平江县乡镇财政管理体制改革实践

余雄 吴成林 黄平辉

摘要：2012年起，平江县启动了新一轮县乡“分灶吃饭”的财政体制，本文介绍了平江县新体制运行的情况、做法和启示。

关键词：乡镇财政；体制改革；实践

乡镇财政是贯彻落实上级财政政策的“前哨”，是确保基层政权运转的“后院”。2015年以来，湖南省平江县以新出台的《预算法》和《湖南省乡镇财政管理条例》为准绳，按照“明职责、保基本、激活力、防风险”的思路，对乡镇财政管理体制进行了大刀阔斧改革，取得了积极成效。

一、改革动机：“四大困扰”制约乡镇良性发展

2012年起，平江县启动新一轮县乡“分灶吃饭”的财政体制，基本内容是“划分税种，核定收支，定额上解或补助，超收全留，短收增支自负，自求平衡，一定五年”。新体制运行三年来，在鼓励乡镇发展经济、培植财源、增收节支等方面发挥了积极作用，但也存在一些“发展中的烦恼”。

困扰一：财税征管职能错位。以前，平江县每年给国、地、财三家下达财税任务，并将任务逐一分解到不具备税收征管职能的乡镇政府，实行“一票否决”考核，本意是让征收部门和乡镇形成组织收入的合力。但由于税收计划与实有税源存在差距，乡镇特别是税源少的乡镇，不得不变“协税护税”为“政府征税”，不得不把完成财税任务的希望寄托于征收部门。由此，征管责任演变为一种稀缺资源，属地征收、按级次入库的征管格局被打破，税收收入在县乡之间、乡镇之间调整比较随意，垫税现象重新抬头，征管秩序明显不规范。

困扰二：收入征收成本过高。面对收入压力，乡镇不得不担起许多不合理的税收成本，包括支付给税务部门及代征部门的征收经费、务工补助等。2013年，平江县各乡镇此类支出高达410多万元，占当年乡镇本级收入的8.4%，造成乡镇苦不堪言。

困扰三：乡镇财力配置不优。为鼓励乡镇加快发展，平江县对乡镇超收财力实行全额返还。但该县属“老山边贫”地区，在招商引资方面，除少数几个大乡镇外，其他乡镇难有作为，且新上企业一般有三至五年的创业期，体制期内难以实现税收回报。如此一来，经济基础相对好的乡镇税收增长越快，享受分成的份额便越多；边远困难乡镇税收增长越慢，能够分享到的体制红利便越少，体制结算中的“马太效应”凸显。这种“富者越富、穷者越穷” 体制弊端，引起了多数乡镇的不满。

困扰四：乡镇债务多。由于承担项目配套、城镇开发建设、支付债务利息等原因，至2013年底，全县27个乡镇的债务已达3.3亿元，部分乡镇借新还旧率居高不下，债务风险处于上升通道。

二、改革举措：“四个转变”解开乡镇财政枷锁

为了打破县乡财政体制的桎梏，平江县于2014年出台《关于进一步调整乡镇财政管理体制的意见》，着力推动原有体制方案“四个转变”。

（一）收入考核由“一票否决”变为“应收尽收”。从2015年起，县政府取消了沿袭多年的乡镇财政收入指令性任务，年初只给乡镇下达指导性计划，乡镇财政收入由征收部门依法征收，征收经费以县统一考核安排，无需乡镇承担。为了确保收入计划不落空，进一步完善综合治税机制，出台了《乡镇协税护税工作考核办法》、《县直单位税收协控联管工作实施细则》及其《考核办法》三个文件，成立协税护税办公室，从国、地、财三家抽调业务精干集中办公、专抓专管。县财政安排一笔专项考核经费，对乡镇税源调查、税收台账、专项清理等协税护税工作实行“百分制”考核。2015年，共兑现协税护税经费1400万元。此举既解除了乡镇“催粮催款”的束缚，又调动了乡镇协税护税的积极性。

（二）基本财力由“分级负担”变为“全面保障”。坚持“钱往基层花、劲往基层使”的原则，对乡镇基本财力保障方式进行全面调整。一是足额保障人员经费。从2015年起，乡镇干部职工基本工资、津补贴、社保经费与县直部门一视同仁安排，全部纳入年初预算。二是分类保障公用经费。将乡镇基本公用经费由原来的0.16万元/人提高到行政编制1.1万元/人、事业编制0.9万元/人，较好地满足了乡镇履职的经费需求。三是努力熨平乡镇财力差异。鉴于乡镇承担发展经济、维护稳定、安全生产、环境整治等诸多县直单位不具备的基本公共服务职能，且乡镇之间发展基础、行政成本等差异较大的实际，2015年，专门设立乡镇均衡性公用经费，按因素法进行分配。其中，安排800万元的固定补助，按乡镇编制数、距县城远近、区域面积等因素计算确定；安排1000万元，按乡镇在编在职人数计算确定；按农村人口人均10元的标准，安排乡镇社会综合管理工作经费。加上协税护税专项经费，用于乡镇财力补差的经费达到4300万元，基本上解决了乡镇运转经费不足、财力苦乐不均的矛盾。

（三）激励手段由“超收全留”变为“多重福利”。大胆向乡镇简政放权让利，设立鼓励乡镇发展经济、增收超收的五个奖项。一是新办工业企业奖。对体制期内新办工业企业，从产生税收起，年交纳国税10万元以上或交纳地税达5万元以上的，按县级实得财力的50%奖励给乡镇。二是“飞地企业”奖。对以乡镇为主招商进入工业园区的新办企业，从产生税收起，由园区按当年所得财力的50%返还给乡镇。三是小城镇建设进步奖。对乡镇小城镇开发建设储备土地所产生的耕地占用税和契税，按县乡3∶7进行分配，用于乡镇小城镇基础设施建设。四是增收超收奖。对国、地税年初税收台账计划超收部分，按县实得财力的30%奖励给乡镇。乡镇组织本辖区范围内的其他零星耕地占用税（不含农民建房）清理补征的税额，按县乡3∶7进行分配。五是非税收入贡献奖。对委托征收的非税收入，按县乡3∶7进行分配。在多重“红包”的激励下，乡镇谋发展、抓收入的热情高涨，2015年乡镇台账税收超收分成221万元，“契耕两税”分成1459万元。

（四）风险防控由“温和约束”变为“严格考核”。一方面，切实加强乡村债务管控。出台《政府投资项目管理办法》，结合“十三五”规划建立项目备选库，按轻重缓急分步开展乡村基础设施项目建设。严格乡镇举债融资审批，规定凡乡镇“借新还旧”且不增加债务的一律由县财政审批，凡确需举债的一律通过“乡镇报计划、县政府审批、县人大审议”程序。同时，每年从乡镇增收奖励资金中提取20%建立偿债基金，督促乡镇每年制定不少于债务余额5%的偿债目标并纳入预算，对当年度偿还政府硬债务的，县财政按偿还金额的30%进行奖励。2015年，对3个偿还历史债务的乡镇兑现了奖励。另一方面，进一步规范乡镇财政财务管理。进一步完善乡村财政财务精细化管理考核办法，每年对乡镇预算收支、厉行节约、财务核算、资金监管、村账乡代理等工作进行量化细化考核，对先进财政所予以适当奖励，激励乡镇提升依法理财水平。

三、改革启示：“三个结合”确保乡镇财政平稳运行

平江县通过调整放活乡镇财政管理体制，催生了乡镇科学发展的新气象。一是乡镇基本财力保障机制初步形成。2015年，乡镇人均公用经费达到3.57万元/人，远高于过去的0.16万元/人。尤其是边远困难乡镇的财政困难状况明显好转。二是乡镇发展经济、培植财源的热情高涨。各乡镇积极开展税源调查，建立税收台账。2015年，协助完成税收11956万元，同比增长10%，其中，“契耕两税”清理补征入库2802万元。三是乡镇财政财务管理水平不断提升。由于明确了乡镇基本财力保障范围、标准并提前告之，乡镇预算标准化操作性更强，目前已实现全覆盖。乡镇债务“借、用、还”管理逐步规范，2015年乡镇共消化存量债务3100万元。

平江县乡镇财政体制改革实践带来三个方面的启示：一是理顺职能要与综合治税紧密结合。新《预算法》规定，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。据此，要明确征收部门的主体责任，建立乡镇协税护税机制和县直单位职能控税机制，严格责任考核，才能避免收入征管中的空档和漏洞，形成综合治税格局，确保财政收入应收尽收不流失。二是财力下移要与均衡配置紧密结合。县级政府作为乡镇基本财力保障的责任主体，一方面，要合理确定乡镇人员经费、公用经费、民生支出、其他必要支出的保障范围和标准，纳入年初预算并适时予以调整，尽量不给乡镇留下支出缺口；另一方面，要根据各个乡镇的人口规模、区域面积、自然地理条件、财力状况、经济发展水平等影响因素分类测算乡镇公用经费，力求公平合理均衡，避免乡镇基本财力配置上的“剪刀差”。三是加快发展要与防范风险紧密结合。加快发展是解决乡镇财政“囊中羞涩”的金钥匙。要坚持规划先行、生态优先，通过设立引导基金、贴息、后补助、税收分成倾斜等方式，鼓励引导乡镇“宜工则工、宜农则农、宜游则游”，打造各具特色的财源产业和税源企业。在加快发展的同时，要着力防范乡镇政府性债务风险，建立“举债有严格审批、用债有明确要求、偿债有可靠渠道”的债务管控机制，引导乡镇逐步化解存量债务，确保债务风险可控；要着力防范乡镇预算风险，发挥县市财政部门的业务指导作用、地方人大的依法监督作用，避免乡镇预算决算“两张皮”；要着力防范乡镇财政资金风险，明确部门职责，加大信息公开、实地抽查和责任追究力度，让进村入户的财政政策和资金发挥功效、赢得好评。

（作者单位：湖南省平江县财政局）

责任编辑：欣文