不到位，相关部门生态职能交叉重叠

我国政府以“块块”关系为主的横向关系结构，使行政管理体制在各个级别呈同构性，造成了不同管理部门在同一职能领域出现严重的职能交叉、机构重复问题。如水利部门分管水资源配置，与负责污染防治的环保部门以及负责宏观调控的发改委相关部门之间存在严重的职能交叉问题，且对应各部委出台的政策、规定、办法等又各成体系、标准不一，协调难度比较大。各部委所属的环境监测网络，既有环保部的环境监测网，又有国土部门的地下水质监测网、气象部门的酸雨监测网、水利部的水文水质监测网，还有农林、海洋等部门与中科院建的生态监测和研究网络等，不仅监测数据和信息无法有效整合，在一定程度上还影响到对环境问题的准确评价，制约行政效能的提升。

（三）行政权力结构改革总体滞后，权责不对称现象普遍存在

随着行政管理体制改革的进一步推进，简政放权取得一定成效。但各领域包括生态文明建设层面，还是存在“放小不放大”、“放虚不放实”等问题。究其根源是，行政权力结构改革相对滞后于机构改革和部门职能调整，最终造成“核心权力往上收、具体责任向下压”的局面。当前中央与地方、上级与下级政府之间权责不对称普遍存在，从而对基层政府履行环境保护与生态治理职能构成严重制约。尽管近年来中央政府通过一般性转移支付和专项转移支付的方式一定程度支持了地方的生态建设，但总体上手段途径都比较有限。地方政府对所辖区域内生态治理所负有的职责与其具备的财权、事权不匹配。就中国现行的五级行政序列而言，越往基层则岗位和人员配备越薄弱，但管理的对象越具体，内容越繁杂。加之基层政府在资源环境保护和生态建设方面财力、物力得不到保障，又极度缺乏相关的专业技术人员和执法力量，基层生态治理能力非常薄弱。

（四）社会体制改革滞后，生态自治组织和自治体系发育缓慢

社会体制改革本质上涉及的是政府与社会关系问题。从近年基层治理实践看，政府体制改革不到位对社会体制改革推进产生重要影响，进而削弱社会生态自治能力。长期以来政府与社会权力边界不清晰，大包大揽的思维倾向与行为惯性对社会自治空间产生了挤压与反向依赖，严重制约了公众社会参与的积极性。当前公众参与环保的途径和方式仍然比较有限，往往是在生态环境遭到污染破坏后，才通过投诉、信访等方式参与到环保监督中，参与的有效性和广泛性远远不够。另外，生态资源环境问题往往涉及面广、人数多，如果缺乏乡镇街道和村（社区）的自治体制和协调机制，一般很难得到妥善解决。尤其现行民间团体管理制度不完善，社会公益组织参与资源和生态环境保护的力量也比较薄弱，不利于基层生态治理能力的提升。

四、地方政府生态职能转型方向与路径

政府职能转型需求来源于全面深化改革的内在要求。地方政府生态职能的履行有赖于公共服务体系的完善与政府治理模式的转型，核心就是处理好政府、市场与社会关系，提升政府的市场管理、社会管理和公共服务能力。

（一）培塑正确价值观，增强地方政府生态履职动力

1.重视和加强生态文化与价值观教育。我们当前所面临的种种环境危机，从根本上说是生态意识的危机，更是一种价值观危机。它要求我们深刻反思以征服自然、控制自然为主导的传统价值观，重新调整人类的行为和实践，促进人类的行为准则和价值取向根源于并服从于生态规律，以更好地实现经济社会的健康持续发展。生态价值观的树立和普及是地方政府履行生态职能的前提基础。要从知识教育入手，明确将生态文明相关内容纳入各级各类学校教育的“必修课”；要加强文化熏陶，在生态文艺创作和文化服务、文化活动中潜移默化地弘扬生态文明价值理念；要通过生态规制，引导督促地方政府把生态思维和绿色标准充分融入当前转方式、调结构与稳增长、惠民生的综合发展目标中，发挥政府绿色政务的示范引领作用，倡导绿色消费，在全社会形成节俭、理性、绿色、健康的生产生活方式。

2.强化地方政府生态责任意识。构建“责任政府”是当前深化行政管理体制改革和政府职能转变的要求之一，也是地方政府履行生态职能的内在要求和动力。生态责任是指主体没有正确履行其职责或违反义务时所必须承担的后果。责任意识的缺失一方面源于传统科层官僚体制下，作为“人民公仆”的地方官员在实际运作中形成了只对上负责的行为向度；另一方面源于生态问责追究不到位，没有形成相应的履职压力。要切实强化政府“生态第一责任人”意识，通过相关规制激励、督促和约束政府承担起生态战略规划、生态利益协调、生态污染防治、生态创伤修复、生态行为倡导、生态公民培育等职责。更为重要的是，需通过进一步深化行政管理体制改革实现政府职能转变，明确生态责任范围，健全生态问责机制，对因为行政不作为而造成生态责任的地方政府主要负责人、分管环保工作及环保职能部门的负责人追究相应的法律和行政责任，塑造真正意义上的“生态责任主体”^[7]。

3.改进政绩考核与评估办法，增强地方政府生态履职动力。在“压力型体制”和“政治锦标赛”发展模式下当前地方政府生态文明建设动力主要还是一种政治激励，即来自于领导干部取得自身职务晋升机会的内在冲动和需要^[8]。不同的政绩考核“指挥棒”，必然导致不同的发展模式，从而对生态文明建设产生截然不同影响。要把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅度增加生态指标在干部绩效考核中的权重，实行差别化考核，对限制、禁止开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重点地区，探索取消GDP考核，从而切实引导各级领导干部从关注“发展速度”转向关注“发展质量”上来。强化地方政府承担生态责任的制度刚性，加快实施领导干部自然资源资产和环境责任离任审计，对造成严重资源环境和生态破坏者实行终身追责。大力克服目前普遍存在的政绩考核方式过于单一、考核主体过于集中等弊端，把监督评价的权力最终归于人民，把地方发展的绩效最终体现在人民的满意程度上，努力构建起绿色科学生态的政绩考评体系。

（二）转变治理模式，提升地方政府生态履职能力

厘清政府的生态文明建设职能，重点在于科学优化履职目标和结构，以政府职能转变为核心，加快推进政府机制、市场机制和社会机制改革，在生态治理的不同主体间构建起相互制衡、协同发展的格局。要注重行政、市场和社会力量三者的有机结合，不断调动激发社会公众的生态自觉，走一条上下衔接、官民互动的新路子。

1.政府职能转变和管理体制创新是优化生态治理方式、提升治理效能的核心因素。要重点处理好“条”与“条”、“块”与“块”以及“条”与“块”的矛盾，从自然生态系统要素整体性特征出发，加强政府部门内部的统筹协调，形成整体治理合力。在自然资源资产统一确权登记的基础上，把原本归属各个自然资源管理部门的行政管理职能剥离出来，按照统一的国有资产管理和经营原则，建立形成完整的自然资源资产管理体制。加快整合山水林田湖等自然资源资产分管体制，推进与“大部制”改革相配套的地方机构改革，突破部门保护主义和地方保护主义，增强生态环境保护的垂直监管功能。

2.加快推进市场机制改革，更好地发挥市场的作用。政府作为环境公共问题、公共产品和公共服务的最终责任人，不宜直接和过度干预微观具体事务。要改变政府一家独大的“单中心”治理模式，在生态建设过程中防止过度依赖政府管制和财政性补贴，健全生态补偿机制，修订完善补偿标准和政策，更多地依靠市场机制来引导和调解企业和公民行为，有效激发市场主体积极性。加快资源性产品价格和环境税费改革进程，使各类生态产品和生态服务能按照市场供求关系和资源稀缺性、生态价值与有偿使用关系等进行合理配置、公平交易，全面提高资源使用效率。

3.注重发挥社会公众的力量，走环境民主、公众监督和生态基层自治的道路。在政府职能从“全能型”向“有限型”转变的大趋势下，生态治理任务的达成更多地依靠公众和社会各阶层力量的共同参与，构筑最广泛而有效的公众参与和社会治理体制。要不断扩大和畅通社会公众参与环保项目评审、监督的平台与渠道，积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。大力扶持和培育生态民间组织，设立发展扶持资金，搭建生态民间组织孵化基地，通过政府购买服务的方式充分发挥其在专业决策咨询和生态环保宣教等方面的作用。努力推动成熟的生态民间组织有序干预和影响政策的制定和实施，督促政府环境治理质效的提高，逐步引导培育社会主体的生态自我约束和自治能力^{[9]（pp.41，204）}。

（三）推进制度建设，强化地方政府生态履职保障

1.突出制度的顶层设计和规划。制度建设具有根本性、全局性和持续性。要把生态文明制度建设放到全面深化改革“五位一体”的总体战略布局中去理解，从推动国家治理体系和治理能力现代化的高度去谋划。突出强化制度建设的顶层设计和引领功能，用整体性、系统性、协同性观点来统筹布局生态文明建设，努力实现人口、经济和生态环境协调发展。要努力构建从源头预防、过程控制、损害赔偿到责任追究的完整的生态文明制度体系，有序推进国家自然资源资产管理体制改革，严格实施节能评估审查、水资源论证和取水许可制度，加强土地用途转用许可管理。同时，建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理体制，健全生态保护修复和污染防治区域联动机制，在环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等方面取得决定性进展。

2.强化制度的内在驱动和激励。重点解决好资源与生态环境管理体制上存在的机构重复设置、职能重叠交叉、政策冲突等问题，建立有效的“条块”协调机制，实现生态环境资源的市场化、社会化、科学化配置。加快生态经济类制度建设，充分运用市场机制，本着“谁投资，谁经营，谁受益”、“责任分担、利益分享”的原则，积极探索规范合理的区域、流域间横向转移支付方式和渠道，有效推动生态公益林、水环境保护、排污权交易等生态补偿办法的实施，调动企业和社会公众参与生态文明建设的积极性。要创新环境投融资机制和手段，探索成立混合式、政策性环境保护银行等环境金融机构，加大对生态文明建设的金融支持。要大力构建正向激励的财税支持体系，探索开征鼓励生态消费的税种，加大对生态补偿的转移支付力度，通过建设科学化的资源配置和利益协调机制，有效激发各类市场主体积极性，实现生态环境保护与社会经济发展的双赢。

3.规范制度的刚性约束和底线。制度的法律层次不同，对应的约束效力也有差异。目前法制与监督的缺失对政府生态职能履职实践影响重大。因而要不断提升生态法治效力，从国家立法层面严令禁止并给予环境破坏者以法律制裁，加快构建符合生态文明建设要求的环境法律体系。在司法层面要强化环境司法的独立性，完善相关司法规程，为生态环境侵害案件提供更加有效的司法救济；在生态执法层面，进一步完善部门联动执法机制，增强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平；加大公众对政府环境保护工作的监督力度，不断提高生态监督的规范性和透明度，对涉及公众环境权益的重大事项，严格执行社情民意反映、专家咨询、社会公示、社会听证等制度，形成从生态决策、生态治理到生态责任追究、生态破坏补偿的完整监管体系。

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