政府预算绩效管理改革初探

倪萌

摘要：政府预算绩效管理作为预算管理模式，其以结果为导向，因此如何构建政府预算绩效管理体系，将财政资金的使用效率提高，以较少的资金投入换取更多更好的公共产品和服务，已经成为社会各界广泛关注、理论界研究的热点问题，也成为建立现代财政制度的努力方向。本文对如何深化我国政府预算绩效管理问题进行探讨。

关键词：预算绩效；财政；预算绩效管理

预算绩效管理改革是政府实现绩效管理的重要组成部分，也是对财政实现科学精细化管理的重要支撑和结果性要求。加强对预算绩效的管理根本目的就是要优化财政资源的配置、改进对预算支出的管理，提高基本公共服务的供给质量。

一、政府预算绩效

政府预算绩效是指预算资金通过分配、使用各环节最终所能实现的产出和结果。预算绩效管理，也可称作目标一结果导向管理。根据公共财政效率原则，财政部口对财政支出每一项目的所费与所得通过一定的评价方法加以比较，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节，达到节约公共支出成本、提高公共支出效果、提升预算管理水平目的的公共财政管理制度。

二、推进预算绩效管理的意义

一是预算绩效管理可以进一步树立部门的公共服务和产出意识，促进部门事业发展，有利于增强支出绩效。预算绩效管理以绩效为理念，围绕向社会提供公共产品和服务来提高预算编制水平，强化预算与部门发展规划、项目目标的联系，从而有利于抑制政府由于优先满足自身偏好而对有限的公共资源的侵占，解决目前相对有限的财政资金大量用于“养人”而不是“办事”，以及预算支出异化、资金使用效率低下等问题，促使支出更合理、高效。

二是预算绩效管理是现代管理的发展趋势，是财政发展到一定阶段的必然选择，是提升财政管理水平的有力抓手。预算绩效管理强化对政府部门的支出责任和效率，符合现代管理理论的发展要求，体现了市场经济国家财政管理发展的一般规律。在我国推进预算绩效管理，可以进一步提升管理理念，强化管理手段，为预算管理找到新的楔入点，注入新的活力，特别是通过绩效监控和绩效评价等环节，有助于发现预算及项目管理中的问题，提出改进意见和建议，为预算分配及使用提供重要参考，促进预算管理的重点由规范性向效益性转变，从“质”上提高整体管理水平。

三是预算绩效管理对于推进预算公开有着积极的引导作用，是提高财政透明度的重要措施，有利于更好地促进公共财政管理。伴随财政收支规模的扩大和公民意识的增强，社会公众要求进一步扩大预算知情权，除要求公开财政资金使用方向和具体内容外，近年来更强调对财政资金投入所产生的产出及使用效益情况的公开，以监督政府花钱是否值得。

三、目前预算绩效管理存在的问题

当前，预算管理中还存在诸多有待破解的问题，如预算定位不清、约束力不强、支出效率不高，没有建立起现代财政管理机制等，这些都直接影响到预算管理的成效和改革的进一步推进。

1.财权与事权划分不够清晰，预算支出责任分散，制约了公共财政职能作用的有效发挥。分析当前公共财政的发展现状，仍然可以看出，政府与市场的界限还不够清晰，财政支出“越位”与“缺位”现象依然没有较好解决，应由市场配置资源的支出还占相当大的比重。个别领域甚至出现了“开倒车”现象，支出范围与市场经济不配套，资源配置的低效冲击了公共财政应承担的公共产品和服务的提供水平。

2.财政与部门间的关系未完全理顺，一些部门的支出利益格局有逐渐固化的倾向，削弱了预算安排的公共性。目前的政府预算主要是财政与部门之间的博弈，缺少公众的参与和监督。部门预算改革解决了部门的主体责任问题， 部门预算编制成为一个对财政资源进行“讨价还价”的过程，伴之而来的是部门既得利益固化。由于财政与部门之间存在着严重的信息不对称，使得财政在与部门间的博弈中往往处于劣势，很难按部门的真实需求核定预算。

3.预算分配机制不太完善，统筹财政资源力度不够，影响了预算决策的科学性。预算是一个分配财政资源的过程，但目前的预算分配机制并没有较好地体现科学配置的原则，在财政资源的统筹力度方面不够，使得预算决策的科学性大打折扣。

4.预算编制不够准确，预算与决算难以衔接，冲击了预算的严肃性。预算管理改革在一定程度上解决了预算粗放式管理的问题，预算编制得以不断细化，但是预算的准确性仍有待提高。一是收入预算与实际情况差距较大，没有建立科学的收入预测机制和完善的预测模型，导致连年出现过多“超收”，引发社会质疑，同时超收收入安排没有纳入人大审查程序，财政在具体使用安排上有较大的自由空间，也反过来促使收入预测倾向保守；二是在支出预算上出现不合实际的需求，预算较模糊。

四、预算绩效管理进展

1.加强顶层设计，逐步完善预算绩效管理规章制度。围绕全过程预算绩效管理，财政部着力加强顶层设计，注重加强宏观层面的指导，不断完善预算绩效管理制度，促进了制度建设的提升。中央各部门和地方财政部门的预算绩效管理制度也不断健全，不少地区还以省（市）政府或政府办公厅名义出台指导意见或工作规划，对本地区今后一个时期的预算绩效管理工作进行统一部署，并建立和完善符合本地区本部门实际的预算绩效管理的办法规范。

2.全面开展试点，不断扩大绩效评价项目范围。近年来，各级财政和预算部门以绩效评价为抓手，以项目支出为突破口，不断扩大绩效评价试点项目范围，促进预算绩效管理“扩面增点”。

3.创新评价模式，积极拓展绩效评价的深度。在"扩面增点”的同时，进一步探索创新绩效评价方式，积极推动绩效评价由“广度”向“深度”转变，由单纯的项目绩效评价为主转向全方位绩效评价，使预算绩效管理在绩效评价内容上实现了由平面向立体的转变。

参考文献：

[1]财政部.《预算绩效管理两会特刊》[N].中国会计报，2013年3月22日

[2]财政部预算司.《全过程预算绩效管理》[J].中国财政，2013年增刊