公共财政管理的市场化改革仍然在路上

艾伦·希克

摘 要：基于财政压力，各国政府着手探索新公共管理的创新措施及公共财政管理的市场化。新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能，强化行为和结果之间的问责机制。许多国家实施了公共财政管理创新，但不认同新公共管理的原则和工具。政府对相关信息的垄断、立法机构职责有限等原因，削弱了公共财政管理的透明度。对于财政规则是否列入财政责任法，目前的趋势一是将财政规则复杂化，以应对不同的经济情景；二是采用两个及两个以上的财政规则，以对财政政策进行约束。

关键词：公共财政管理；制度创新；问责制；财政规则

中图分类号：F830 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2016）05-0017-03

一、公共财政管理的三大目标

自20世纪90年代中期以来，公共财政管理目标已被精炼为三大基本目标：

第一，政府应当保持可持续的财政状况。收支水平、债务水平、其他财政总量应该促进经济稳定，并具有中长期的可持续性。此目标可解释为：财政总额不应简单地视为一系列收入和支出活动的汇总，而是通过自上而下的限制性程序，影响预算决策的、预先设定的固定限额。如果仅以当前年度的政策意图衡量公共财政管理，或是以只确认当期发生负债的收付实现制来衡量公共财政管理，则年度预算很难达到“可持续性”这一目标。

第二，将资源有效地分配给各部门、各机构和各项目。公共资金分配的方案应建立在项目有效性的证据基础上，并促进政府优先项目的实现。几十年来，公共预算领域的一些问题阻碍了这一目标的实现。将资金从效率较低的部门重新分配到效率较高的部门是公共财政的改革方向，这一改革并没有取得明显进展。许多国家推行的社会福利计划使国家预算更具刚性，并且更加难以实施再分配。各国政府在政策分析和项目评估方面比过去投入更多，但对分配产生的影响很小。

中期预算框架是应对困境的创新，旨在激励政府管理人员和项目管理人员在预算目标的约束下对资源进行再分配。中期预算框架承认预算主要基于过去的支出，但着眼于扩大再分配的范围。为促进资源的有效配置，中期预算框架中引入或改进了战略规划、项目预算、成果指标、投标资金、强制削减、基本支出审核等手段。尽管有了这些创新，再分配可能仍是公共财政管理最艰巨的任务。

第三，提升公共服务效率。政府应该关注公共服务的质量和可得性，公共服务是联系公民与政府的桥梁，公民通过政府提供的或未能提供的公共服务来认知政府。公民对政府的信任和信心，将促使政府努力改善服务能力，并对政府形成激励，使其在不增加税收负担的前提下提供更多更好的公共服务。提供公共服务不仅是公共财政管理的目标，更是提高公共管理整体能力和管理导向的目标，特别是评价公务人员的动机和行为的关键基点。重新定位公共财政管理，已经成为新公共财政管理的主要目标。

改善公共服务的政策应当以绩效为导向，包括产出目标、绩效预算、绩效合同、绩效工资、绩效报告和审计。权责发生制、加强内部管理和审计能力、综合财政信息系统等也已提上公共财政管理的改革议程。这些创新项目是否能够改变公共管理的文化，依然是一个悬而未决的问题。

上述三大目标主要是从经济研究中得出，尽管也有政治方面的考虑。公共财政管理也有明确的目标——不仅追求公共财政的可持续性和效率，还包括对公民偏好的响应能力、问责制和民主制度。

二、公共财政管理与制度创新

随着人口老龄化的财政压力增大，养老和医保的成本不断上升。当经济增长速度放缓，这些问题得不到较好解决时，公民对国家和政府的信任下降（法尔和帕特南，2000；道尔顿，2004）。在此背景下，各国政府着手探索公共部门管理的新手段和新工具，即新公共管理的创新措施，同时，还逐步推行公共财政管理的市场化。虽然创新原则和着力点各不相同，但在此过程中，政府和市场找到了公共财政管理的共同点。

在过去的30多年中，许多发达经济体都实施了公共财政管理创新措施，但很少进行系统性改革。到目前为止，一些国家还不认同新公共管理的原则和工具；相反，他们倾向于将创新举措（例如，绩效评估、权责发生制）嫁接到现有的公共财政管理安排中。市场理论和管理理论都认为，政府失灵是存在的，市场化改革就是要在公共服务提供和管理方面引进价格机制、竞争机制和选择机制，具体包括：政府可以向公共机构或私人机构购买服务、公务员从终身制转向非终身制、对一些公共服务收费、公民有权选择退出某些公共服务机制。基于公众服务应该由公共部门提供的理念，一些政府部门不赞同这些改革方案，特别是公共部门雇员和公务员工会表示强烈反对。关于公共财政管理的市场化改革仍然在路上。

新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能，强化行为和结果之间的问责机制。具体包括：允许公共财政管理者决定购买投入要素的整体预算、战略规划和绩效目标。在公共服务效率较高、腐败程度较低、行政事务较少受政治干扰的运转良好的政府中，管理主义大行其道。缺乏这些条件的国家，很难从政府权力中心获得下放管理职责。

尽管我们可以为公共财政管理创新提供思路和动力，但是，无论是市场理论还是管理主义都不可能提供一个令人完全满意的公共财政管理架构。很少有政府能够将财政控制下放到分支机构，更少有政府能够将公共服务完全市场化。一个有效的理论架构可能为公共财政管理改革提供有益的思路，但很难将有关公共财政管理的所有元素融合成一个综合性的模板。市场方和管理方的设计方案有着共同的不足，即都不涉及政府总体财政状况（总收入和支出）、财政平衡和债务水平，都不能直接与财政赤字的偏差打交道。为此，各国政府不得不寻求其他方法来调节财政政策，比如，财政规则和中期预算框架。

三、公共财政管理与问责制

信息是财政问责制度的重要工具，同样重要的还包括激励机制和规则，特别是会计准则和原则以及审计流程等。在许多国家，政府会公布经审计的财政报告，这些报表的准确性和及时性，通常被认为是公共财政管理的质量指标。然而，当舆论和社会公众不太重视审计报告，并且其负面结果常常被忽视时，政府官员和公共财政管理者却没有动力采取纠错措施。在一些国家通过配备更独立、拥有更多资源的审计师来强化公共财政管理，审计报告发布后政府的反应非常重要，此前，审计报告发布可能比准备审计的过程更加重要。

加强财政问责制，通常需要通过立法的力量来审议公共账目、调查违规行为，并把结果和信息反馈给预算和拨款工作部门。数十年来在英国议会中，公共账户委员会一直扮演这种角色。最新发展趋势是将国家审计办公室归于立法机关，这将强化制衡机制、增加透明度，并增强立法部门对政府官员的问责能力。根据不同的政治制度安排，这种定位可能带来行政立法关系的根本性变化。

公共财政管理历来是一个较为封闭、孤立的流程，政府部门需要相互沟通以确定预算、监控交易、准备报告、规范参与者的行为。长期以来，由于政府对相关信息的垄断、立法机构职责有限以及财政数据和文件的技术性，公共财政管理的封闭性在许多国家得以强化。除了那些受到公众关注的财政问题外，公民和社会组织通常只是旁观者。

提高公共财政透明度的政策措施主要包括以下三个方面：一是通过互联网和其他手段使公共财政管理流程和操作更加便捷化；二是在讨论财政政策时扩大立法机构的职责；三是在决策之前向社会公众公开关键议题。

四、财政责任立法与财政规则

财政原则与程序规则的弱点，在于其缺乏适用于特定国家的实际财政政策定位。而量化财政规则为财政政策提供了清晰的目标。在理想化的情况下，如果给定一国的当期经济与财政状况，财政规则应当能够决定财政总量水平。财政规则——在理想化情境下——可以自行给出目标客观解——而在其他情况下，这个解需要大量的经济分析、决策以及政治妥协方能得出。基于上述逻辑，财政规则降低了政策传导成本，从而提供更好的财政政策绩效。

20世纪90年代后期以来，很多国家都采用财政规则指导其财政政策操作。尽管这些规则在特定情形下（如经济平稳增长的条件下）取得了成功；但是，在面对大规模经济冲击或经济基本面大幅波动的情形下，这些财政规则就显得进退两难了。在现实中，适用于各种经济状况的财政规则，存在很大的设计困难。名义赤字规则是顺周期的，而结构性赤字规则却又不注重财政的长期可持续性（特定经济体的结构性经济增长率有可能处于下降状态）。在政府债务总水平处于低位时，债务规则显得过于宽松；而在债务高企时，债务规则可能又显得过紧了。尽管财政整顿过程，通常遵循整顿时间表，而不是固定的量化财政规则，当需要非同寻常的财政刺激之时，支出规则可能太过严格。

为此，评判委员会对于是否在所有情况下均将财政规则列入财政责任法而犹豫不决。在很多情形下，出于多重财政政策目标（可持续性、稳定性、代际公平等）的客观需要，在该方面的立法安排开始出现两个比较明显的趋势：一是将财政规则复杂化（例如，对于矿产品出口经济体来说，其结构性财政收支平衡规则的设计，不仅需要考虑到国内经济周期，还需要考虑到大宗商品的价格波动）。这种复杂性使得规则能够应对不同的经济情景。二是采用两个及两个以上的财政规则，以对财政政策进行约束。这种操作的基本理念是，针对不同的政策目标可以有不同的规则，并且可以根据经济形势的变化进行规则选择。

Abstract：Based on the financial pressure，governments began to explore the innovation measures of new public management and the market-oriented reform of public finance management. The cornerstone of the new public finance management reform is to release the management potential，strengthen the accountability mechanism through the relaxation of the administrative and financial control. Many countries have implemented the innovation of public finance management，but do not agree with the principles and tools of the new public management. The government's information monopoly，limited responsibilities of the legislature and other reasons，weakened the transparency of public finance management. There are two trends for fiscal rules and the fiscal responsibility law，one is to make fiscal rules complicated to deal with different economic situation； the other is to use two or more fiscal rules to constraint fiscal policy.

Key Words：public finance management，institution innovation，accountability mechanism，fiscal rules