促进肇庆“两区引领两化”战略发展的税收政策改革

摘 要：近年来，肇庆市政府提出了“两区引领两化”战略发展的定位和方向。文章通过对肇庆市两区28个重点企业的调研，针对新战略对税收政策提出了新的诉求，结合肇庆市实行“两区引领两化”战略存在的税收瓶颈，提出了推进“两区引领两化”战略的税收政策建议。

关键词：战略发展 税收政策 肇庆市

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-141-03

位于广东中西部经济欠发达地区的肇庆市，区域特别，东接广佛都市区，西联祖国大西南，坐拥肇庆高新区、肇庆新区、粤桂合作特别试验区、广佛肇经济合作区等重大发展平台。站在新的历史起点上，肇庆市委、市政府紧握区位、资源、文化、生态等比较优势和后发优势，提出了“两区引领两化”重大发展战略，即以肇庆高新区引领新型工业化，以肇庆新区引领新型城市化。肇庆将通过高质高效发展，把肇庆国家级高新区打造成为现代科技工业城；通过高起点高标准建设，把肇庆新区打造成为低碳绿色理想城市，构建现代化、生态型的城市格局。

实行“两区引领两化”战略，对税收政策提出了新的诉求。税收政策必须涵养税收增收的后劲，促进财政收入的可持续增长，以建设新型工业化、生态化城市；税收政策必须促进产业转型升级，转变经济发展方式，推动肇庆创新型经济更大进展；税收政策必须有利于新形势下的招商引资工作，营造良好投资环境，把肇庆建成产业结构合理、生态文明、环境优美、宜居宜业宜商宜游的新型工业生态城市；税收政策及其配套政策还必须有利于人才引进和发展，以泽天下英才而用之，汇聚肇庆，创业兴业。

一、实行“两区引领两化”战略存在的税收瓶颈

（一）主体税源有待从传统产业向现代产业过渡

从产业结构来看，肇庆目前的产业结构是“二、三、一”的格局，离“三、二、一”的目标还有较大的距离，服务业质量和总量严重偏低，产业结构不合理造成的深层次矛盾越来越突出。在第二产业内部，作为主体税源的仍然是制造业（82%），电力、燃气、水的生产和供应（12%）和采矿业（5%）等传统产业，从这一角度看，肇庆经济依赖于传统产业的格局没有改变。从第三产业内部对国税收入的贡献来看，公共管理和社会组织占61%；批发和零售业占21%；交通运输业、仓储和邮政业占8%；房地产占6%；金融业占3%；可以看出，第三产业中行政事业类占第三产业增加值的比重达61%，这些行业的发展与财政供给有直接关系；批发和零售业、房地产业、交通运输业、住宿和餐饮业等传统服务业占的比重较大，旅游、信息、咨询、物流等新型服务业占税收比重较低。上述分析可以看出，传统服务业在肇庆第三产业中处于主导地位，新兴现代服务业相对发展不足，行政事业性行业的发展对财政供给形成较大压力。

（二）增值税制约新型工业化、城市化建设

由于受市场经济整体发育程度、宏观调控环境、改革配套条件等多方面的局限，税收的一些应有功能未得到充分发挥，影响了肇庆新型工业化、新型城市化建设和发展的进程。

第一，增值税转型不彻底。2009年实施的增值税转型改革效果明显，但改革不彻底，不是完全的消费型增值税。在增值税的固定资产抵扣范围上相对狭窄，固定资产抵扣范围仅扩大到部分生产性机器设备等动产，而建筑物、构筑物等不动产以及以建筑物或者构筑物为载体的附属设备和配套设施仍被排除在扣除范围外，对于企业加大投资力度，改良升级生产性基础设施难以起到足够的刺激作用。

第二，知识密集型产业实际税负较重。从行业类型看，资源型企业、有机构成比较高的资本密集型产业和人力资源投资大的知识密集型产业，随着科技含量提高，企业的直接材料成本不断降低，间接费用如研发费用、技术转让费用、科技咨询费用等往往大于有形资产投入，能抵扣的进项税越少，实际税负较重。从增值税看，企业在进行技术创新时，以研究开发费、技术开发费、购入的专利权和非专利技术等为主的间接费用的比例大大增加，不能进入进项税额进行抵扣，增加了企业的税负，也加重了企业技术创新的成本。从企业所得税看，所得税优惠领域多重视采用税率式优惠，强调的是事后优惠，只有企业取得利益时才能享受此种优惠，没有利益就无法享受优惠，显失公平。

第三，企业初创期的税负较重将制约企业的发展。企业初创或项目投产初期，需要大量的固定资产投资，盈利能力较弱甚至亏损，特别是科技含量高的企业，前期投入大，产品市场不确定，企业将承受较大的经营风险。然而在企业发展最困难的前期阶段，投入的资金进行研发的同时，还得负担相应的增值税等流转税。

（三）企业所得税政策支持新型工业化、城市化建设力度不够

第一，税收优惠设置条件较多，企业无法享受到实质的税收优惠。例如现行政策规定，新办企业自取得第一笔收入之日起，第一至三年免征企业所得税，第四至六年减半征收企业所得税，但限制在港口、码头、机场、铁路、公路、电力、水利项目。新办企业从取得收入起的两三年内，实际上很少有企业盈利，特别是新办的高科技企业，虽然对研发费用或者研发形成的无形资产可以加计扣除或摊销费用，但产品生产要经过研究开发、试制、改进、生产等多个环节，企业在最初几年大多处于亏损或者盈利不足状态，往往无法享受此项税收优惠政策。

第二，对于高新科技研发费用的税收优惠措施仍然不足。新出的财税〔2015〕119号文件规定，自2016年1月1日起，直接从事研发活动人员的工资薪金、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费和住房公积金，以及外聘研发人员的劳务费用，允许加计扣除研发费用了。但企业为研发项目的人员培训费、市场调查研究、效率调查或管理研究的费用，作为工业（服务）流程环节或常规的质量控制、测试分析、维修维护的费用，不适用税前加计扣除政策，间接增加了企业的负担。

第三，税收优惠方式比较单一。目前的税收优惠政策无法适应不同性质、不同规模企业的要求。对高新技术产业的税收优惠主要是所得税优惠，而很少涉及流转税的优惠，而且享受税收优惠的对象主要是那些已经和能够获得技术开发收益、生产规模较大、盈利能力较强的企业，对那些尚处于技术研发阶段以及需要进行技术改造的中小企业缺乏税收优惠政策指引作用。

（四）资源综合利用类产品减免税政策存在滞后性

由于目前资源综合利用类产品增值税减免税政策是2008年制定，其享受增值税优惠政策的资源综合利用类产品品种是采取列举法列示。据肇庆某建材企业反映，随着该企业研发力量的进步，同样是利用废渣生产的新产品，因为不属于文件规定的特定建材产品范围，无法享受增值税优惠政策。免税产品不得开具增值税专用发票的规定，使购进资源综合利用类免税货物的纳税人无法抵扣进项税额，阻碍了资源综合利用免税产品的流通。例如：再生水、以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎、部分可深加工的特定建材产品等，由于其不得开具增值税专用发票、不能抵扣进项税额的规定，实际在形成最终产品时又征收了该部分已免征的增值税款，免税政策形同虚设。在增值税扩围的大趋势下，特定建材产品免税不得开具增值税专用发票的规定就会成为增值税扩围后需要解决的问题。

（五）环境保护税收主体税种缺位

加快推进新型工业化、城市化的进程中，应更加注重环境保护，强化污染防治，避免走先污染、后治理的老路。我国尚未建立完整的环境税收体系，目前只对废水、废气、废渣及环境噪声征收，而对排放的其他污染物则未纳入收费范围，难以从根本上达到环境保护的目的。排污收费征收的随意性较大，而且可以从企业生产成本中列支，并随着产品的销售转嫁给消费者，出现“企业污染、社会承担”的现象。

二、推进“两区引领两化”战略的税收政策建议

（一）改革增值税政策，推动现代产业体系发展

1.实行全面的消费型增值税，扩大抵扣范围。建立低税负的增值税制，能够减轻处于成长阶段企业的税负，建议更彻底地实行“消费型”增值税，逐步取消增值税转型政策中的特殊规定，取消对部分固定资产抵扣范围的限制，对企业用于节能、环保设备的投资给予增值税进项税抵扣，鼓励企业投入生产性装备的全面升级：对技改项目中我国不能生产而直接用于清洁生产的进口设备、仪器和技术资料应免征进口环节增值税；对企业的技术转让费、研究开发费、新产品试制费和宣传广告费按10%的扣除率计算进项税额等。对利用工业废渣、废气生产的产品，在增值税优惠政策中增列有关综合利用资源产品的内容，引导企业加快工业废弃物的综合利用。

2.加大科研和技术开发的税收优惠力度。企业基础性的科研开发所需资金多，成果的不确定性和风险性较大，宜选择事前税收扶持。对研发费用，不论企业是否盈利，在初始年度或研究项目开始时据实税前列支，尽量补偿和降低企业技术创新投资的风险。应用型技术研究是建立在科技开发成果基础上，可以采取事后的税收鼓励，采用税率式和税基式结合的优惠方式扶持，税基式优惠如加速折旧、税前扣除、投资抵免、亏损结转、延期纳税等，更能充分调动企业从事科研和技术开发的积极性，鼓励企业技术创新。

3.以税收政策促进产业升级结构调整。税收优惠应主要放在激励和引导方面，政策手段的选择上尽可能采用加速折旧、税额抵免、费用加计扣除等间接优惠方式，引导产业健康发展。按照《广东肇庆新区发展总体规划（2012-2030年）》，重点打造节能环保、休闲养生和文化创意三个核心功能型产业，发展现代物流、商贸会展两个支撑功能型产业。根据对应产业的项目、产品和服务的具体作用，实行减征或免征税的政策。依据行业的不同特征，分类制定相应的差别税收优惠政策。对国家重点扶持、拥有核心自主知识产权、符合相关条件的高新技术企业实行更低的税率。适当放宽部分企业高新技术资格认定条件。对产品出口进行扶持，如实行文化创意产品的出口退税或零税政策。

（二）增强企业所得税优惠的针对性，明确税收政策的产业发展导向

1.加大对企业创新的税收促进。一是对企业投资于技术创新和研究开发获得的利润减半征收企业所得税。对企业投资于技术创新获得利润再用于技术创新投资，退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。二是对于进行国家规定项目的自主技术创新的投资可实施税收投资抵免。三是允许企业把用于技术创新和研究开发投资的损失（或按照该亏损的一定比例）直接用于抵减其他投资的资本利得。四是加大亏损结转力度。对用于特殊项目的技术创新和研究开发投入的亏损可允许一定期限的前转，即退还一部分以前年度已纳所得税款。

2.加大对中小型企业的税收扶持。中小型企业是新型工业化、城市化进程中的重要组成部分。应该充分发挥税收优惠政策作用，营造有利于中小企业发展宽松的环境，支持中小型企业的创立和发展。降低中小企业税收优惠税率，对中小企业，尤其是高科技型中小企业，利润低于一定额度的，可考虑只实行低于10%的优惠税率，有利于中小企业筹集资金。要适当扩大新办企业定期减免税的适用范围，延长其减税的期限。对中小企业的亏损，延长亏损弥补期至10年。提高中小企业业务招待费、业务宣传费、广告费等费用扣除标准。尽快制定专门针对中小企业从事科研创新的税收优惠政策，鼓励中小企业从事研发活动。

3.加大对企业节能环保的税收促进。税收优惠政策要有效引导和鼓励企业积极开展资源综合利用、从事有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产。应及时修订《资源综合利用企业所得税优惠目录》，加大对资源综合利用的税收优惠力度。对利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，将减计企业所得税应税收入的比例提高到70%，即减按应税收入的30%计征企业所得税。

（三）加大消费税、所得税、增值税的调节功能，促进生态循环经济的发展

1.适时扩大消费税征收范围。应将无法回收利用或难以降解的材料制造的产品纳入消费税征收范围。对那些资源消耗量大，使用中可能对环境造成破坏，有相关“绿色产品”可以替代的消费品，如一次性生活用品、含磷用品、原浆纸等也应纳入消费税征收范围。此外，应根据不同产品对环境影响的程度和资源的耗费水平，设计消费税差别税率。对使用不可再生资源、稀缺资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品从重征收，以节制对使用资源的消费；对资源消耗量小、不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品以及使用新型或可再生能源的低能耗交通工具等征收较低的消费税；对于循环利用资源生产的产品和达到节能和环保标准的消费品免征消费税。

2.在增值税方面加入处理三废等方面的环境保护设备优惠。2009年国家取消“废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税”和“生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按废旧物资回收经营单位开具的由税务机关监制的普通发票上注明的金额，按10%计算抵扣进项税额”的政策，对部分再生资源型企业影响较大，如肇庆高新区的废旧纸品回收生产企业、废旧轮胎回收生产企业均受到直接影响，不利于高新区循环经济是发展。此外，企业购置的具有关键性、节约能源效益显著，且因价格因素制约其推广的大型节能设备和产品，国家在一定期限内应实行一定的增值税减免优惠措施。

3.在企业所得税方面加入有利于环境保护的条款。对企业环保设备投资达到一定比例，可以享受一定程度的税收优惠；对生产节能环保产品的专用设备可以实行加速折旧方法计提折旧；对利用“三废”生产的产品所得应免征企业所得税；对企业采用先进环保技术、改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资，应给予税收抵免等优惠政策。

（四）推进资源税和环境税改革，促进资源节约、节能减排和环境保护

近年来，肇庆在通过承接双转移促进经济总量迅速扩张的同时，生态破坏和环境污染问题骤然严重。因此，一方面要通过资源税改革实现资源、能源的节约使用，实现经济发展方式的转变。另一方面，要借助于开征环境税来实现减少温室气体排放和保护生态环境的目标。一是对有利于节约资源、保护环境的行业和企业要给予税收政策支持。如对利用“三废”的生产行业和产品、生产环保产品的产业、对使用环保建材的建筑企业等要予以减免税费。二是对不利于环保的企业和行为要借助惩罚性的抑制手段，充分发挥税收政策的约束作用。

（五）改革个人所得税和配套财政返还政策，加大对人才的财税优惠力度

扩展高科技人才的外延，把具有熟练技能的人员、拥有丰富专业知识的人员、创造型科研和教学人员、高素质的管理人员等高端人才纳入其中。要强化对高科技人才个人所得税的优惠措施：如提高高科技人才个人所得税的免征额；对高科技人才取得技术成果和技术服务方面的收入在计算个人所得税应纳税所得额时实行减征政策，建议减按应纳所得税额减征30%～50%；对企业、高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税的优惠政策，鼓励和提高各类科技开发人才开展科研创新的积极性与创造性。凡符合《肇庆市引进和培养高层次人才实施办法》《肇庆高新区鼓励引进高层次人才实施办法》相关规定的优秀人才，取得的由县、市、区以上人民政府、高新区管委会以财政专项拨款形式发放的各类津贴、补贴，免征收个人所得税。

（六）实施区域性税收优惠政策，促进粤桂经济欠发达地区发展

首先，建议以肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区等为依托，加大西江走廊产业发展的税收扶持力度，赋予肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区特殊财税政策。例如，肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区新增的地方财政、税收、行政事业性收费要全额用于本区域建设，提高本区域增值税和所得税地方分成比例。将粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区内高新技术产业或战略性新兴产业领域的企业列入《西部地区新增鼓励类产业目录》，享受西部大开发财税优惠政策。

第二，建议肇庆新区、肇庆高新区、粤桂合作特别试验区、粤桂产业合作示范区内高新技术产业或战略性新兴产业领域的企业，获利年度起3年内按有关规定提取风险补偿金可税前扣除，允许新区内高新技术产业，产值加技术性收入达到年产值60%以上，所得税可以按10%征收。

第三，肇庆仍属于经济欠发达地区，建议国家和省实施相对独立和有差别的增值税政策，支持肇庆主导产业和特色产业如文化创意、新材料、生物制药、食品加工等快速发展。同时，制定鼓励经济欠发达地区承接发达地区产业转移的增值税优惠政策，包括税率优惠、抵扣优惠等，在支持发达地区经济转型的同时，改善欠发达地区的产业结构和就业结构。

参考文献：

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[2] 崔建华.我国新型工业化进程中的制度创新.粤港澳市场与价格，2008（7）

[3] 蔡芝儿.扶持和促进中小企业发展税收政策探析——以肇庆市中小企业为调查对象.地方财政研究，2012（11）

[4] 黎昌卫.促进新型工业化建设的税收激励机制研究.涉外税务，2012（10）

（作者单位：肇庆学院 广东肇庆 526060）

（作者简介：蔡芝儿，肇庆学院经济与管理学院副教授，研究方向：税收与经济。）

（责编：贾伟）