国家治理现代化进程中的政府治理创新研究

黄博

[摘要]有效的政府治理对于国家治理现代化的实现具有重大意义。政府治理水平的有效提升是推进全面深化改革、实现国家治理现代化的关键环节。政府治理必须不断创新才能促进经济社会更好发展，才能使国家治理现代化顺利实现。政府治理创新需要遵循服务人与发展人的原则，把提高治理效能和规范治理行为作为重要目标，坚持公平正义导向，从创新政府治理理念、创新政府治理方式、提升政府治理效能、推进政府治理法治化四个方面来进行。

[关键词]治理现代化；政府治理；治理理念

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）05007207

党的十八届三中全会把推进国家治理体系与治理能力现代化确定为全面深化改革的重要目标。现代治理强调治理主体的多元性。在治理体系中，不仅包括政府，也包括市场、社会组织等，治理主体在治理体系中各司其职，各归其位，实现从单一主体管理向多元主体共治的治理体系转变[1]。 由于政府在整个社会结构中居于特殊地位，政府治理在整个治理格局中所起的作用就显得尤为重要。政府治理水平的有效提升是推进全面深化改革、实现国家治理现代化的关键环节。政府治理水平提升的主要衡量标准即政府有没有不断实现治理的创新，比如政府有没有切实转变工作理念、积极创新治理方式，把工作重心从事前审批向事中事后监管转移，向提供优质公共服务转移等。所以，新形势下政府要努力强化治理创新。

政府治理创新，实质上就是运用新的治理手段、治理措施和治理方法，制定符合时宜的制度，对社会经济和政治等问题进行有效的解决，使政府的治理能力得到提高的一种创新工作。通过对政府治理的创新，建立起一个运作过程协调、管理公正透明的行政治理体系，促进经济社会又好又快地发展。政府治理创新能使政府的治理体制和运行机制更加规范合理，实现人、财、物等资源的有效配置，提高行政系统的整体效率，从而推动社会经济、政治、科技、文化、教育、法制、道德等各个方面的全面进步。政府治理创新对于国家整体的治理现代化具有十分重要的意义。

一、治理现代化进程中政府治理创新的原则

政府治理创新是一项系统工程，涉及很多方面，但具体实务的展开总要遵循一定的规则。

（一） 政府治理创新旨在服务人和发展人

“管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政。”[2]（P43）服务行政就是要以人民利益为重，以服务人民、不断满足人民群众各方面需要的理念来引领政府各项工作的进行，从而有利于实现人的全面发展。在政府治理创新的推进中，要注意到人民群众的社会公共需求日益增长。政府要注意挖掘公众的需求，以公众满意为目标，不断创造实现人的全面发展和满足人们多方面需要的物质基础和社会条件。治理现代化的进程中，政府治理创新必须尊重人、服务人、开发人、发展人。政府的一切治理活动应该将人看作是最核心的资源，其他资源及其相关活动都要以此为基础开展。

政府治理创新必须在公共服务精神的指导下，以人民群众满意为标准不断进行体制机制和技术上的创新，改变政府本位、官本位的作风，转变政府职能，强化政务公开，培育公民社会。要实现从管理人到服务人与发展人的转变。切实改变官本位的现象，所谓“官本位”，是指社会价值观以“官”来定位，官位和权力成为人们追求的最高目标，为个人升迁而大搞“政绩工程”，不惜牺牲社会和他人利益。新时期此陈旧观念务必清除，代之以服务民众、发展民众的理念。政府权力的道德取向就是“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众”，而这种道德取向必然决定了其权力行使方向是“一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点”[3]（P10941095）。当前的政府治理应该抛弃传统的管理思维，充分尊重社会公众的意愿和行为。作为社会发展进程中的最根本要素，人的潜能的开发和利用，是社会管理领域中最为重要的事务。按照社会的发展规律，人民是社会发展的基石，提高公众的整体性福利是社会发展的恒久目标。因此，政府治理创新重在服务人与发展人。

（二）政府治理创新要以提高治理效能和规范治理行为为重要目标

政府治理工作的核心是效率问题。行政效率是在保证政府治理活动目标方向的正确以及有益成果的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。效率是现代政府治理的生命线，也是现代管理的主要目标，效率是创新的内在要求。效能是在效率既有含义的基础上进一步引进效益“成本—收益”等分析工具而逐渐明晰的概念，它不仅强调效率，同时也重视质量与结果，以能否提供优质的公共服务与公共产品来满足社会公共需求作为衡量行政效能的重要标志。进入经济全球化时代以后，高效的政府治理既是回应现代社会生活的客观需要，也是判断一个地区竞争力的重要标准。对政府治理行为的规范十分重要，这是对政府行为的一种约束。政府行为的规范化有助于消除政府失灵。公共政策的制定和实施，要更好地统筹调整各种利益关系，规范政府行政行为。利益问题是群众的根本问题，政府要通过制定公共政策，调整好利益关系，管理好公共事务。政策的制定和实施，要坚持以惠民利民为出发点，统筹调整各种利益，维护社会稳定，促进经济社会发展，强化协调，规范引导，不能顾此失彼。

（三）政府治理创新要坚持公平正义导向

政府治理创新之所以要坚持公平正义导向，与政府自身的性质以及地位是紧密相关的。首先，从政府存在的必要性与合法性角度看，政府之所以产生是因为有大量的公共问题需要解决，而这些公共问题依靠私人是无法有效解决的。所以政府的存在就具有了必然性与合法性，社会成员需要政府公平地维护和保护其利益。其次，政府行使的公共权力是公众让渡和委托的，政府自然要对公众承担相应的责任，维护和实现公共利益。另外，从在整个社会结构中的地位和作用看，政府具有其他任何社会组织和社会力量所不具有的优势，政府可以借助自身的强制力和权威，对社会资源进行有效的权威性的配置，对社会各种利益关系进行有效的调节，从而实现和维护社会公平与正义[4]。由此，在治理现代化的进程中，政府治理创新需要坚持公平正义导向。

二、治理现代化进程中政府治理创新的对策

（一）创新政府治理理念

政府治理理念是指影响和制约政府公共行政行为的一系列行政思想、行政意识等，政府治理理念决定了政府治理的基调，直接影响政府治理的效果。政府治理创新的首要之举即进行理念创新。没有相应的先进理念为指导，政府治理创新不可能取得成功。要通过重塑政府治理理念，为政府治理的全面创新提供基础和先导。

1.服务理念。马克思主义学说某种意义上就是人的发展学说，社会现代化的核心问题就是实现人的现代化。政府治理要着眼于人的综合素质的提高，着眼于人的劳动层次的提高和就业方式的改进，着眼于人的生活质量的提高，着眼于人的幸福指数的提高，大力促进民生现代化和人的现代化。基于此，政府治理要树立服务理念，从主要聚焦经济领域向全面涉及经济、社会、文化、生态和城乡发展等各个领域转变。树立服务理念，就是要把为企业、社会、公民服务作为政府治理的主要职责和基本理念，要更加注重社会管理和公共服务。

2.法治理念。 “法律是最优良的统治者”[5]（P171）。党的十八届四中全会把依法治国提升到一个前所未有的高度。法律是公共管理的最高准则，任何政府部门及其工作人员都必须在法律允许的范围内行事。政府履行职责必须严格遵循法定程序，依据法律法规处理各项事务。要强化政府的法治理念，减少甚至杜绝法规、政策的任意性和执行的随意性，不断加强政府自身的法治建设，努力提高依法行政水平。明确界定政府自身的职能范围，使政府权力运行法治化、规范化。

3.责任理念。责任与权力犹如硬币的两面，权责一致是政府治理法治化的必然要求。动态地看，公共行政实际上是其主体（代表政府）与相对人（来自社会）之间相互关系互动的过程，所以，公共行政的运作在其深层就体现为政府与社会的关系模式。随着人类社会的发展与生产力的进步，在政府与社会的力量对比中，重心逐渐向社会倾斜，即逐步实现由“政府本位”向“社会本位”的转变。社会本位意味着更加突出政府的责任承担，政府责任反映着政府活动的内涵和外延，政府职能则是政府责任的具体化。政府承担的责任，决定了政府权力的配置和履行。权责一致是政府治理中需要下大力气解决的一个重要问题，这也是政府治理民主化和法治化的必然要求。

4.廉洁理念。“谁认为绝对权力能够纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。”[6]（P56）政府是公共权力的掌握者，公共权力涉及人们的切身利益和普遍需要，又是在相对独立的状态下运行，这便为公务人员滥用权力和以权谋私提供了可能。树立廉洁理念，就是要从内心深处确立爱民、亲民意识，树立正确的权力观、地位观。

5.效能理念。重视结果，注重绩效，以能否提供优质的公共服务满足社会公共需求作为衡量行政效能的标志。在政府治理过程中讲究“成本-收益”分析，使公务人员的职、责、权、利高度统一，从而达到“投入-产出”的高效。 破除数量理念，建立质量理念。不得随意增加机构和编制，对于一些为了完成临时性重大任务与紧迫任务而成立的任务型组织，在任务完成之后要及时解散。要注重政府能力的提升，提高政府服务质量，促使政府建设进一步由数量型转到质量效能型、由人力密集型转到科技集约型。树立“能力政府”观念，推进政府治理能力现代化。

6.有限理念。20世纪80年代以来，西方发达国家兴起了一场声势浩大的政府改革浪潮，此浪潮被冠以“新公共管理”、“政府再造”、“重塑政府”等名称，主要是推崇市场化、企业化导向，以克服政府治理失灵。倡导诸如政府掌舵而不是划桨，引入竞争机制，顾客导向和服务意识，更多协作与分权而不是加强集权，重市场机制而非行政指令等。鉴于中西国情迥异，不宜盲目照搬西方做法，但可以吸收借鉴其中的可取之处，打造一个权力有限型的政府，充分释放市场与社会的活力，政府不要大包大揽，政府权力的运行不能肆意而为，要做到边界清晰。当代政府所面临的复杂性、动态性和多元性的环境使得政府部门已经无法成为唯一的治理者，必须依靠与民众、企业、非营利部门的共同治理。

（二）创新政府治理方式

政府治理创新是一个系统性的工程，其中一个重要的组成部分就是创新政府治理方式。政府治理方式的创新，主要是将电子信息、流程再造理论等先进科技元素和先进理念融入政府治理过程中，促使政府治理的传统形态发生变化，通过新鲜元素的融入，加速形成政府治理新形态，提升政府治理水平。

1.推进政府流程再造。政府流程再造的产生与新公共管理运动的兴起紧密相关，新公共管理是西方国家为了应对经济全球化和技术革命带来的严峻挑战而进行的一场改革运动，“再造政府”和“重理政府”是这场运动的重要内容。作为一种创新过程，政府流程再造借助于现代管理学的企业再造理论，以公众需求为导向，以信息网络技术为支撑，颠覆了传统政府组织得以建立和运行的种种假设，通过对政府运作流程进行彻底的、根本性的反思和重新设计，力求达到政府行政效能、公共服务质量、公共治理水平的大幅提高[7]。

当前，为提升政府效能，使公共服务更具活力，政府应开展“以顾客为导向”的“政府流程再造”。具体来说，政府不但要搞好政府治理，而且要提高公共服务质量，利用电子政务改进政府组织管理，推进政府治理方式创新，打造柔性化工作流程，以充分服务公众为导向，从理念、结构、技术、程序等层面再造政府流程。坚持便民、便捷的原则，打破传统的以部门职能和分工为导向的公共服务流程设计模式，以“社会公众需求”为导向，围绕公共服务的绩效与结果进行政府流程设计。政府流程设计，要坚持“顾客至上”的服务型政府理念。与顾客是企业的生存之本、利润之源类似，人民是政府财政和税收的源泉，政府必须提供最好的公共服务来回报人民。人民的需求决定政府服务的内涵与方式，人民的满意度是衡量政策执行效果的最高标准，人民的评价决定政府政策的基本走向。

传统行政体制下的政府机构存在部门繁多、职能交叉等一系列问题，这些都成为政府流程再造过程中需要破除的症结，为了能有强大的动力推动政府流程再造顺利实施，必须冲破传统体制的藩篱，站在一个全新的角度审视并设计出政府流程再造的新体系。首先，建立一个综合性指挥协调机构，统筹全局，对各级政府及职能部门的再造建设进行整合与协调。其次，制定政府流程再造的总体规划与执行标准，同时提倡地方在总体规划和执行标准的指导下结合自身情况制定符合本地区的具体措施。另外，要建立和完善统一的政府流程再造经费预算体制以及相应的绩效评估体系[7]。

2.加快完善电子政务建设。电子政务起步于西方，美国、加拿大等国在网络服务、电子政务方面已经取得了非常高的成熟度。我国电子政务在政府治理创新中正处于发展与完善阶段，为政府治理创新带来了很大的帮助。电子政务可以更充分合理地利用政府信息资源，信息资源通过电子政务共享进行存储和传播，更能有效发挥其作用。同时，政府应用网络技术集中管理信息，提高了监管水平。政府通过网上管理提高了办事效率，节约了办公费用，降低了管理成本。电子政务促进政府治理方式转变，政府治理方式由控制型向参与型转变。政府将改变传统的管人方式，不断开发人的智能空间，充分发挥知识和人才的作用。另外，电子政务可以帮助政府变革决策模式，信息管理系统为决策提供全面、准确的信息资源，专家系统为决策提供有力的智力支持，有利于实现科学决策。

加强电子政务的监管，目前电子政务的绩效评价通常依据既定的指标从上到下进行，但收效不是很显著，应结合自我评价和第三方评价机构，找出存在的不足，同时对电子政务开展不利的部门要进行相应的责任追究；重视电子政务建设的资金投入，在政府治理事务中，电子政务的开展是一项持续发展且影响深远的事务，它对政府治理创新的作用巨大，为保证它的可持续发展，政府应保证其资金投入；进一步完善政府网站建设，健全网络服务通道，通过把人们日常需要到政府机构办理的事务流程进行编程，呈现到政府网站，使市民更为便捷地获得所需服务；加强顶层设计，实现协同联动，对于网络平台、基础数据库等统一建设，避免各个部门各自为政以及重复建设所导致的资源浪费；建立利益协调共享机制，电子政务建设是系统性、整体性的活动，要找准各方面需求和利益结合点，协调一致，以达至利益共享。

3.以市场化精神为导向进行政府治理。奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》中主张用企业家精神去改造政府，并把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。他们所提倡的新公共管理范式对于世界各国政府治理的理论与实践产生了重大而深远的影响，也为我国进行政府治理创新提供了很好的借鉴[8]。笔者认为，不可盲目照搬西方经验，但在充分考虑我国实际国情的前提下，适当的市场化逻辑应用于政府治理过程亦是一种很好的尝试。

（三）提升政府治理效能

政府治理效能是指国家行政机关及其工作人员为实现管理目标，从事行政活动时发挥政府功能的程度及其产生效益的综合体现。政府治理效能主要由四个内容构成：一是政府功能的发挥与既定的职能目标的统一；二是在行政管理活动中行政主体花费的人力、物力、财力和实现管理目标所用的时间和效果的最佳比率；三是行政目标和行政决策是否体现效率与公平兼顾的原则；四是行政管理各个要素、环节和层次在行政活动的合理配置与衔接。提升政府治理效能即以国家行政机关和行政人员为主体，在行政体制内运用不同的管理形式使政府功能的发挥程度达到最佳的全局性、系统性建设[9]（P109）。

1.完善政府绩效评估。政府治理的效果如何，是否实现了预设目标，是否以相对较低的行政成本获得了较好的治理成果，这些即涉及政府绩效评估。绩效评估是检验政府工作实效，引导政府及工作人员严格要求自身、认真负责做好各项工作的重要措施。良好的政府绩效评估也为行政问责制的合理实行打下坚实基础，所以完善政府绩效评估十分必要。从绩效评估指标体系的确定、绩效评估的机制方法，到绩效评估结果的运用均要高度重视，并进行科学合理的设计。

政府绩效评估要确立社会本位的价值导向。政府绩效评估不仅仅是改善自身管理的工具，评估的内容与标准也不能仅指向政府的自我要求。政府绩效评估要从广大民众的立场出发，充分反映广大民众的利益诉求。政府绩效评估的标准不能单纯依据政府自身需求来设定，而应该更多地依据民众的需求来确定，以真正凸显社会本位。政府要在绩效评估中选择民生为本、改善民生的价值评价标准，从推动经济发展、促进社会和谐、实现公共利益出发，评估指标体系的设计要进一步突出政府的社会管理与公共服务职能，以切实解决民生问题为切入口，对教育、文化、卫生、就业和社会保障等公共事业进行全覆盖，既统筹兼顾也要突出重点。要广泛采用现代化信息技术、预测技术等先进评估方法来设计评估方案，紧密结合实际通过合理确定各类指标权重，科学、公正地进行相应评估和分析。

要形成多元主体评估模式。政府绩效评估的主体选择最终关系到政府绩效评估能否真正发挥促进公共生产力的作用。从西方发达国家的实践来看，公民作为政府绩效评估主体已是大势所趋。应该构建公开的公众参与的多元主体评估机制，评估主体的多元化可以保证评估的客观、科学，更好地维护社会公众的利益，因此，除了政府部门自身的评估之外，还应积极引入其他评估主体，比如立法机关、公共服务对象、专家学者、大众传媒的评估，形成一个社会多主体广泛参与、公开透明的评估网络。要改变单一评价主体的自上而下的政绩评价体系，充分融入广大市民的评价意见，促使政府切实提升管理效能，以利于公共利益的实现。

2.健全监督与问责机制。政府治理效能如何，监督必不可少。有效的监督一方面可以为行政决策的顺利实施提供坚实保障，另一方面可以预防和惩治公务员滥用职权、贪污腐败等违法违纪行为，对于正常行政秩序的维护以及行政效能的提高具有十分重要的意义。

监督要具有实质性意义，监督主体必须具有一定的独立性与权威性，这就要求我们解放思想，积极创新，科学合理设置监督机构。政府机构要主动接受同级人大的监督，自觉接受政协的民主监督，虚心听取对政府工作的意见和建议。健全对行政权力的监督约束机制。建立不同监督主体之间的沟通协调机制，形成监督合力，实现多主体共同监督的监督体系，充分发挥各自优势，密切配合，提升监督效果。要强化社会监督和舆论监督。 “传媒、市场、科技，当代世界三大强势元素纠合于一体，交叉覆盖，在人类头顶笼罩了一层传播文化的网膜，造成了一种比实态真实还要强大的拟态真实。”[10]要勇于直面社会舆论的批评而不是一味回避，勇于使政府相关事务公开化、透明化，真诚地把大众传媒当作朋友，接受各方监督，努力改进和完善各项工作。加强审计、监察专门监督，重点对关系群众切身利益的热点、难点问题和财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目、国有企业以及税收征管等进行审计监督；继续改进社会公众评议政府工作的方式方法，完善评议工作机制，帮助政府部门发现问题、解决问题。

（四）推进政府治理法治化

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大决定，在此形势下，政府治理亟须实现法治化。威廉·韦德指出，“政府权力的膨胀更需要法治”[11]（P28）。政府治理法治化表现为：一是政策法规的规范化，二是政府行为的透明化，三是行政权力运行的规范化。政府治理的法治化可从两方面推进。

1.健全政府法规体系。健全政府法规体系，可以依法规范政府的具体行政行为，从法制角度对部门及工作人员的职责权限加以明确规定。要明确政府部门设置与撤销所应具备的法律审查规定。每一个政府职能机构的设立与否，都应当符合相应行政法规的要求。要加快清理与修订行政法规，与中央政府的法规存在抵触的，必须尽快予以清理、废除或者纠正，使地方性法规和中央政府所出台的法规实现一致。特别重视社会管理和公共服务方面的立法，逐步形成比较完备的地方法规体系。

2.推进依法行政。依法行政是有效制约公共权力、防止政府滥用权威、保障社会稳定有序和公民权利实现的基本条件和必然要求。依法行政要求政府及其工作人员必须在法律法规许可的职权范围内，积极履行各项职能，对公共事务进行有效管理，同时对行政行为的合法性进行严格监督，及时处理和消除相关不合法行为。

依法行政，要通过整合相关机构与微观机制，实现行政决策、执行、监督职能的相对分离，避免越俎代庖、交叉扯皮，同时亦要实现各项职能间的有效联动、协调一致，进而实现决策、执行、监督职能的强化。要根据具体情况和部门特性，建立跨部门、跨组织的综合性协调性机构，从组织层面加以保障，减少利益冲突、责任推诿等现象的发生。另外，要依法建立健全合理分权的政府间管理体制，进一步理顺政府层级间关系，避免自上而下主要依靠会议、文件、督查评比来推动工作，切实提升法治化行政水平。

要进一步完善惩治和预防腐败体系，构建更加科学合理的廉政监督机制，有效推进权力清单建设。在行政执法主体的规范、行政执法权限的明确、行政执法程序和层级的限定上都要进一步完善，通过相应改革措施，有效克服多头执法、重复执法、执法不公等现象的发生，切实提升依法行政水平。

参考文献：

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[9]中国行政管理学会科研部.中国地方政府建设与创新[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[10]肖云儒.大众传媒与文艺新变[N].人民日报，20060914.

[11][英]威廉·韦德.行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997.

责任编辑：陈文杰