“基本管理制度”考验董事会

沈学松

“基本管理制度”制定的问题，本质上反映出董事会与经理层职权划分不清晰的问题，实践中，董事会行使职权时往往由于缺乏相应的制度依据导致职权不能得到有效落实。解决这一问题的前提是对“基本管理制度”进行有效识别

《公司法》第四十六条规定，董事会具有制定公司“基本管理制度”的职权，但《公司法》并没有对“基本管理制度”的概念和范围界定，同时，国内关于此项董事会职权的理论和实践研究非常少，现实当中此项职权一直被忽略。

在国企按照《企业法》改为按照《公司法》注册，或者根据国企董事会试点要求在原来的体制上设置董事会的情况下，《公司章程》中关于董事会职权的规定实际上已经滞后于公司已有的各项管理制度，这主要会带来两方面的问题：一是应由董事会制定的“基本管理制度”尚未被制定；二是应由董事会制定的“基本管理制度”已经被经理层制定，其中没有体现出董事会的意志。

这些问题的存在表面上是“基本管理制度”制定的问题，而在本质上则反映出董事会与经理层职权划分不清晰的问题，实践中，董事会行使职权时往往由于缺乏相应的制度依据导致职权不能得到有效落实。解决这一问题的前提是对“基本管理制度”进行有效识别。无论是董事会还是经理层，在制定公司管理制度时如果能够有效地识别出哪些是“基本管理制度”，就可以保证董事会有效行使“基本管理制度”的制定权，并通过此项职权的行使保证其它职权的落实。

三种方法有效识别

根据笔者为董事会服务的经验，识别方法可以有“由董事会到经理层”、“由经理层到董事会”和“董事会和经理层相结合”三种方法。

“由董事会到经理层”的方法是指，从《公司法》、《公司章程》、有关法律法规及出资人的要求等方面出发，由董事会主动推进，梳理出那些应由董事会制定的“基本管理制度”。如《公司法》第四十六条第三款规定，董事会具有“决定公司的经营计划和投资方案”的职权，《公司章程》一般也会就此类事项做出相应的规定；公司在制定经营计划和投资管理的总体管理制度时，就应该作为公司“基本管理制度”由董事会批准后实施。此类制度除了对这项工作做出系统性的规定外，往往会根据决定事项的性质、额度等差别，对决定事项划分不同层次，在“基本管理制度”中进行授权。如在决定投资方案时，董事会可以将一定额度以下的投资方案决定权授予经理层。还有一些需要董事会制定“基本管理制度”的要求来自于外部，如根据《中央企业全面风险管理指引》，董事会就全面风险管理工作的有效性对股东（大）会负责，《指引》同时对董事会在全面风险管理工作方面的职责做出了详细的规定，这些职责如果没有一个全面的和系统的制度支持，很难得到落实。因此，针对此类事项，董事会需要根据要求制定一个专门的制度来落实，这一制度自然属于“基本管理制度”的范畴。

“由经理层到董事会”的方法是指，公司在制定管理制度时，有意识地识别“基本管理制度”，并主动报告董事会批准后实施。在实践中，公司可能错误地将应由董事会批准的“基本管理制度”报经理层批准后实施，造成这一问题的主要原因是董事和管理人员缺乏识别“基本管理制度”的意识。在公司拟定制度时，如果制度中对董事会职权做出规定或者包含由董事会负责制度解释的表述，一般应由董事会批准，除非经过研究，可以删除相关内容。原因很简单，经理层不能对董事会的职权规定，也就是说经理层不能行使自己根本就没有的职权。

“董事会和经理层相结合”的方法是指，除了上述两个方法之外，需要根据公司经营和发展的实际，由董事会与经理层根据彼此职责的界限，动态地做出规定。不同的企业可以根据自身特点采取不同的方法。比如神华集团公司通过制定《内部授权管理手册》的方法，将公司各种管理制度和实际业务执行中的授权内容提取出来，汇编成册，报董事会批准后作为日常业务操作的依据。《内部授权管理手册》本身也成为公司“基本管理制度”的一部分。虽然这一方法没有改变现有制度和实际操作中的规定，但通过提取和梳理现有授权事项，使分散的授权事项形成相互联系的整体，通过分析会发现其中的缺陷，为董事会和经理层共同修复这些缺陷提供了依据。随着业务的发展和新问题的出现，《内部授权管理手册》会定期修改和完善并及时发布实施，现在已经成为业务执行中非常重要的辅助工具。

不可推卸的责任

虽然识别“基本管理制度”有上述的一些方法，但制定“基本管理制度”作为董事会的职责和权限，董事会负有不可推卸的责任，这决定了识别“基本管理制度”应该以“由董事会到经理层”的方法为主，其他方法为辅。如果董事会因为纠结于“基本管理制度”为何物而影响这项工作开展的话，其实大可不必。既然制定“基本管理制度”是董事会的职权，而且法律并未给出明确的定义，那董事会完全有权力根据公司的实际明确“基本管理制度”的具体内涵和范围。不管董事会是否能够对“基本管理制度”的内涵给出一个抽象的概念，最终落实还是要依靠列示出具体的“基本管理制度”项目。也就是说，识别“基本管理制度”是不能省略的必由之路。国外也有董事会制定“董事会保留权力列表”的方法作为规范董事会职权的依据，这个方法也可以借鉴到“基本管理制度”的制定上来。

识别出“基本管理制度”之后，董事会就可以发起制度的编写工作，如委托经理层根据董事会的要求完成制度编制。董事会识别并发起“基本管理制度”制定工作是落实董事会职权的重要手段，是连接董事会与经理层的桥梁。一方面，董事会通过识别“基本管理制度”，会使其对自身定位更加明确，在董事会成员之间达成一致；另一方面，通过发起经理层开展“基本管理制度”编制工作，可以帮助董事会与经理层之间就权力边界达成共识。这两个方面的效果对公司长远发展都是非常有帮助的，笔者甚至认为，过程比最终制定出来的制度文本还要重要，毕竟董事会和经理层作为公司的战略决策团队（也是对经理层的监督者）和经营管理团队，作为关键的少数，在公司发展理念上的一致性对公司来讲是非常重要的。因此，作为这一切起点的 “基本管理制度”识别工作不应被忽略，应该引起高度重视，不仅仅对国资公司，甚至对出资人代表、对民营公司都是有帮助的。