中国（广东）自由贸易实验区横琴片区政府引导基金实践探索

李波

摘要：中国（广东）自由贸易实验区横琴片区政府引导基金进展、运作取得明显成效，但同时也存在一些问题：限制条件较多，难以发挥基金引导作用；区域经济薄弱，投资项目落地生成少；审批决策环节多、时间长，影响运行效率；基金运作门槛高，收效不明显；团队专业能力有待提高、缺乏有效激励机制。提出以下对策：政府要加强对基金理论研究和政策扶持；提高团队工作能力；建立完善基金绩效考核体系；拓宽融资渠道；牢固树立服务意识。

关键词：横琴；政府引导基金；探索实践

中图分类号：F832 文献标识码：A文章编号：2095-3283（2016）06-0128-02

2009年，珠海横琴新区管理委员会成立，开始在 “一国两制”条件下对粤港澳合作新模式进行探索与实践。2015年4月，中国（广东）自由贸易实验区横琴片区挂牌并运作。本文就近年来横琴片区政府引导基金的实践情况进行探讨。

一、横琴自贸区政府引导基金运作情况

横琴新区经过六年开发建设，基础设施基本完善。特别是国家赋予广东自由贸易实验区横琴片区权限后，如何抓住机遇，发挥示范作用，使粤澳跨境产业聚集在横琴，促进澳门经济适度多元化发展，带动珠江口西岸地区产业升级，是片区政府亟须解决的问题。为更好发挥政府财政资金的引领和示范作用，学习借鉴上海和深圳前海等地的自由贸易区经验，横琴新区创办了政府引导基金，并在充分发挥引导基金的作用和功能方面取得了一些成效。

1集聚社会资金。2014年1月，横琴新区政府筹资40亿元政府引导基金，通过国有资本运营，以市场化手段吸引成长性、战略性企业来区内发展，参股区内金融类机构，整合区内金融资源，促进金融改革创新。政府引导基金运行两年来，设立了总规模近100亿元人民币的“横琴中医药健康产业基金”，用于扶持横琴自贸片区医疗产业及相关基础设施的建设开发及运营；设立了总规模为5000万元人民币的“横琴·澳门青年创业谷天使投资资金”，扶持澳门青年在横琴创业；与知名金融机构资金合作，以设立房地产基金、债权融资等方式，为入驻横琴新区企业和项目的建设及运营提供资金融通服务；设立了首期规模为1亿元人民币的创新型中小企业信贷风险补偿专项资金，为创新型中小企业承担有限代偿责任，推动银行对横琴创新型中小企业贷款的支持。

2开发合作项目。与澳政府共同开发横琴粤澳中医药科技产业园项目，将建成国际中医药质量控制基地、国际健康产业交流平台，涉及项目投资额逾413亿元；建立粤澳合作产业园，初定16个重点项目，总投资额逾600亿元，将有力促进澳门经济适度多元化；启动横琴国际科技创新中心项目，总投资额25亿元，将成为国际科技文化交流的重要渠道；已正常运行的横琴国际知识产权交易中心项目，是全国首个知识产权运营试点平台，成为粤港澳资产交易平台聚集地和科技金融的试验田；正在运作的久隆财产保险有限公司项目将促进珠海西岸先进装备制造产业带建设，横琴国际金融研修院项目将带动横琴金融教育培训产业发展。

3提升横琴自贸区经济和社会发展水平。横琴在成为贸易示范区前是个小乡镇，以农业、渔业为主。2009年，横琴居住人口为7000多人，地区生产总值285亿元，公共财政预算收入只有3000多万元，基础设施简陋，经济基础薄弱，现代产业一片空白。横琴新区成立几年来，特别是近两年作为自贸区示范，坚持改革开放、先行先试，充分发挥政府引导基金的作用，从基础设施建设入手，重点发展金融服务、旅游休闲、商务服务、中医保健、科教研发、高新技术和文化创意产业七大高端服务业，使自由贸易实验区经济和社会发展成效明显。截至2015年末，自贸区人口已达3万多人，地区生产总值925亿元，公共财政预算收入378亿元，经济指标增长显著。

二、横琴新区政府引导基金运作中存在的问题及原因分析

横琴区政府引导基金建立两年来取得一些成效，但仍存在一些问题：横琴自由贸易实验区引导基金总量不够大、作用发挥有限、项目生成少。一些引导基金闲置派不上用场；较大型产业项目谈的多，落地生成的少，基金作用未充分发挥，还未形成特色主导产业和支柱产业。分析其原因主要有：

1限制条件较多，难以充分发挥基金引导作用。横琴政府引导基金定位于“为横琴企业发展提供资金，促进横琴产业培育”，要求合作基金只能投资注册地在横琴的七大高端服务业。基金受到投资项目、范围和行业等严格限制，往往导致有些利好项目因不在规划之内而得不到基金支持；因设限较多，导致适合投资的项目不多，造成资金投不出去；囿于当前经济下行，募集社会资本投资横琴渠道有限，难以充分发挥政府引导资金作用。

2区域经济基础薄弱，投资项目落地生成少。相邻的珠海市高端技术和服务业优势不明显，不能给横琴提供有力支持；澳门实体经济比较薄弱，博彩为支柱产业，无法向国内辐射；横琴自贸区基础产业薄弱，推动澳门经济多元化发展尚需时日；区域经济单一，投资项目落地少，引导基金尚未形成母基金平台，较难发挥好财政资金杠杆作用以吸引更多社会资本投资横琴。

3审批环节多、时间长，影响运行效率。第一，虽然政府引导基金是按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则运作，但为保证资金安全性，强化了投资决策审批，规定投向重大项目的资金不仅要履行投资公司评审程序，还要由政府进行最终审批，环节多、时间长，难以适应市场化运作要求，效率较低；第二，国家出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》对国有资产退出有严格规定，政府扶持基金的终止和退出是否按此执行较难确定。

4基金运作门槛高，收效不明显。受国有资产保值增值要求，使用合作基金门槛较高，低风险偏好促使基金乐于投向传统、较成熟的行业，难以达到政府投资基金“支持创新创业、支持高成长性中小企业发展、支持产业转型升级和发展”的目标。2016年，为吸引和培育创新型中小企业，解决融资难问题，横琴新区设立《创新型中小企业信贷风险补偿专项资金》，承诺为创新型中小企业的银行贷款损失承担代偿责任。但由于风险补偿资金重点支持“已经认定的高新技术企业、技术先进型、服务型企业和创新型企业”，对申请企业有经营业绩、研发产品具备一定产业化、产品取得相关资质和认证等有明确要求，这些条件导致资金门槛较高。同时，向银行贷款要有资产抵押或担保，大多数中小企业较难获得银行贷款，影响到基金运作效果。

5团队专业能力不强，缺乏有效激励机制。横琴政府引导基金成立两年来，管理团队组建时间不长，对整个风险投资市场把握不够，在专业能力方面还有待提高。另外，公司执行国有企业薪酬标准，以岗定薪酬，没有市场化，公司管理团队缺乏有效的激励机制，较难吸引有丰富经验的投资人才加入，甚至留不住现有优秀员工，影响政府引导基金的运作。

三、充分发挥政府引导基金的作用，在用活、用足、用好上下功夫

1加大政府对引导基金的扶持力度。横琴自贸区作为我国新一轮改革开放的“试验田”，政府要加强对引导基金理论研究和政策扶持。要发挥中央赋予横琴自贸区的“制度创新、先行先试”权力，发挥澳门政界人士共同参与的咨委会、决委会独有的议事机制作用，探索一条适合横琴发展的新路子。要充分发挥政府引导基金在扶持产业发展和稳增长方面的积极效应，形成在全国范围内可复制、可推广的经验。要充分利用特区的“特权”，积极探讨政府引导基金的筹集、管理和运作规律，制定相关法规和章程，使引导基金有法可依，有规可循，充分释放政府引导基金的能量，更好服务区内经济。

2加强基金团队建设。一方面，要抓好现有基金团队人员学习，不断增强其业务能力和工作水平，以适应工作需要。另一方面，创新人才管理制度，吸引和集聚国内外优秀基金管理机构及其团队来横琴发展，参与基金运作，开创政府引导基金运作新局面。

3建立和完善引导基金绩效考核体系。政府引导基金是“引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”财政部要求“应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。”按照要求政府应抓紧制定考核办法。要从实际出发 不仅对引导基金的投资方向、范围、产业有严格规定，对基金绩效考核也要有明确办法。其评价考核体系不仅有投资收益率等经济指标，还应综合考虑社会效益，奖勤罚懒，提高基金使用效益。

4拓宽筹集基金渠道。应广泛宣传横琴自贸区的环境、条件、政策优势，增强海外知名度和吸引力。抓住港澳珠大桥开通优势条件，积极与港澳知名基金展开合作，利用好港澳知名基金的社会资源，吸引更多社会资本投资横琴。

5转变政府观念，牢固树立服务意识。政府建立引导基金是新事物，带有示范、实验的性质，有一定风险。要敢于担当，敢于负责，敢试敢闯，转变观念，牢固树立服务意识、大局意识、改革意识，以真诚之心吸引更多优秀企业入驻横琴自贸区，为政府引导基金用好用活创出一条新路。

（责任编辑：乔虹梁宏伟）