中国养老金入市：是政策理性还是利益博弈？

李玉娇

？眼摘 要？演近年来，老龄化形势日益严峻，加之高通胀的压力，保守的养老金投资策略已经造成养老金的缩水和亏损。2015年8月，国务院正式印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，标志着中国养老金入市正式提上议程。文章通过对养老金入市的内涵进行界定，阐述目前我国养老金入市的有利条件，并从“委托—代理”的视角出发，分析经济新常态背景下我国养老金入市的风险及影响，回答我国养老金入市是政策理性还是利益新博弈这一疑问，并在此基础上提出养老金稳妥入市的政策选择和风险管控机制。

？眼关键词？演养老金入市；政策理性；利益博弈；委托—代理；风险管控

[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0083-08

一、研究背景与问题提出

目前，世界各国均不同程度地面临人口老龄化的危机。对于人口基数大的我国来讲，形势更加严峻，且具有鲜明的特点。据统计，截至2014年底，中国60岁以上老年人口已达2.12亿，占总人口的15.5%；而65岁以上高龄老年人口也已增至1.38亿，在总人口中占10.1%。①并且预计未来二十年，中国的老龄化程度会继续加深。到2035年，中国的老年人口将达4.18亿，占全球老年人总数的1/4左右。②可见，中国的老龄化已进入快速发展阶段，并且呈现高龄和失能老人增加、空巢和独居化、未富先老等特征。人口红利消失，劳动适龄人口锐减对于我国的经济、政治、社会等各个方面都产生了重大的影响，尤其是对我国的养老金制度提出了挑战。如何实现养老金的保值增值，应对“银发危机”成为全社会关注的焦点。

由于计划生育政策的推行，我国的家庭结构已经由联合主干家庭向核心家庭方向转变。传统的家庭养老模式已经无力满足日益增长，且呈现多元化特点的养老需求，年轻一代无力承担巨大的养老压力，因此，建立健全养老金制度，保证老年人体面的退休生活对于减轻子女的负担，维护整个社会的安定具有重要意义。但是目前，我国养老金出现结构性压力和资金缺口问题。根据《中国养老金发展报告2014》相关数据显示，2012年，我国城镇职工基本养老保险中社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户记账额也已高达2.6万亿元，统账结合制度下的隐形债务合计86.2万亿元，占当年GDP的166%。③可见，我国的基本养老保险基金目前虽处于不断积累上升的趋势，但是“空账”的大量存在根本无力应对日益严峻的老龄化危机。因此，如何完善养老金制度，发挥其应对老年风险的能力，实现养老金的保值增值显得尤为紧迫和必要。

当前，我国基本养老保险制度运行平稳，养老金结余不断增加。2014年，企业职工养老保险基金的总收入2.33万亿元，支出1.98万亿元，累计结余3.06万亿元，加上城乡居民基本养老保险基金累计结余3 845万亿元，全国养老金滚存总数近达3.5万亿元，与2004年的2 974亿元对比明显。④但也应看到，结余基金规模高速增长、迅速膨胀的背后，一方面是覆盖范围扩大和参保率上升的贡献，另一方面则是财政补贴持续增加的内生驱动。并且养老金收支在地区间并不均衡。广东、浙江、上海、北京、山东、四川等九个省市的累计结余超千亿元，而吉林、黑龙江、陕西等省份则收不抵支，贷款率达6%～8%。加之目前省级统筹并未真正实现，也为养老金的保值增值的规模效应带来了难题。

近年来，我国基本养老金大部分在县级政府管理下，投资收益和回报率较低，面对缩水和贬值的压力。据统计，2000～2014年我国的养老金的年平均投资收益率仅为2.32%，而这十几年CPI年均复合增长率却高达4.8%，这说明我国养老金在通货膨胀的现实下，保值增值的压力较大，贬值规模庞大。因此，改变我国养老金投资收益率低、投资方式单一、投资种类和渠道受限的局面，进行养老金投资的市场化改革，提高养老金的投资收益，实现养老金的保值增值尤为重要和紧迫。

2011年12月15日，证监会主席郭树清首次提出了养老保险基金可学习全国社保基金投资股市的想法，2012年1月14日，全国社保基金理事会理事长也提出了“成立专门机构运营养老金入市”的主张。2012年3月20日，经国务院批准，广东省将1 000亿元的城镇职工养老保险基金交由全国社会保障基金理事会投资运营，开启了地方基本养老金市场化运营的新阶段，也引起了业内专家学者们的热议和社会的广泛关注。近年来，“延迟退休年龄”、“机关事业单位养老保险并轨”、“全面放开二胎”等相关政策的讨论及出台也在很大程度上说明养老金入市和保值增值的必要性。2015年8月17日，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，提出了养老金运营的基本原则和投资机制，确定了各相关主体的权益和责任，对于养老金入市具有重要指导意义，同时也标志着我国养老金入市将正式进入启动阶段。当前，如何在经济新常态背景下保证养老金成熟、稳妥进入资本市场、有效规避各种风险、获得预期收益等问题亟待解决，究竟是政策理性的偏好选择，还是利益主体博弈的新结果更值得深思。

二、中国养老金入市的内涵及有利条件

（一）养老金入市的内涵

1.中国养老金的构成

养老金是一种重要的养老保险待遇支付形式，具有普遍性、直接性和物质性等特点。是指劳动者在年老或者丧失劳动能力后，根据其贡献程度和缴费年限，以货币形式向其支付相应的待遇，保证其基本生活需要。养老金也被称为“养命钱”，对于保障老年人的基本生活，提高老年人的生活质量具有重要作用，也有利于减轻年轻人的养老负担，促进社会稳定、减少社会矛盾。

如表1所示，目前，我国的养老金储备主要包括三个部分：一是全国社会保障基金。这是一种国家战略性储备基金，由中央财政拨付以及国有股减持划入资产等构成，主要由中央政府成立专门的机构即全国社会保障基金理事会进行运营和管理，从表2和图1中可以看出，除2008年受经济危机的影响外，2003～2014年全国社会保障基金的基金规模呈现不断上升的态势，投资收益率基本跑赢通货膨胀水平；二是地方社会养老保险基金。这一部分主要由各级地方政府负责养老保险基金的筹集、经办和管理。截至2014年底，我国的地方社会养老保险基金已达近35 000亿元；三是企业年金。企业年金是企业根据自身的经济实力和发展状况自主举办的一种补充养老保险形式。截至2014年底，我国共有73 261个公司建立了企业年金，职工参与人数2 292.78万人，积累基金总额达7 688.95亿元。

其中，由地方政府经办和管理的社会保险基金主要有两部分组成，一是社会统筹基金，二是个人账户基金。社会统筹基金实行现收现付制，资金来源主要是雇主为企业职工缴费，缴费比例一般是雇员工资的20%或者更高，这部分基金的积累主要用于劳动者发生年老、劳动力丧失等风险后通过社会统筹在全体参保成员间实现互助共济，分散风险。社会统筹基金的产权是归全体参保成员共同享有；个人账户基金主要通过雇员个人缴费进行筹集，缴费比例一般是工资的8%左右。这部分基金实行完全积累制，不允许外借和调剂使用，具有长期性、封闭式储备的特点。这部分基金的产权主要是个人享有。

2.中国养老金入市的内涵

现阶段，我国养老金体系中全国社会保障基金和企业年金已经“入市”，开始了市场化的投资运营。因此，本研究所讲的“养老金入市”主要指地方政府经办的社会保险基金部分。根据《基本养老保险投资管理办法》（以下简称《办法》）规定，主要包括企业职工、机关事业单位工作人员及城乡居民养老基金。从《办法》中的细则可以看出，“入市”并不单纯指将养老保险基金投入股票市场，也可以是证券、银行、信托、保险以及其他金融衍生品在内的资本市场。

（二）中国养老金入市的有利条件

1.受托机构的经验优势

目前，各地的基本养老保险基金主要由地方政府进行管理，但由于缺乏具有专业技术的人才队伍和机构，导致基金的保值增值效果较差。全国社会保障基金理事会作为独立的法人机构，主要负责全国社保基金养老金的经营和管理。在运作方式上将理事会直接运作和委托投资管理人运作相结合，委托境内和境外多家金融机构对国内外的股票、债券、基金、货币市场工具等进行投资，并通过国有企业股份划拨等方式参与实体经济，不仅能保证资金安全，也能在很大程度上提高运营效率。自成立以来，年均投资收益率达到8.38%，其中2014年超过10%，远高于通货膨胀率和各地实际收益率，充分体现了其基金管理和运营优势。2010年3月20日，广东省将1 000亿元养老保险结余资金交由全国社保基金理事会管理和运营，三年累计获益173.36亿元，投资收益率达到5.55%。2015年初，山东省也开始试水，将千亿元养老金交由理事会投资运营。从2015年8月发布的《基本养老保险基金投资管理办法》中也可以看出，全国社保基金理事会也可能成为唯一的受托机构。这都说明养老金入市交由全国社保基金理事会操刀具有一定的人才、技术和机构优势。

2.养老金积累的规模效应

自1997年推行基本养老保险制度改革试点以来，我国的基本养老金实行社会统筹与个人账户相结合的模式，处于不断积累的状态。但是受历史遗留问题的影响，“空账”问题严重。2006年以来，国家开始在天津、山东、吉林等省份开展试点，做实个人账户，虽面临较大的困境，但总体来讲，也取得了一定的成效。近十年来，养老金的规模庞大，积累也相对稳定，对于发挥规模性效益具有重要作用。截至2014年，全国共有九个省份养老金超千亿元：广东省最高，达到5 128亿元；超过2 000亿元的有江苏、浙江和北京；累计结余在1 000亿～2 000亿元之间的则包括山东、上海、四川、辽宁、山西。养老金积累的这种长期性、稳定性的特点在很大程度上符合资本市场对于资金的要求，加之巨额的养老金结余为其入市提供了空间，有利于实现养老金的市场化经营，对经济增长产生挤入效应，最终实现养老金的保值增值。

3.资本市场的成熟完善

近二十年来，我国的资本市场发展规模不断壮大，相关的制度体系也不断完善。2004年1月，国务院颁布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，2006年对《证券法》和《公司法》进行修订，都在很大程度上说明我国资本市场的法制化建设进程的推进。缺乏长期、稳定的机构投资一直是中国资本市场发展的瓶颈，2014年5月，国务院下发了《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（新“国九条”），其中提出“支持全国社会保障基金积极参与资本市场投资，大力发展包括企业年金和职业年金在在内的机构投资者，逐步扩大资本市场的投资范围和规模”，这无疑为资本市场的稳定发展吃了“定心丸”。⑤ 近几年，我国股市并未长期走牛，尤其是去年沪深A、B股全年处于缩水状态，但整体来讲，在我国进入改革深化时期、经济发展进入新常态、货币政策重新调整的背景下，我国资本资本市场确实呈现一个开放和自我循环的新面貌。如图2和表3所示，我国上市公司数量不断攀升，总市值波动增加，营业收入占GDP的比重呈上升态势，在很大程度上促进了企业的不断壮大和经济的快速发展。尤其是其在投资规模扩大、投资种类增加方面产生的正效应和对资本的长期利好，在客观上为养老金入市提供了有利的条件。

三、中国养老金入市的积极影响与风险挑战

（一）养老金“入市”的积极影响

目前，我国养老保险基金的基数很大，且面临不断贬值和缩水的困境，但从西方发达国家的经验来看，养老金入市是大势所趋，不仅能减轻收支压力，对于国内资本市场也具有积极作用，具体表现在以下几个方面。

1.减轻政府负担，打破养老金收不抵支的局面，实现保值增值

自1997年养老保险制度改革以来，政府一直通过转移支付等方式对其进行支持。2010年8月，政府正式启动了养老保险财政补贴的工作，这在很大程度上减轻了投保人的缴费负担，但却增大了政府的支出压力。据2014年中国社科院发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算报告》中相关数据显示，2012年我国城镇职工基本养老金的隐形债务已高达86.2万亿元，占GDP比重的166%。加之当前基本养老保险的缴费率下降，养老金的支付比例高于收入，都造成政府补贴规模的进一步扩大。此外，由于我国的养老金的主要投资方式是银行和债券，其中90%是以银行存款的形式进行资产积累，投资近五年的平均收益率仅为2.4%左右，加之面临通货膨胀率较高压力，养老金处于缩水状态。但是这不能完全由政府买单。将养老金投资于金融、证券等资本市场的收益率高于银行、债券等固定收益产品，通过市场化运营提高养老金盈利能力，改变单一的投资方式，实现养老金的保值增值，减轻政府的财政补贴压力，弥补通胀带来的损失。

2.增强投资者信心，促进资本市场建设与稳健运行

目前，由于过度使用融资机制，我国的资本市场正处于低迷状态，资金平衡压力大。尤其是2015年A股市场极不稳定，甚至在6、7月份出现了“暴跌现象”，企业和个人的投资意愿都较低。近期养老金“入市”，对于资本市场来说，具有积极意义。一方面，养老金的规模较大，资金积累呈现长期性和稳定性的特点，符合资本市场对于资产长期持有，不随市场变化而巨大波动的要求。养老金入市是一种长期投资、价值投资和责任投资，为资本市场注入了新鲜的血液，提供了稳定的资金来源，客观上也增加了资本市场的流动性补充。此外，养老金入市也是一种是示范效应，发出投资方向的信号，增强投资者的信心，促进资本市场的发展。另一方面，养老金入市也在很大程度上推动了资本市场建设。养老金是老百姓的“养命钱”，巨额的养老金入市，政府必然会大力推动资本市场的改革，加强对资本市场的监管和相关法律法规制度的完善，出台如股票分红等方面的政策，最大限度确保养老金的保值增值。

3.提高个人养老保障，引导投资行为趋向理性

计划生育政策实施以来，我国家庭结构日趋小型化，由传统的联合、主干式家庭向核心家庭转变。随着社会经济的发展，老龄化形势的严峻，传统的家庭养老模式已经不满足老年人多层次、多元化的养老需求，如何提高老年人的生活质量，发挥养老金的保障作用，保证其体面的退休生活成为公众关注的焦点。养老金入市，不仅能够改变通货膨胀和低利率下养老金缩水和贬值的状态，还能拓宽养老金的投资渠道，增强养老金的财务支付能力，实现养老金的保值增值，提高老年人的生活保障和养老质量。

此外，由于养老金入市是一种长期投资、价值投资和责任投资，对于民众的投资理念是一种积极地引导，改变其短期投资行为，使资本市场趋于理性。养老金入市实质上是信托模式运营养老金，对于基金管理公司等中介机构也提供了资金来源，对于防止其短期投机行为具有重要作用，有利于提高金融机构等运行效率。

（二）基于“委托—代理”理论分析养老金“入市”面临的风险挑战

虽然，养老金入市能够促进资本市场的发展，推进资本市场改革和建设的进程，有利于实现养老金的保值增值。但也应看到，资本市场在高收益的同时，同样面临高风险。尤其是当前资本市场并不稳定，“入市”究竟是政策理性还是新一轮利益博弈？又将产生怎样的“蝴蝶效应”？下面将结合“委托—代理”理论进行具体分析。

1.养老金统筹层次困境与入市运营主体的利益博弈

2015年，国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》（简称《办法》）中指出，“要通过中央集中资金，归结到省级社会保障专户，由国务院授权的养老金管理机构进行投资运营”。从《办法》中可以看出，养老金入市应当以省级账户为基本模块进行运营。但目前，我国养老金呈现严重的地区分布不均，部分东部省份因劳动力的大量流入而结余过多，而有些省份则入不敷出，靠地方财政支持。提高养老金统筹层次作为改革的方向，近年来虽取得了一定的成果，但实现省级统筹的目标仍有一定难度。据统计，到2014年为止，全国31个省份和新疆生产建设兵团已经从制度上基本实现了养老保险省级统筹，但是从具体的资金管理方式来看，仍呈现市、县级单位多个资金池并存、省级集中调剂的现实状态。养老金作为地方政府的财政来源之一，对于收大于支的地区来讲，均不愿“分肉”以实现利益共享，加之缺乏入市的利好预期，造成推动省级统筹的动力不足。而对于收不抵支的地区来说，则可能出现上级政府因补贴增加而积极性不高的现象。从本质上讲，统筹层次的上升，意味着财政主体责任的变化，事权和财权的冲突，导致地方与上级、中央政府存在利益博弈。可见，养老金管理的碎片化和统筹层次困境在很大程度上阻碍了入市的进程，也降低了其入市后保值增值的能力，使其在很大程度上面临风险。

2.资本市场的系统风险与养老金入市的安全隐忧

通过资本市场投资，可以产生高收益，但是同样也存在高风险。资本市场有起有落，养老金入市也不可能永远处于收益的境地。美国的资本市场发展历史较长，相对完备和发达，但是2008年金融危机时，养老金基金损失仍达总资产值的15%以上，“401K”计划缩水总额近2万亿美元。⑥我国的资本市场发展不过二十年，还存在成熟度不足，体系不完善不健全的问题，养老金保值增值的压力很大。加之资本市场的具有的系统性风险，更在很大程度上造成养老金入市的安全隐忧。一般来讲，资本市场系统风险主要包括两个方面：一是投资环境风险。与以商品交易为主的实体不同，资本市场是一种虚拟经济，受到政治环境、经济周期波动、通货膨胀、货币政策以及汇率等多种因素的影响。因此，养老金入市不得不承担因风险识别失误、整体金融环境变动带来的资金安全成本。加之现阶段，我国的资本市场在法律法规建设方面还不足，监管力度不大，还存在内部交易、坐庄等现象，也使养老金入市面临一定挑战。二是投资结构风险。它是指资本市场本身的制度及架构缺陷而产生的负面效应。非市场化利率、过度重融资的偏好造成投资整体回报不高，给养老金入市带来安全隐患。此外，我国的资本市场主要以散户为主，机构投资者力量不足。个人投资者对于信息掌握较少，分析信息的能力也较弱，很容易产生“羊群效应”，受其他投资者的影响，投资缺乏理性，最终导致资本市场系统性风险的扩大，使养老金入市面临资产的泡沫风险。

3.养老金入市的投资策略选择与技术理性制约

科学、合理的投资模式对于获得投资效益具有重要作用。因此，需要制定适当的、稳定性好的投资组合。对于养老金入市来说，同样如此。养老金入市关系到全体国民老年福利，是一种长期投资、价值投资和责任投资，在投资运营过程中必须坚持安全性、收益性和流动性这三项原则。在这三项原则之间存在一定的投资矛盾，对于养老金投资策略的制定也具有重要影响。美国经济学家保罗·克鲁格曼在分析金融政策时提出了“三角形”假说，其同样可以用来分析养老金入市投资方向和策略的困境。若养老金入市追求投资的安全性和流动性，则必须放弃收益性；若养老金入市要保证安全性和收益性，则流动性会相对降低；若养老金入市将收益性和流动性作为考虑重点，则需放弃安全性。不同的投资组合考虑的重点不同，投资的风险和收益所占比重也存在差异，如何在安全、收益和流动性之间权衡，制定长期、合理的投资规划也成为入市后的一大制约。养老金入市是一种由政府实施、投资主体操作的智力活动，既追求投资收益，又要保证资金安全，对技术经验和专业化要求较高。《办法》中虽对养老金投资主体职责和策略做了框架性规定，将受托机构指向全国社会保障基金理事会，同时也限定了投资股票型养老金产品的比例上限，但因投资品种风险的固有存在与养老金投资风险容忍度之间的矛盾，在很大程度上挑战了受托机构和投资管理机构的技术理性，存在较大的风险。

4.养老金入市的道德风险与“委托—代理”监管难题

养老金是一种公民资本，关系到每一国民的切身利益。养老金制度是参保人员通过缴纳保费的形式委托经办机构等公共部门管理和运营养老金，最终实现在参保人员年老时为其提供物质和生活保障的制度安排。因此，我国的养老金运营实质上是一种委托代理关系。养老金入市是将这种委托—代理关系显性化。如图3所示，养老金的委托主体是参保人员和缴费者，将养老金资产交由政府等公共部门和相关机构负责，形成第一层委托代理关系；由于养老金管理机构对于投资运营的专业性不足，一般交由具有投资经验优势的法定机构或者法人机构投资者运营，形成第二层委托代理关系；法定或者法人受托管理机构再通过招标等方式选择养老金账户管理、基金投资决策以及资金保管者，最终形成养老金的账户管理人、托管人和投资管理人，这是第三层委托代理关系。在“委托—代理”理论中由于委托人和代理人之间的信息不对称不可避免会产生道德风险和逆向选择。在养老金入市过程中同样面临这一问题。养老金的投资管理者很可能运用投资策略优势，通过内部交易等将养老金投向收益高、风险较大领域，提升自身的投资业绩，但是却引起养老金安全性的风险。加之，当前养老金监管的立法进程滞后，缺乏整合、统一的部门机构，责任分散，信息不公开、不透明，很难形成制度上的有效的制约和操作主体行为上的约束。2015年8月《办法》出台对相关主体责任的划分和规范虽有效缓解了这一局面，但三层委托代理关系仍成为养老金入市在监管上的较大难题。

四、中国养老金入市的路径选择与风险管理机制

（一）路径选择

1.加强资本市场建设，创造有利的入市环境

由于我国的资本市场发展历史较短，资本市场的体系建设还不成熟与完善，市场化程度还较低。养老金是关乎估计民生的大事，对于整个国家的稳定和经济发展具有重要作用。因此，国家要加强资本市场建设，不断完善资本市场体系，为养老金入市提供一个安全、规范的投资环境，提高养老金的投资回报率，以实现养老金的保值增值。其中包括进一步推进首次公开募股制度（IPO）改革，严格对上市公司资格进行审查，严厉惩治内幕交易、上市炒作等投机行为，制定相应的赔偿政策，保证资本市场的理性发展，降低养老金入市的风险。

2.成立专门机构，采取以保值为基准、多样化的投资策略

目前，我国的养老金主要由各级地方养老保险经办机构负责积累和经营。但是，由于地方社保经办机构缺乏专业的人才和科学的投资策略，往往将资金积累在银行的财政专户中，受通胀影响，导致基金的贬值和缩水。因此，关于养老金入市的运营，应成立专门、独立的法人机构，对财政部、人力资源与社会保障部负责，选聘具有丰富投资经验的人才，制定合理的投资策略，专门负责养老金入市的投资运营。此外，在养老金入市的具体经营中，应坚持“安全性为主”的投资理念，以保值为基准，同时也不能“把鸡蛋放在同一个篮子里”，要实行多元化的投资策略，合理安排投资结构，选择投资品种，既可以投资股票、债券，也可以投资收益更高的权益类金融衍生产品，实现养老金的保值增值。

3.完善相关法律法规，加大对投资风险的监管

虽然我国资本市场的发展已达二十年，法律法规环境相对完善，但与西方发达国家还有很大差距，很多法律制度还处于空白的状态，不利于降低养老金入市的风险，创造规范的投资运营环境。因此，一方面，政府应发挥法律规制作用，健全和完善资本市场法律法规体系，规范各投资主体、基金管理公司、上市公司的行为，规避其因钻法律漏洞而产生的投机问题。另一方面，应加大监管力度，加强信息的披露，减少人为操纵产生的黑幕交易等行为产生。此外，政府应加大对投机行为的行政惩处力度，制定经济赔偿的相关政策，减少非系统性风险，为养老金入市提供健康、公平的交易环境。

（二）构建风险管控机制

“股市有风险，入市须谨慎”。养老金入市存在风险不言而喻，如何减少养老金的基金风险，增强其保值增值的能力是国民关注的焦点。在未来我国养老金入市的进程中，由于涉及的主体较复杂，涉及三层“委托—代理”关系，管理的风险链条较长，易发生道德风险。因此，应积极构建风险管理和补偿机制，防止养老金流失，降低资金运营的风险。

1.建立相对最低收益率制度

养老金是国民的“养命钱”，一旦流失或者亏损，将造成养老金账户的财务支付能力下降，不是单纯依靠账户间转移就能解决的。因此，为保护委托人的权益，增强受托人即投资管理人的风险意识，有必要建立最低收益率制度。养老金入市实质上是一种信托模式，委托人即养老金的缴纳者将资金的投资权交由受托人，由受托人负责安排资金的投资和管理。由于受我国国情的影响，受托的基金管理机构可能完全享有资金的投资权，并不可能及时、完全向国民公开投资信息，由委托人行使一定的选择权，因此，必须建立投资的最低收益率制度，保护委托人的权益，提供最低限度的保证。

2.制定提取准备金制度

在提供相对最低收益的同时，为降低养老金的投资风险，还应建立提取准备金制度。提取准备金主要包括两个方面：一是盈余准备金；二是风险准备金。其中，盈余准备金是指基金的受托管理机构和投资管理人在实现年度的投资回报的基础上，按高出最低收益的部分按一定比例提取。盈余准备金的产权主要是由养老金的受托人所有。风险准备金是指受托的管理机构以及投资管理人根据其收取的资金管理费的一定比例提取形成。风险准备金的产权归受托的基金管理机构以及投资管理者所有。在养老金入市进行运营过程中，当投资回报率低于最低收益率时，先可以用盈余准备金进行补充；若还不足时，再用风险准备金进行补充。如果还不足以弥补投资缺口时，则需要政府发挥其兜底作用，弥补收益亏损部分。在这种情况下，说明基金的管理机构未能充分履行投资代理人的角色，可以取消其资格，继续选聘更具经验和专业性的基金管理机构承担。

3.组织建立再保险机构

建立相对最低收益率制度和制定提取准备金制度分别是应对养老金入市中的投资策略风险和代理机构的决策风险。这两种风险可以看作养老金入市的系统性风险。但是在养老金进行市场化运作的过程中还存在非系统性风险，这种风险具有人为不可控的特点。即纵然投资管理者制定再完备的策略，投资种类多样化，投资组合机构优化等还是受到资本市场波动、通货膨胀等因素的影响，如2008年的金融危机，造成了全国社保基金一定范围内的亏损。加之资本市场的各类金融机构，如银行、证券公司等本身也存在风险不确定性，最终将会导致养老金的无形流失和亏损。因此，政府应发挥宏观调控作用，在此基础上组织建立再保险机构，为养老金的投资运营进行担保，确保参保人员即委托人的收益，规避风险，实现养老金的保值增值。