铜仁市碧江区乡镇综合体制改革的实践与思考

刘源泉

摘要：近年来，贵州省铜仁市碧江区积极探索乡镇综合体制改革。通过铸造理念、优化管理、科学统筹等，力促乡镇综合体制改革“破茧成蝶”。

关键词：乡镇；综合体制改革；“碧江模式”

近年来，贵州省铜仁市碧江区积极探索乡镇综合体制改革。通过铸造理念，成立“乡镇规委”，提升改革创新力度；优化管理，实施“小部制”瘦身改革；科学统筹，深化产权改革；素能培训，推进乡镇执法，提高改革执行力；促进就业，实施“雁归工程”；建立体系，健全风险评估；转型升级，打造示范园区；激活内需，建设美丽乡村。通过上述改革措施，力促乡镇综合体制改革“破茧成蝶”。

一、碧江区乡镇综合体制改革基本情况

碧江区辖4镇5乡4街办，9个乡镇占据全区“半壁江山”。在乡镇综合体制改革中，以乡镇行政管理体制改革为突破口，坚持“积极稳妥、先易后难、有序推进”的原则，紧紧抓住乡镇这“牵一发而动全身”的“前沿阵地”，探索出全国乡镇工作转型升级的“碧江模式”。

自2015年8月实体化运作以来，碧江区严格按照“精简、统一、高效”思路，成立改革领导小组，抽调专人具体办公，组织实施检查督办。对上保留、对内统筹，编制分类管理、人员统一使用，将原有7站8所整合为“三办三中心”，架起直接联系服务群众“连心桥”，解决“门难进、人难找、事难办”问题，形成“上下联动、齐抓共管”良好格局。

对被省列入全国100个示范小城镇建设的坝黄镇，专门出台《关于坝黄镇党政机关主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《关于支持坝黄示范小城镇建设的意见》、《关于赋予坝黄镇部分区级经济社会管理权限实施方案的通知》等文件，科学设置行政机构9个（党建办、法制办、安监办、计生办、规划办、群众工作办、综合执法办、社会事务管理办、经济发展改革办）以及事业机构（社会工作服务中心、科技宣教文化中心、农业综合服务中心、农产品监测中心、政务服务中心，食品药品监督管理站、林业环保站、村镇规建站、畜牧兽医站、农机站、扶贫办），增设国土资源规划建设办。采取委托、授权等形式，依法下放产业发展、社会管理、民生事业等权限7类147项，目前成效显著。

二、碧江区乡镇综合体制改革的主要做法

（一）加强领导，多方协作。

1. 成立乡镇规划管理委员会。统筹各乡镇（街道）成立规划管理委员会，落实编制、明确责任、建立机制，制定集中建房五年规划、实施计划；召开规划委员会议，完善建房程序审批，严控农村农田建房，有效推动城镇规建；建立规划数字化信息管理平台，让人社、公安、房管、金融、工商、税务、住房公积金等部门数据信息实现共享，提高行政效率，加快城建步伐。

2. 打造现代高效农业示范园。围绕设施化、科技化、景区化、市场化建设目标，以市区蔬菜保供、生猪养殖为主导，推进“企业+基地+合作社”模式，探索“企业+村级组织（合作社）+大户（家庭农场）”利益联结机制，以“生态、高效、循环”为理念，推进现代高效农业示范园区发展，为促进农业增收、农民增效涂上浓墨重彩一笔。

3. 建设美丽乡村示范点。围绕小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨等项目化、实物化，建设“四在农家·美丽乡村”，因地制宜打造美轮美奂山水园林村寨、民族特色村寨等靓丽乡村，规划编制，收储土地。

4.改革农村产权。深入推进农村“四权”确权颁证，激活农村沉睡资本，实现资源变资产、资产变资本、资本变效益的“三资转化”。简化农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权及林权的确权手续，缩短流程。

5.实施“雁归工程”促创业就业。深入实施“雁归工程”，完善就业创业数据库，严格执行工作动态月报告。召开推进会、专题会、培训会，组织专门队伍为“归雁”讲解创业就业优惠政策，以园区建设为载体，创新服务方式，调动综合要素，撬动“雁归”活力，助推经济发展。

6.探索乡镇综合执法制度改革 。按照“职权法定、权责一致、能放则放、按需下放”原则，探索建立部分执法权限和事项委托（交办）乡镇执法，走出“一支队伍管全部”综合执法模式。规划编制机构，成立临时机构，把创建、村管、国土、民兵、派出、工商、安监、综治、司法等部门纳入综合执法队伍，由分管领导带队，重点开展安全领域、违章建筑、整脏治乱、社会稳定等方面执法，有效打击违法，构建和谐稳定社会。

7.探索小部制改革。制定《铜仁市碧江区乡（镇、街道）机构运行机制“小部制”改革工作实施意见》，明确改革时间表、路线图，从制定方案、组织实施、落实验收、总结提高四阶段有序推进，精简机构，优化岗位，促进工作转型升级，实现“1+1>2”效果。

8.探索建立重大决策风险评估机制。把重大项目、民生工作、社会管理和诱发性事因等问题作为风险评估重点内容，凡涉及公共、群众利益的重大决策，广泛征求社会意见。坚持以民生、社会、资金链、干部能力、舆论炒作及诱发性问题等六类风险点为切入口，成立项目建设服务组跟踪服务，制定应急预案，处理突发风险，营造和谐氛围。完善预警排查、调解优化、评估落实，全力构筑预防、缓解、化解人民内部矛盾的工作机制，以新思路、新办法掌握维稳主动权，推动政治安定、社会稳定、经济发展、安居乐业。

（二）统筹谋划，规范操作

1.宣传造势。借力报刊杂志、广电网媒，加大对外宣传报道力度。召开改革试点工作动员大会，举全区之力支持试点乡镇改革，现场落实项目建设、部门帮扶、下放权限等相关工作。

2.规范行为。印发改革试点工作实施意见，融入支持政策项目办法内容，作为改革总蓝图。

3.不断完善。理顺区级、部门和乡镇之间的机构关系，做好下放权限交接，确保“下得去、接得住、管得好”。根据试点乡镇承接能力简政放权、大力放权，能放则放、应放尽放，增加下放管理事项，健全完善乡镇功能。

（三）围绕中心，促进发展。

1.抓好乡镇发展规划编制工作。高质量高规格重新编制乡镇发展规划，重点抓好城镇、村居、产业、交通、社会经济发展规划等编制规划“五位一体”发展。坚持“以城带乡（镇）、以乡带村”思路，抓好小集镇、中心村建设，加大特色食品、文化旅游、商贸物流等建设，推进绿色发展，打造美丽乡镇。

2.大力发展支柱产业。确定经济建设、公共服务等民生保障项目，部门帮扶，奖惩兑现，一月检查，半年小结，年底“算账”，强化责任，有序推进。

3.加强社会管理。狠抓安全生产，强化信访维稳，舆论引导文明。提高城乡居民养老保险、新型合作医疗等的申办率，保障民生。

三、碧江区乡镇综合体制改革存在的问题

（一）运行机制与职能转变存在矛盾。

1.权利、责任不统一。尚未制定部门配套制度和管理办法，与乡镇协调力度不够、管理缺位。存在职能泛化现象，政治、经济、社会等事务无所不包，土地、环保、规划、城建等部门习惯给乡镇分任务、下指标，而将实际处置权、执法权上收，令乡镇承担无限责任、享有有限权利，权责不统一，发生“越位”、手段“缺位”、担责“错位”。

2.事权、财权不一致。区级财政只给乡级拨付保证中心工作正常运转的基本经费，而一些专项工作新增任务经费是以区直部门拨付，各部门以乡镇为单位分配任务，自己督导，且很少在安排任务时下拨经费，使乡镇事权财权不匹配，增加乡镇负担。

3.乡镇维稳压力大。农村矛盾纠纷多，乡镇面对涉法涉诉、上访等问题，有心解决、无权处置，境地尴尬。

（二）队伍建设与形势要求尚有差距。

1.进人渠道窄，岗位普遍缺人。乡镇干部一般只出不进，很少有人愿留乡镇，造成进人渠道狭窄，岗位普遍缺人缺编，不少干部身兼多职，疲于应付。

2.干部交流少，晋升空间小。乡镇干部在同一乡镇工作15年以上者达50%以上，基本是干了一辈子都在原地踏步，晋升空间小，进取热情随年龄增长衰减。

3.干部待遇差，生活条件苦。区县财力有限，津补贴少，乡镇干部待遇相对县直机关差别较大。有的乡镇事业干部与行政干部同工不同酬，平均相差400余元。工作缺乏交通工具，摩托下乡自出油费。办公居住条件滞后，影响工作热情精力。

（三）乡镇财力与工作需要不能对接。

1.产业结构调整引导资金不足。一些乡镇只好四处“化缘”，把精力放在找项目、跑资金上。在绝大多数村集体经济基础薄弱、群众自筹能力有限的情况下，要想确保建设项目按时完成，只能挤占其他资金或举债建设，新债务时有发生。

2.维稳工作经费并无固定来源。平均每个乡镇一年用于维稳开支都在10万元以上，多的超过60余万。这些开支无来源，只好挤占其它资金，日常工作难以展开。综合考核体系与乡镇实际脱节，为应对考核检查，部分乡镇把一些能综合进行的工作分开部署，设置多套机构，准备多种档案，无形中增加乡镇负担。

四、深化乡镇综合体制改革的建议

（一）整合资源，防止一放就乱。

积极探索乡镇事业单位人员职称评定，以乡镇编制总数为基数，适当增加较高职级岗位核定比例。加强规划委员会实体化运转和下放行政综合执法权限，加强知识培训。制定配套办法，建立与乡镇协调配合工作机制，防止一放就乱，定期完成其它乡镇执法机构。

（二）搞好队伍建设。

1.提高待遇。加快事业编制干部工资改革步伐，落实各种补贴，年终目标考评奖励与行政干部一视同仁，解决“同工不同酬”问题。做好事业单位职称评定，放宽直接从事农技服务评定条件，鼓励优秀人才到一线服务。谋划统筹解决乡镇干部住房问题，全面摸底住房状况，依托城镇选择基础较好乡镇试点，探索“集中统一、分片联建”形式，提供土地、税收等政策扶持，降低成本，让乡镇干部买得起、住得下，力争用3至5年时间解决乡镇干部住房问题。

2.优化队伍。加大乡镇干部选拔力度，确保能进能出、优势互补。加强乡镇与部门、贫偏与发达乡镇干部间交流，从一线事业干部、优秀学生村官中招选公务员，补齐乡镇干部空缺。设置一定数量的副主任、主任科员职务，为工作时间长的优秀普通干部提供更多晋升机会，促其安心工作。

3.加强培训。按照“缺什么补什么”的原则，制定培训计划，编写培训教材，提高乡镇干部政策法律、农业科技、市场经济、经营管理等知识能力。

（三）加大对乡镇财政支持，进一步提高服务能力。

1.明确支出责任。属区县、乡镇同管事务，要充分考虑乡镇承受能力，尽可能降低乡镇财政负担；属跨乡镇公共事务，要合理确定分担比例，保证基本办公经费，加大当地经济社会、生产条件改善等方面的资金支持，把乡镇维护农村稳定、应对突发事件经费列入预算，专款专用。

2.提高保障能力。省市、区县财政公用事业费支出预算，要进一步向乡镇倾斜并区别对待。偏远乡镇公用经费标准要高于一般乡镇，一般乡镇公用经费要高于区县部门，并根据财政实际状况，提高人均公费标准。

（四）完善考核评价机制，进一步激励大胆工作。

1.实行分类考核。因地制宜“一乡一策”，设置经济发展、环境保护、社会稳定等方面考核指标，其权重要根据难易程度有所差异。对贫困山区乡镇，宜以生态观光农业、林特果业、环境保护等方面考核为主；对毗邻城区、开发区乡镇，可着重考核生产总值、固定资产投资、招商引资等经济发展指标。同时，大幅度提高乡镇富有个性特色的创新工作在考核中的权重，力求全面务实。考核指标既要突出经济建设重点，又要凸显个性特点。对不属乡镇职权范围内的任务，不搞“强迫式”分解落实。对实行“以条为主”管理的部门工作，只考核乡镇协调配合是否到位，取消自定“一票否决”事项。

2.扩大社会评价。在通常考核基础上，吸收区县人大代表、政协委员和群众代表参与考核评价，既征求区级部门意见，又更多听取村组和服务对象意见，使考评结果更符合实际情况。

（作者单位：贵州省铜仁市碧江区政府督查室）

责任编辑：欣文