“十三五”财税改革政策取向

苏明

？眼摘 要？演财税改革政策对我国经济社会发展至关重要。文章侧重就“十三五”时期财税改革的思路和政策取向进行了阐述，认为应继续实施积极的财税政策；进行综合性、系统性的税制改革、稳定税负；创新财政支出的方式和手段，改变过去财政资金单一的拨款方式和“一拨了之”的状态；科学划分中央与地方事权，建立事权与支出责任相适应的制度。

？眼关键词？演“十三五”；财税改革；政策

[中图分类号]F810 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0074-03

一、三中全会《决定》对财政的定位和任务

财政是国家治理的基础和重要支柱，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

三中全会提出，中国改革未来的目标有两点：一是国家治理的现代化；二是构建社会主义市场经济新体制。财政改革和政策的安排对两大改革目标的实现有着非常重要的支持作用。

根据中央安排，下一步财税改革主要聚焦三个方面：一是改进预算管理；二是完善税收制度；三是建立事权与支出责任相适应的制度。

财税改革就是要围绕以上三个方面逐步推进。2014年6月29日，中央政治局对国家下一步财税改革整体任务方案已经通过，从2014年开始到现在，包括“十三五”时期，财税改革和政策会按照中央批准的方案稳步推进。

二、积极财政政策走向

从2008年到现在，为了应对国际金融危机，以及适应我国经济增长发展新形势，我们采取了积极的财税政策，如增加赤字、增加债务、减税等，总体上看，效果比较明显。中央已经明确，下一步财政政策的走向仍然是实施积极的财税政策。

适度赤字率。2015年，国家财政赤字规模大约是1.6万亿元人民币，2016年增长到2.2万亿元。目前，我国的赤字水平在安全范围内。

适度债务率。截至2015年底，中央政府的债务余额大约为10万亿元，地方政府直接债务余额为16万亿元，预计2016年要继续增加。

我国与国际很多国家的负债率相比，没有那么高，美国的负债率为100%，法国、英国、意大利超过100%，日本已超过230%，中国目前约为45%左右。所以，中国的赤字和债务水平尚在安全范围内，下一步我国的财政政策不能太保守，考虑当前的经济新常态、改善民生及新兴产业发展的需求，适当增加赤字、债务和预算内投资是非常必要的，也是可行的。

债务和预算内投资的方向。这部分支出主要用于未完工程、三农、环保节能、基础设施建设及其他重要产业、区域性安排等，包括西部开发及京津冀重要区域财政要给予一定的倾斜。

积极财政政策还有一个重要内容是减税。减税的目的是降成本，促进实体经济发展，这也是供给侧结构性改革的一个重要内容。在当前财政进入新常态、财政收入缓慢增长的态势下，国家通过增加赤字和债务来有效支持减税。关于减税的内容，在后面还要专门谈到。

三、税制改革和稳定税负

国家“十三五”时期的税制改革是综合性、系统性的改革，既包括减税，也包括增税。

结构性减税当中，最重要的是“营改增”。国务院常务会议已经通过了“营改增”方案，今年5月1日，“营改增”要改革到位。这将是中国历史上力度最大的改革之一，对全社会、对企业的影响非常之大。此次“营改增”减税规模是5 000亿元，为什么减这么多呢？因为这次改革是“双扩”。一个是营改增扩大范围。房地产、建筑业、金融业、生活服务业等过去缴纳营业税，从今年5月开始缴纳增值税，其税赋也适当下降。更重要的是全社会各行各业的新增不动产要纳入增值税抵扣的范围，即抵扣范围扩大。包括电力行业等各个行业，都有不动产，历史上不能抵扣，从今年开始，可以作为增值税的抵扣范围。国家这么做的目的就是为了降成本，为了给企业减负，为了刺激经济发展。另外，包括企业所得税、个人所得税、出口退税、关税等，我从研究者的角度分析，也都会有减税的空间。

增税改革，对全社会，包括能源、电力行业都有一定影响。主要有资源税、环境税、碳税等。

资源税改革要点：关键是推进煤炭资源税改革，1994年的税制已不适应新形势；改革时机已经成熟，煤价走低、电煤已经市场化；改革内容为从量征收改为从价征收、提高税率、税费同步改革、将资源税主要归属地方基层政府。

截至目前，我国煤炭、石油和天然气的资源税改革已经到位，现在正在运行过程当中。简单地讲，是税在上升，费在减少，企业总体负担不均衡，个别企业的税负在上升。“十三五”时期，资源税改革一个非常重要的任务就是要把水资源从收费改成税收。上述改革对我国化石燃料和水资源的合理开发和节约使用将发挥一定的作用。

环境税改革要点：当前的环境恶化非常需要环境税；改革内容为费改税、适度提高税率、大头留地方、征管模式；推进环境税方法，加快实施。

目前我国的环境形势非常严峻，如何治理环境，需要很多手段，环境税就是手段之一。2015年，国务院法制办已经公布了环境税初步的方案，面向全社会征求意见，初步征求意见已经完毕，下一步国务院通过后再报给全国人大，正式走立法程序。如果顺利的话，今年出台环境税的可能性是有的。环境税从决策层到老百姓，包括企业，有高度的共识，因为我们要改变环境。基本的内容和思路：第一是费改税，对于很多污染排污的企业，环境税就是要把收费变成税收。第二是适当的提高税率。我国经济发展和企业发展目前是非常困难的，如果按照环境的治理水平来安排税率，我们的行业、企业会难以承受。比如说二氧化硫，如果按照治理二氧化硫的这种需求来看，1吨的二氧化硫需要收税，或者收费至少超过3块钱，企业、行业会承受很大的压力。如何解决呢？就是要适度提高，然后根据形势的发展不排除进一步提高，这是基本的思路。第三通过收税使企业感觉要排污就要付出，特别是排放得多（超标），政府要加倍收税，反之，政府的税收要给予优惠。

碳税改革要点：中国为什么需要碳税：应对气候变化和转变经济发展方式；理论、政策、技术层面有可行性；建议在“十三五”中后期开征。

碳税的对象是二氧化碳，60%的二氧化碳来自于煤炭、原油、天然气，所以碳税的征收对象就是煤炭、原油，天然气，我们没有直接针对电力。目前，火电占的比重很大，发电要使用煤炭，可能要加大碳税，实际上是包括电力的。碳税要低税率起步，我们做了大量的测算，按照每吨二氧化碳征收人民币10块钱来出台碳税。但是税收不能太密集，今年可能出台环境税，碳税可能要放在“十三五”的中后期出台。

四、财政支出改革的方向和支持方式创新

财政支出是政府调控社会经济发展的重要手段。“十三五”期间，财政支出的方向和重点包括：压缩“三公”消费和控制一般行政性支出，切实加强民生支出，继续对经济发展的重要产业给予必要的扶持。具体支出重点内容是：三农、教育、科技、社会保障、医疗卫生、基础设施建设以及国民经济重要产业。

财政支出的方式和手段要创新，改变过去财政资金单一的拨款方式和“一拨了之”的状态。可考虑要采取八种支持方式：一是投资补助。过去主要是补在生产环节，下一步也要考虑，适当补在消费环节，支持了消费者就等于支持了生产者，而且效果更佳。二是财政贴息。这是四两拨千斤的手段，实践证明行之有效，今后要进一步扩大贴息范围，加大贴息支持力度。三是股权投资。这不是为了与民争利，而是为了更好地支持企业，扶持企业做大做强。四是支持担保。政府不能担保，财政不能担保，但财政要支持担保事业发展，目的是把企业和银行打通，解决中小企业融资难、融资贵的难题。五是政府采购。目前政府采购规模已超过1.5万亿，占公共财政支出的比重约为10%。今后的发展趋势是绝对量和比重都会进一步上升。而且政府采购要成为政府调控经济发展的重要工具，也就是要发挥政府采购的政策性功能。为此，要做三件事，要大力发展绿色采购、发展中小企业采购，发展技术创新采购。六是产业引导基金。即政府和社会共同出资设立，由社会上专业性投资机构运作，支持社会经济发展的重要产业和事业。七是PPP。这是政府投融资方式的重大创新，现在实际运行中出现民营资本观望、投资项目到位率不高的状况。现在国家正在推动相关立法，并制定明确合理的价格和收费政策，相信未来PPP发展的前景看好。八是税收优惠。未来税收优惠是以产业为主、区域为辅。所谓产业优惠将侧重基础设施、农业、高新技术、战略性新兴产业等；所谓区域优惠将主要聚焦西部地区及我国的贫困地区。税收优惠的手段是以间接减免为主、直接减免为辅。间接减免包括投资抵免、加速折旧、加计扣除、减计收入等，其政策倾向性更强，减税效果更佳。

五、科学划分中央与地方事权

事权和支出责任的划分是完善分税制体制的关键，必须上升到法律层面予以解决。只有按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，在合理划分事权和支出责任的基础上，才能构建符合我国实际的财权与事权相匹配的政府间分配关系。我国财政体制改革的发展远景，是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理明确设定与各级事权相对应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，形成合理的横向、纵向财力分布格局，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。当然，在现阶段，受我国现行行政体制等诸因素以及对政府和市场关系处理等问题的影响，财政体制的改革措施难以一步到位，因此，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。具体来讲，要在转变政府职能、理顺政府与市场关系、实行“省直管县”和“乡财县管”的基础上，按照中央、省、县三级财政的架构来优化政府间的事权划分，并以法律形式加以规范。属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理；其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金。属于中央地方共同事务，应区别情况，明确各自职权范围和负担比例。

从事权划分的纵向配置上看，中央财政负责国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，以保证国家法制、政令和市场的统一。省级财政主要负责辖区内行政机关职能运转、公共安全、区域性的经济结构调整、区域性道路规划、河流治理、国土整治和环境改善、中观目标的调控、省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控，增强行政活力。县级财政主要负责辖区范围内的经济、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，具体包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、企业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出。中央、省、县三级财政共有的职责范围包括义务教育、公共卫生、环境保护等涉及全体国民素质、国计民生、资源保护和环境治理方面的支出，中央需在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。市级的事权，由省统筹考虑，主要负责本级政府的行政运转支出以及区域间协调。

在现阶段，应重点着眼于加快城乡和地区间的协调发展，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，力争在义务教育、公共卫生、社会保障、自然资源与环境保护等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和支出责任。

其中：义务教育由中央、省、县分级分项分担。中央负责制定全国范围内统一的最低教育经费保障标准，通过一般性转移支付加大对义务教育公用经费的保障程度；义务教育教师工资改变现行主要由县负担的做法，改为由中央负担；省级财政承担校舍建设与改造支出；县级财政承担校舍维护和学校日常管理支出。

公共卫生由中央、省、县分项目分担。中央政府负责制定全国公共卫生服务最低标准，承担全国性的重大疫病和传染病防治工作。省级政府承担辖区内公共卫生服务资源布局和地方性疾病防治。县级政府承担公共卫生机构和医疗机构建设与运转的基本支出。

社会保障由中央承担养老保险、重特大灾害和事故救助，实现全国统筹；均衡各地企业负担水平，促进劳动力的跨地区流动，适时将多套保障体系加以归并。省级承担辖区内居民福利保健政策制定、农村低保、地方性灾害与事故救助；县级承担居民福利保健政策实施与日常管理。

自然资源和环境保护要按照受益范围和外部性原则，结合国家主体功能区规划，中央承担国家级禁止与限制开发区域的自然资源保护和环保支出、大江大河治理与全流域国土整治和全国性环保；省级负责辖区内禁止和限制开发区域的环保、区域性河流治理与国土整治和环境改善；县级承担日常环境监测和报告。