互联网金融乱象下的监管思考：激励还是整治？

潘锡泉

摘 要 经济下行和实体经济衰退趋势难以逆转的现实赋予了互联网金融历史性“接盘侠”的角色，而主观的政府激励行为与客观的宏观环境相互交叉更加助力了互联网金融的野蛮生长与乱象众生，致使政府激励互联网金融发展的初衷与实践相背离，激发我们对当前互联网金融乱象的反思并提出相应的监管思考。文章认为，互联网金融的整治已成为政府的当务之急，可以通过着力推进互联网金融行业发展的“自上而下”顶层设计与“自下而上”行业自律相结合的监管思路，让互联网金融回归金融的本源，真正成为助力实体经济发展的新动能。

关键词 互联网金融；监管；整治

[中图分类号]F830 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0087-05

一、经济下行趋势下的互联网金融乱象

我国经济在改革开放后30多年工业化、城镇化的推动下取得了举世瞩目的成绩，可谓是创造了经济发展史上的奇迹。进入2013年以后，随着人口红利的消失、资源禀赋的结构性变化，以及劳动力市场结构的逆转，这种高速发展的趋势戛然而止，工业化、城镇化的助推效应似乎变得不再那么有效。此时，以房地产为代表的传统产能过剩行业开始出现危机，频频出现资金告急、相应的地方政府债务平台高企、实体经济被房地产等大量产能过剩行业变相捆绑，导致金融为实体经济服务的作用明显减弱。为了避免房地产等传统行业泡沫崩溃所带来的经济硬着落风险，地方政府一方面继续加大支持力度，通过限购、限价、激励等手段和措施对这类行业进行引导，另一方面通过供给侧改革的方式去产能，以避免金融系统被投资挟持卷入泡沫的风险，以解决资金周转的困难。但从实践来看，这似乎并无益于阻止房地产等传统产能过剩行业泡沫的被动刺破。于是，资本市场被给予了极大的期望，政府期望通过“改革牛”来填补整个经济剧烈调整前夕的资金缺口，借助于资本市场获取的财富效应刺激实体经济的向好发展。

但是，结果往往事与愿违，金融资本的财富效应并没有如政府所期望的进入到我国的实体经济，反而是凭借人民币升值的便利之际让国外资产变得更为廉价，资本则犹如脱缰之马通过购买廉价资产、境外消费等方式以更为汹涌的速度投向了全球，注入了国外实体经济，导致我国资本的加速外流。反观国内的实体经济，则依然没有得到由于资本市场财富效应所带来的新增消费的拉动，地产、基础设施、地方债务等需要解燃眉之急的资金依然无法到位，最终导致经济下行、实体经济衰退的趋势难以逆转，经济加速步入“新常态”。

面对这种形式，以P2P为代表的互联网金融正好呼之而出。结果是，在全球利率普遍较低的现实情况下（利率水平普遍在5%以下，像美国等发达国家利率水平基本处于零利率水准）我国却能够达到20%，甚至30%以上，理财回报率更是高达15%，互联网金融由此承担起了经济下行背景下的“救火队员”角色，被赋予了历史性的使命，这也注定了其历史性的成为了接盘侠，必将酝酿历史性的悲剧。以互联网P2P网贷业务为例，据网贷之家数据显示，截至2016年3月底，网贷成交量全年超过万亿元，是2013年互联网金融元年起步之时的10余倍，网贷运营平台达3 984家，相比2013年底（523家）增长了近8倍。但在以P2P网贷业务为代表的互联网金融野蛮发展的同时，倒闭跑路平台也是频频出现。截至2016年3月底，倒闭或跑路的问题平台已超过800多家，累计停业及问题平台达到1 523家。据不完全统计，在2015年底到2016年初的短短一个月时间里，已经有97家互联网金融平台出事，平均每天4家出现资金问题，导致整个P2P平台中无法偿还贷款总计达到5 040亿元。比较典型的，如因涉嫌非法吸收公众存款和集资诈骗定罪的e租宝、22万人参与的涉及金额达到430亿元规模的泛亚、7万人参与的涉及金额达到50亿元规模的财富基石、7 000多人参与的涉及金额达到20亿元规模的盛世财富频频出事，短短不到半年时间，这些昔日曾经辉煌至极的创富明星盘纷纷倒下而成为互联网金融领域嗤之以鼻的焦点。

二、互联网金融野蛮发展得益于政府的激励与宏观环境的支持

互联网金融的野蛮发展既有来自于主观的政府激励因素，也有来自于客观的宏观环境因素，主客观因素的交叉共同驱动了互联网金融由快速发展向着野蛮生长的纵深跨越。

（一）主观的政府激励因素

经济下行趋势难以逆转的现实激发了政府激励互联网金融发展的主观行为。政府试图通过激励互联网金融的改革战略来重燃实体经济发展之路，于是，2015年成为我国互联网金融野蛮发展的最具典型意义的一年。这一年里，政府相继出台了一系列“互联网+”相关指导意见与规定，这对互联网金融的发展起到了极大的激励作用，实践表明，政府的支持与激励是互联网金融发展的最佳动能。

梳理2015年政府出台的有关互联网金融发展的相关指导意见和规定可以发现，从“政府工作报告”开始，到年底的“十三五规划建议”收尾，“互联网金融”一词始终贯穿整个2015年。3月5日，“互联网金融”一词两次出现在李克强总理的《政府工作报告》中，并提出了促进互联网金融发展的若干建议，寄希望于通过互联网金融的发展起到发挥草根金融的优势解决长期困扰我国的中小微企业融资难、融资贵问题。之后的2015年5月8日发改委出台的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中同样指出2015年深化经济体制改革的重点工作就是要出台促进互联网金融健康发展的指导意见。2015年7月4日国务院出台的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中总共出现了15次“互联网金融”和2次“网络借贷”的表述，强调了要培育一批具有行业影响力的互联网金融创新型企业，鼓励互联网企业开展互联网金融产品与服务创新，更好地满足中小微企业和个人的投融资需求。2015年7月18日央行十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中不仅正式承认了P2P网络借贷的合法地位，也明确了其信息中介的地位。同时该指导意见要求根据“鼓励创新、 防范风险、趋利避害、健康发展”的总体思路明确了包括股权众筹融资、互联网支付等在内的多种互联网金融业态的职责边界，为互联网金融的创新发展指明了方向。2015年8月6日最高人民法院出台的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中进一步明确了P2P网络借贷平台的“媒介身份”。2015年11月3日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次将规范发展互联网金融写入中央的五年规划中。

显然，这些相继出台的事关互联网金融发展的种种意见和规定足以体现出我国政府对发展互联网金融的大力支持，这为我国互联网金融的发展起到了积极的指导作用，激励着互联网金融从快速向野蛮生长的阶段过渡。

（二）客观的宏观环境支持

1.供需层面决定了互联网金融必然会由快速步入野蛮生长阶段

经济下行、实体经济衰退的现实造成各行各业面临资金告急，产能过剩压垮经济增长的最后一根救命稻草，经济进入新常态已成为不争之事实。从资金的需求层面来看，各行各业均遭遇了严重的资金瓶颈，尤其是众多的小微企业，据2014年发布的《全国小微企业发展报告》显示，我国小型微型企业1 169.87万户（截止2013年底数据），占到企业总数的76.57%，如果将4 436.29万户个体工商户纳入，所占比重将达到94.15%，而这类群体被长期排除在传统金融服务体系之外，融资需求无法得到满足，同时，新一届政府提出“大众创新、万众创业”的号召，以及国家对小微企业的税收优惠等导向，我国小微企业的数量仍将以井喷的速度增长，而他们的融资需求长期被抑制，这使得他们迫切需要寻求一条能够缓解甚至解决其资金需求的渠道，铸就了以P2P为代表的互联网金融从快速增长向野蛮生长的纵深跨越。

从资金供给层面来看，30多年改革开放所创造的经济奇迹造就了一大批富裕阶层，助推了互联网金融朝着野蛮生长的阶段跨越。截至2014年底，我国私人可投资资产总额约106.2万亿元，年增长12.8%①。2015年底，我国私人可投资资产总额已超过110万亿元。其中，大众富裕阶层的人数2014年末达1 388万人，同比增长15.9%，2015年底人数已超过1 500万。因此，这些富裕阶层迫切需要寻求一条能够给他们的资产提供保值增值的渠道，互联网金融的发展刚好能够契合这一需求，继而助长了我国互联网金融由快速步入野蛮生长的阶段。

2.监管机制的不完善助推了互联网金融由快速步入野蛮生长阶段

互联网金融的快速发展远远超越了政府监管层的想象，加之于监管机构一开始并没有理清发展互联网金融的本质其实就是要找到一种简单有效的方式去尽量提高金融中介的效率，致使互联网金融的监管机制无法跟上互联网行业的发展之势，监管机制的不完善在相当程度上对互联网金融的野蛮生长起到了催化作用。

纵观政府关于互联网金融监管的整个历程，我们能够清晰地看到，尽管政府也相继出台了一系列指导意见和规定，但都是迫于互联网金融发展过程中出现了问题，再去被动地制定相对应的监管机制，可谓是一种亡羊补牢的韵味，包括2015年7月18日，央行等十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》对互联网金融行业及细分领域的发展所给出的关键性指导②；2015年7月31日出台的《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》所规定的支付机构不得为金融机构，以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户，以及2015年12月28日由银监会牵头起草的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》对P2P网络借贷的相关监管规定，等等。但从实践结果来看，监管层面始终缺乏一个“自上而下”的互联网金融监管顶层设计与“自下而上”的互联网金融各模式的监管细则，这必然会导致互联网金融的野蛮生长。

三、政府激励互联网金融发展的初衷与实践的悖论

从政府相继出台的意见和规定可见，2015年可谓是我国举全国之力发展互联网金融的政策年，只不过互联网金融行业发展的速度远远超出了政策制定者的预期，其结果是，导致互联网金融野蛮生长、风险暴露、乱象众生等现象，使得政府激励互联网金融发展的初衷与最终互联网金融行业的实践出现了严重的悖论。

首先，政府激励互联网金融发展的初衷是寄希望于互联网金融这一直接融资模式改变并解决中小微企业通过传统正规金融渠道（间接融资）难以获取资金支持的问题。但是悖论在于，互联网金融的融资成本高昂，并没有真正起到帮助中小微企业降低融资难、融资贵的问题。据笔者观察，互联网金融（尤其以P2P网贷为代表）对个人的融资成本目前都高达20%，甚至25%以上，而对于企业的融资成本则更高。为什么互联网金融平台的融资成本如此之高？道理很简单，它从一开始就背离了简单、直接、有效的互联网精神，而我们所谓的互联网金融平台在一开始就在诸多环节上发生了变异，譬如，较高的管理成本、较高的行业薪酬。这些因素交叉在一起使得它本身的融资成本已经非常高了，自然对个人和企业的融资成本将会进一步提高。所以，从融资成本与企业能够承受的融资能力来看，在经济下行的宏观大背景下，很难有企业能够承受如此之高的融资成本，注定了互联网金融的发展与我国经济“新常态”背景下的发展预期不能相匹配。

其次，以P2P为代表的互联网金融发展的初衷是期望通过对大数据的挖掘，借助互联网工具分散风险。但是悖论在于，随着政府大规模激励互联网金融行业的发展，使得行业内部之间的竞争变得异常激烈，使得企业不得不承受来自恶性竞争所带来的生存空间被挤压。为了能够在激烈的竞争环境中生存下来，获取高额的回报，一些企业自身的经营目标开始发生质变，一切向“高收益、高回报”看齐而忽略了潜在的风险，逐渐演变为以“高收益、高回报”为口号的违法企业，极大地侵占了原有合规企业的生存空间，发生劣币驱逐良币现象，致使全行业走近“违规边际”，最终结果是，互联网金融的发展不仅没有起到分散风险的作用，反而以更高的风险暴露于世。

再次，行业监管方面，政府激励互联网金融发展的初衷是期望借助于互联网金融高效的融资效率引导资源更合理的配置，发展全新增长点，淘汰旧产能，创造新动力，实现产业结构的调整与转型升级，引导资金更好地服务实体经济。但是悖论在于，互联网金融的发展反而使得传统行业资金供给断崖式下跌，旧产能被淘汰的同时并没有起到对新产能的积极投资。凡是政府期望大力发展和支持的主导性行业、前瞻性行业，抑或是期望通过改革来化解的产能过剩行业并没有如所预期一样获得资金的青睐，反而让互联网金融行业真正的优质客户大面积消亡，市场上高额回报的项目瞬间消失，资金大量流入资本市场进行投机活动，而失去了服务实体经济的动能。

最后，也是最重要的一点，就是对于以“技术驱动”为主要特征的互联网金融行业，似乎行业监管能力永远落后于实践，加之于我国互联网金融行业的监管机构改革与整合完全滞后于行业的发展而显得非常被动。所以，从某种意义上而言，这种后置性的行业监管能否给互联网金融的规范化发展带来实质性的助推效应显然值得商榷。这个悖论在于，在最初对互联网金融行业的理解和政策制定上，政策和监管的步伐明显跟不上行业发展的速度，甚至可以认定为，当前的互联网金融行业监管机构暂不具备能够有效管制这类新兴行业的能力。譬如，互联网金融主体是否需要建立类似于银行的储备金制度以降低风险？互联网金融的跨界性如何进行协调监管？等等。

四、互联网金融的整治成为政府当务之急

成熟的互联网金融体系能够促进一国金融资源配置效率的提高，进而促使金融更好地服务实体经济。但是，我们不得不承认，我国当前乱象众生，鱼龙混珠的互联网金融行业（尤以近期出现的诸多P2P问题平台为代表）不仅损害了众多投资者的权益，而且其“劣币驱逐良币”的正向效应，使整个行业的价值大为贬值，这已经完全背离了金融服务实体经济的最终目标。面对这种局面，笔者认为，是时候轮到我们进行自我反思和正本清源了。互联网金融唯有在坚守底线的基础上重新审视自我，坚持分散、小微、适度的原则，行业秩序才能得以建立。

在此情势下，互联网金融的整治已成为政府的当务之急。我们业已注意到，“规范发展互联网金融”已被写入总理的政府工作报告，近期央行也正联手多个部门制定《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，也正是对当下互联网金融野蛮生长亟待整治的最好呼应。相较去年“促进互联网金融健康发展”以及2014年“完善金融监管协调机制”而言，更体现了国家对互联网金融行业合规发展的期望。于是，2016年也相应地被誉为是“互联网金融监管年”。互联网金融野蛮生长的时代一去不复返，规范、有序的互联网金融发展必将成为新时代的主题。从这个角度来看，2016年将会是互联网金融行业重新洗牌的一年，是互联网金融回归金融本质的一年，从而真正成为助力实体经济发展的新动能。

为了能够实现这一目标，互联网金融整治需要政府监管机构的强势介入，在梳理和归整现有互联网金融监管指导意见和相关规定的基础上，着力推进互联网金融行业“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的行业自律相结合，实现风险的有效控制，为互联网金融的可持续发展做铺垫。

（一）“自上而下”的顶层设计是整治的根基

事关全局性的互联网金融监管，需要通过统揽全局的顶层设计，“自上而下”进行统一部署和行动，在全行业范围内贯彻实施，确保互联网金融行业在实践中有章可循、有法可依。

1.制定行业准入门槛是整治互联网金融前提

行业准入门槛是企业是否具备行业资质，能否符合监管要求最终介入互联网金融行业的甄别标准，明晰的甄别标准有利于维护投资者的合法利益，确保投资者资金的安全性，也有利于互联网金融企业降低风险，能够为互联网金融行业的规范可持续发展设立一道隐形的门槛，是政府监管机构有效整治互联网金融行业乱象众生的前提，对互联网金融行业的发展、经营业务的合规性、经营技能的规范性起到很好的指导作用。显然，涉及互联网金融行业准入门槛的监管需要政府监管机构全局思考，统筹谋划，通过“自上而下”的顶层设计来实现。

2.明确行业退出机制是整治互联网金融的重要一环

适度的竞争是实现互联网金融企业优胜劣汰、转型升级的重要推手，而过度的恶性竞争可能会导致整个互联网金融行业的违规经营几率上升，出现劣币驱逐良币现象。事实上，任何行业都不能够只进不出，尤其是对于互联网金融行业而言，所以，明确的退出机制是确保互联网金融行业合理性、规范化发展，实现持续获取信任并发挥其自身价值的有力保障，是政府治理互联网金融行业的重要一环，能够给互联网金融行业的发展带来积极的效应，而不至于出现如2015年那样的野蛮生长。所以，从行业退出机制来看，这同样需要从全局性出发进行统筹规划，通过“自上而下”的顶层设计来实现。

3.完善的监管机制是互联网金融整治的有效保障

互联网金融的跨界性、混业性特点决定了其监管的复杂性，也暴露了我国当前的分业监管模式的种种弊端，使得监管机制无法跟上行业发展速度，严重阻碍了互联网金融行业的持续发展。因此，事关互联网金融进、退出机制、经营范围、信息披露制度、反洗钱、消费者权益保护、信用基础设施建设、监管主体、职责及细则等整体互联网金融行业发展方面的制度设计、制度完善上需要政府进行自上而下的顶层设计，唯有如此，才能有效保障互联网金融行业的整治。

（二）“自下而上”的行业自律是整治的有益补充

事关宏观层面的互联网金融行业准入门槛、退出机制、监管机制整合方面需要依靠政府的“顶层设计”来实现，但具体到中观层面上具有区域性特点、具备行业结构性特征的互联网金融监管机制则需要更多地依赖于“自下而上”的行业自律。互联网金融细分模式众多，各种模式之间的差异性决定了其在监管机制设计上必然会呈现相异性。而且，从实践来看，政府的监管制度顶层设计显然是无法覆盖到每一种细分模式，这就非常有必要在互联网金融细分模式下的行业协会发挥其作用，鼓励行业自律。

同时，作为风险监管行为的补充，强化行业自律对规范我国互联网金融发展和防范各类风险至关重要。与刚性的政府监管行为比较，行业自律具有灵活度高、作用范围广、弹性伸缩空间大、效率高等优势，并能够在很大程度上影响政府及其监管部门的监管执行力度，进而会影响到甚至决定整个互联网金融行业未来的走势。所以，“自下而上”的行业自律显得尤为重要，这显然也就成为政府开展互联网金融行业整治的有益补充。

[参考文献]

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[2] 周掌柜. e租宝是谁的悲剧？[N].金融时报，2016-02-14.

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