我国自贸区社会组织发展制度创新实证研究

摘要：制度创新是自贸区建设和发展的核心内容，在自贸区市场—社会—政府的互动框架内，社会组织是承接政府职能转变与实现市场自由化的重要内容，其具有协调、服务、干预等多重功能。上海自贸区社会组织发展虽然取得了较大的成绩，但是面临着诸多的制度难题。我国自贸区应当充分借鉴国内外的已有经验，针对现有问题寻求适合自身发展的相应制度。

关键词：自贸试验区；社会组织；制度创新

自贸区是我国应对国内改革和国际开放的重大战略举措，其既承担全面改革的任务，又肩负深层次开放的重任。作为推进改革开放，以开放促改革、促发展的“试验田”，制度创新是自贸区发展的核心内容。其发展的实质在于通过“先行先试”，形成可复制可推广的新制度，以减少政府的行政干预，激发其他主体的活力，从根本上促进投资贸易的市场化。自贸区改革既涉及政府与市场关系的调整，也是对国家与社会关系的调整，在政府、市场与社会良性互动的体制机制中，社会组织无疑具有关键性的地位和作用。本文基于对现有沪津闽粤自贸区社会组织的实证分析，系统考察其存在的主要问题和可能的走向，旨在为推动社会组织的制度创新提供理论和实践支撑。

一、 社会组织对自贸区建设的功能和意义

目前法律上尚没有对社会组织做出明确定义，但一般认为，社会组织应当主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，职能上的公益性、组织上的民间性和行为上的中介性是其主要特征。在市场—社会—政府的主体框架内，社会组织作为推动自贸区市场化和政府职能转变的有力支撑，是自贸区制度创新的中心环节，其在自贸区建设中的突出作用主要表现在以下几个方面：

1. 服务功能：深化自贸区市场化进程。自贸区建设的核心在于促进和深化市场经济，而社会组织可以为自贸区市场化的实现提供稳定持续的支持。沪津闽粤自贸区在建立和发展过程中，企业数量激增，纠纷日益复杂，大大加重了行 摘要：制度创新是自贸区建设和发展的核心内容，在自贸区市场—社会—政府的互动框架内，社会组织是承接政府职能转变与实现市场自由化的重要内容，其具有协调、服务、干预等多重功能。上海自贸区社会组织发展虽然取得了较大的成绩，但是面临着诸多的制度难题。我国自贸区应当充分借鉴国内外的已有经验，针对现有问题寻求适合自身发展的相应制度。

关键词：自贸试验区；社会组织；制度创新

政管理的负担，社会组织可以借助自身的组织和专业优势提供差异性服务。一方面，社会组织可以有效满足自贸区企业的多层次需求。行业协会、社会团体可以解决企业在公共服务、员工培训、科技咨询等方面的需求；另一方面，社会组织又是经济民主的重要载体和保障，其在政府决策咨询、市场影响评价、经济政策制定等方面的广泛参与，可以有效限制行政垄断，保障市场公平环境的实现。

2. 干预功能：承接政府的职能转移。自贸区改革的关键在于通過放松政府管制，从而实现激发市场活力的效果。作为实施社会管理的重要主体，社会组织可以有效承接政府权力的下放和职能转变，促进“自由贸易与社会的兼容度增加，更加有利于发挥自由贸易提升全人类福祉的功能”。一方面，社会组织是政府购买公共服务的主要“承接主体”，可以有效弥补政府在公共服务供给质量和效率上的不足，在医疗卫生、环境保护、知识产权等方面具有诸多优势；另一方面，作为综合统筹型监管框架的重要组成部分，通过推动社会组织的行业自律、参与社会监管，可以有效提升监管效果，节省行政成本。

3. 协调功能：助力自贸区国际化发展。2015年以美国为主导的“跨太平洋战略伙伴关系协定（TPP）”达成，在国际标准上有可能对我国构筑新的挑战。自贸区国际化的发展必须提速，而社会组织的协调功能效果日益突出。首先，有助于实现国际标准与国际贸易的挂钩，社会组织可以积极参与集体协商、劳动争议处理等相关制度的制定和实施，防止发达国家利用相关标准（劳动标准、环境标准）设定歧视性“贸易壁垒”，干扰正常的国际投资与贸易。其次，有助于构建有效的国际贸易纠纷调解和谈判机制。与政府不同，社会组织具有公益性、中介性的特征，在国家谈判和贸易纠纷调解中具有主体中立、手段多样、方式灵活等优势。可以有效解决境内外企业之间的纠纷，提升我国在国家贸易规则中的话语权和影响力。如以社会组织为主体的贸易纠纷ADR已经日渐成为解决贸易纠纷的主要方式。

二、 自贸区社会组织的发展现状与存在问题——以上海自贸区社会团体为例

1. 自贸区社会组织发展现状。上海的社会组织发展起点高、发展快，早在2008年浦东新区就打破一业一会的限制，实行无主管部门即可在民政部门登记的社会组织登记制度，浦东现代物流行业协会是当时登记的第一家行业协会类的社会组织。据不完全统计，截止到2014年，上海市登记在册的社会组织已经达到11 607家，每万名户籍人口拥有社会组织约8个，是全国平均水平的2倍多。社会团体因为机构健全、与政府关系紧密，因此是自贸区社会组织建设的重点。目前上海自贸区内的社会团体按照业务范围可以分为综合类、行业类和专业类三种，按社会组织与政府关系的松紧程度可分为政社分开型组织、政社半分开型组织、政社重叠型组织三类。这些社会团体主要承担为会员服务、自律以及为政府服务等职能。其中为会员服务业是维持社会团体日常运营的主要手段，随着政府购买服务的大力实施和推广，承接政府职能转移而进行的服务逐渐成为社会组织的主要工作内容。社会组织依赖特定的形式来实现其职能，就目前来说，其主要通过开展社团活动、设立民办非企业单位和营利企业等开展活动，如德国商会成立了排除办事机构开展针对性的服务，并设立会员制的社会组织专门开展会员服务，同时还成立了专业咨询公司开展有偿服务等。但总的来看，目前自贸区社会组织具有规模小、职能有限、行政色彩浓厚、专业化程度低等特征，直接制约着社会组织功能的发挥。

2. 自贸区社会组织发展存在的问题。

（1）社会组织成立面临体制困境。《社会团体登记管理条例》确立了对社会组织进行“双重管理”的基本框架，其简单概括起来就是“归口登记、双重负责、分级管理、限制竞争、选择性扶持”。“民政部门负责对社会团体进行登记注册管理，而业务主管部门则负责进行日常管理。同一行政区域内，不得重复成立相同或者相似的社会团体。没有必要成立的，登记管理机关不予批准”。总的来看，目前的管理模式使得社会组织成立准入门槛高且程序复杂，而规模和竞争上的限制使得社会组织发展步履维艰。这点在外国商会上表现的尤为明显，因为《外国商会管理暂行规定》的限制，外国商会难以在地方设立分支机构和吸纳中国企业作为会员，限制了外国商会的功能发挥，不利于国内外企业之间的交流。

（2）政府向社会转移职能力度有限。虽然目前政府购买服务已经成为社会组织参与社会治理的重要手段，但其仅限于公共服务事项，对于涉及社会管理的事项依旧未能实现有效转移。如很多政社重叠型社会组织目前承担的社会管理职能的范围依旧非常狭窄，其仅能承接一些并不重要的辅助性事务，而重要工作的取得通常要依赖于社会团体领导的人脉和影响力。同时，国务院虽然已经明文已经取消了很多的行政审批事项，但是由于受到“行政管控”思维的影响，社会团体并没有能够承接相应的职业资格的评价和认定职能，因而社会组织的职能发挥非常有限。

（3）评价机制难以发挥作用。目前对社会组织的评估仅仅体现为传统的行政考核，由于缺乏直接的会员评价和社会的广泛参与，评级结果自然也就难以得到市场的认同。如虽然很多社会团体虽然被评为“上海市5A社团”“上海市明星社团”，但是与普通的社团相比，其在吸纳会员和品牌塑造上并无任何优势。而政府评估的标准不统一、程序不合理以及结果上的不公开也极大的制约了评估的效果，导致评估的奖惩功能难以有效发挥。同时，就政府机构本身来说，其也并未认可民政部门的评估结果，如在政府购买公共服务事项中高级别社团并无优势。

（4）监管方式难以满足需要。目前对社会组织的监管尚处于重视事前监管，忽视事中事后监管的阶段。由于缺少信息共享与交流平台，监管部门难以掌握社会组织的日常活动，及时了解相关组织的要求和最新动向，而社会组织也难以将相关企业的诉求及时的传达给政府，大部分社会组织与其他其他组织之间从未进行过业务交流，加强不同社会组织之间的沟通显得异常急迫。同时，自贸区社会组织的自律监管面临严峻挑战，由于社会团体职能的有限，其对已加入组织成员的意义并不大，因此监管职能以“评优一票否决制”或者“君子协定”为形式，出现违约情况后社会组织的应对措施极为有限，因此行业自律属性很弱。

（5）跨区域活动面临突出障碍。跨区域活动包括：社会组织跨地区吸收会员、社会组织跨地区开展活动以及跨地区合作。就目前来说，各自贸区社会组织面临的突出问题主要表现在跨区域活动难以实施。如广东省与上海市社会组织之间的信用认证，虽然在各自区域内均为有效，但是两者达成的信用互认协议却因为无法获得政府的认可因而难以实施。从实质上说，目前社会组织之间的活动依旧受到了行政权力的制约，因而难以独立跨区域开展活动。

三、 促进自贸区社会组织发展的对策

1. 减少对社会组织的准入限制。

（1）放宽对外国商会的限制。随着天津、广东、福建等省自贸区的成立，外商企业的增加将带来对社会组织的巨大需求，在我国社会组织服务水平不高、数量稀缺的前提下，外国商会可以大大提升自贸区的整体服务水平。2014年民政部發文规定“全国性的社会团体设立分支机构无需民政部门批准”。自贸区应当制定具体实施细则，放宽对外国商会的限制，同时允许中国企业自由加入商会，促进外国商会与中国企业尝试新的合作制度，如半会员制、友好合作制，以增加境内外企业的互动交流。

（2）变革双重管理体制。现有的“双重管理”模式将登记和日常管理分离，偏向于以政府为中心展开，致使登记程序复杂、日常管理效果不佳。上海对社会组织登记实行“一步到位”，即对新增和存量社会组织实行同步推进登记管理。同时采取“负面清单”的管理模式，除明确规定需要进行双重管理的，可以直接登记。广东省则先后制定了《广东省行业协会条例》《关于广东省进一步培育发展和规范社会组织的方案》，将“业务主管单位”变为“业务指导单位”，弱化了业务主管单位对行业协会的控制，促进了社会组织的发展。自贸区可以进行制度创新，结合负面清单管理模式改革现有的“双重管理模式”，构建“备案注册——登记认可——公益认定”的三层准入制度。

2. 强化社会组织自身的能力建设。

（1）加快政府向社会组织的职能转移。针对自贸区政府职能转移不够的问题，国务院应当积极完善相关立法，将取消审批的事项有步骤、有条件的转交给社会组织承担，并及时向社会公布。同时，还应当积极引入市场化的方式和手段，如自贸区政府编制政府购买目录，将公共服务职能采用政府购买的方式转移给社会组织承接，鼓励社会组织参与公开招标，政府则按照服务购买的数量和质量支付相应的费用。通过这种合同规制的方式既减轻了政府的财政负担，大大改善了服务质量，又促进了社会组织的自身发展。

（2）促进社会组织的自律管理。一直以来，社会组织的行业自律之所以落不到实处除了自身职能有限外，还与其自律机制不健全密切相关。自贸区政府应当积极推动相关工作，建立行业性的自律公约，同时建立惩罚通报机制，对于严重违反会员公约或者诚信守则的相关企业和单位应当及时向社会公布，并计入黑名单，情节严重的可以直接清退；通过以上制度设计可以促进会员单位形成自我约束、自我监督和自我管理的内部自律监管机制。

3. 完善对社会组织的监督和管理。

（1）加强评价机制创新。有效的评估机制是实现对社会组织监管的核心内容，国外高度重视对社会组织的评估工作。已有实践表明，建立多元主体参与的评估体系可以充分调动社会公众参与的积极性，提升评估效果。如日本、美国、澳大利亚在评估中均引入了社会参与。自贸区政府应当构建政府评估——公众评估——社会组织自我评估为一体的多元评估框架，动员民众的广泛参与，细化评估程序、考核项目、评估后果等具体内容，并将结果及时的向社会公布，听取公众意见。同时将最终的考核结果与社会组织的声誉评价、税收减免等直接挂钩，分数考评优秀的可以取得政府较多的财政补贴，并在政府购买服务中具有优先备选权。

（2）推动枢纽型社会组织的发展。上海自贸区发布了《促进社会力量参与市场监督的若干意见》，旨在建立社会力量参与市场监督的制度。2014年上海自贸区发起成立了“社会参与委员会”，该自治组织共囊括行业协会、商会、基金会、民办非企业单位等共42家单位，是企业和社会力量沟通协作，共同进行市场监管的互动平台，该组织应当定位为自贸区公共治理的枢纽型社会组织。自贸区政府可以此为基础，进一步深化相应制度，如自贸区管委会重大事项和条例的出台，应当邀请该委员会参加并征求其意见。同时，广大自贸区企业也可以通过该平台提出相关建议和批评。自贸区政府应当将该委员会建成凝聚会员的载体、合作共治的平台、反映诉求的渠道。

（3）创新监管方式。2015年福建省自贸区率先在全国颁布首张“统一社会信用代码”。天津市社会团体管理局则发布相关规定“对新成立的社会组织，赋予统一的社会信用代码，发放信用登记的证书并发布公告。同时对于存量的社会组织进行登记证书的换发”。自贸区应当结合其自身的发展状况，推动监管和服务模式创新，改变以往重登记、轻管理的局面，变革现有的行政监管方式，积极推动政府购买服务中的合同监管，加强对社会组织责任的追究，同时变事前监管为事前、事中、事后监管并存。并完善监管的后果机制，将资助、奖励与监管后果结合起来。

（4）建立社会组织的跨区域合作机制。社会组织之间的合作既体现为不同资质的互认，而且也是政府跨区域合作的重要体现。国外高度重视不同政府之间的合作，如英国“地方战略伙伴”计划，承诺对不同区域和领域的社會组织要给与必要的配合和确认。自贸区政府应当积极主动推动与区内外政府之间的合作细节和程序，实现对社会组织跨区域合作的承认和允诺。

四、 结论

自贸区是我国在已经具有了较为成熟的市场化地位，以及与国际规则接轨不断加强背景下的一次制度尝试，与原有的经济特区改革不同，自贸区是制度创新的高地，而非优惠政策的洼地。自贸区应当以制度创新为基础，必须将社会组织的培育和发展置于全新的高度，并在此基础上重构市场与政府的关系。所以过渡干预的政府和缺乏监管的社会组织对于自贸区的发展来说都意味着失败。推动政府与社会组织双向互动的合作模式可以充分调动社会组织的力量参与社会治理。除了加强自贸区社会组织自身建设的同时，要特别注意区内外社会组织的协调，以减少可能存在的制度套利和系统风险。

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