社会保障基金步入依法管理轨道

王漪

《全国社会保障基金条例》在今年5月正式实施，这不仅意味着老百姓“保命钱”的准备金进入依法管理轨道，同时也优化了社会保险资金的制度环境。此次全国社会保障基金的高级别立法并正式实施，为社会保险基金的改革指明了方向，并有望由此间接加快养老金入市步伐。

社会保障基金适合中长期投资

今年3月底，国务院正式发布《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），自今年5月1日起施行。这是我国首次以国务院条例形式，明确全国社会保障基金的定义和定位、投资范围、运作和监管，弥补了长久以来，社保基金管理立法层次过低的缺憾。

作为国家社会保障储备基金，经党中央批准，国务院在2000年8月设立全国社会保障基金，用于我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。

16年间，社会保障基金通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实，加上投资收益，截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点，社会保障“压舱石”的作用越来越明显。

此前很多人都将《条例》的出台实施看作是社会保险基金大规模入市的信号，国务院法制办负责人对此解释，社会保险基金是为了保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助而建立的，主要由用人单位和个人缴费构成，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。因此，社会保险基金对投资风险的控制要求更高，投资范围较窄，投资运营活动限定条件更多。国务院2015年8月印发的《基本养老保险基金投资管理办法》对基本养老保险基金的投资运营做出规范。

而全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。在投资运营上，坚持安全性、收益性和长期性原则。由于短期内暂不支出，更适宜开展中长期投资。

在今年2月3日举行的国务院常务会议上，李克强总理曾表示，“全国社保基金现在稳定运行，条例出来后，基金该干什么就干什么，越雷池一步都不行，要保证公众对未来有一个良好的预期。”

此次《条例》对于全国社会保障基金的监督机制及法律责任也明确规定，国务院财政部门、国务院社会保险行政部门按照各自职责对基金的收支、管理和投资运营情况实施监督，发现存在问题的，依法处理；不属于本部门职责范围的，依法移送有关部门处理。国务院外汇管理部门、国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构按照各自职责对投资管理人投资、托管人保管全国社会保障基金情况实施监督。

“《条例》只有简短的五章，其中法律责任方面的规定是一个亮点。”武汉科技大学金融与证券研究所所长董登新分析认为，新近实施的《全国社会保障基金条例》与此前颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，为全国社会保障基金提供了完整的法治体系。

推动社会保险基金改革

尽管《条例》与社会保险基金的管理看起来没有直接关系，但分析人士指出，如果养老、医疗等社会保险资金制度设计合理、运行得当，就会减轻社会保障基金的压力。与此同时，由于社会保障基金的统筹度高、具备丰富的入市经验，因此可以为社会保险资金的改革提供有益借鉴。

“在这个意义上，全国社会保障基金的高级别立法，可以说是为社会保险基金的改革指明了方向。” 媒体特约评论员徐立凡提到《社会保障基金条例》中透露了这样的端倪，比如《条例》第五章“附则”中规定“经国务院批准，全国社保基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金”。而这也为打通主要由地方管理的社会保险基金的运作通道，提高其统筹度创造了条件。

从投资对象看，全国社保基金的投资范围随着资金的规模逐步扩大，最开始只能进行境内投资，2006年可以进行境外投资，去年政府允许社保基金进行直接投资。据全国社保基金理事会副理事长王忠民介绍，去年社保基金开始在龙头民营企业进行直接投资，蚂蚁金服是社保基金选择直接投资的第一单，占到蚂蚁金服5%的股权，已经获得了足够的回报。

在防范投资风险方面，《条例》明确了全国社会保障基金的管理运营要遵循的相关规定，包括全国社会保障基金理事会应当审慎、稳健管理运营全国社会保障基金，按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营全国社会保障基金，并应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

同时要求全国社会保障基金理事会在制订全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目时，应当进行风险评估，并集体讨论决定，并制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别、衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险。风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案。

相较于资金规模不足2万亿元，取得丰厚投资回报的的全国社会保障基金，资金规模累计结余已超过3万亿元的基本养老保险基金的投资运营更令社会关注。根据《基本养老保险基金投资管理办法》，规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。因而此次《条例》发布实施也被认为有望加速养老保险基金入市，有私募基金人士对此表示，二者有一定的关联，在未来基本养老金投资管理之中，当前主导社会保障基金管理的全国社会保障基金理事会也会发挥一定的作用，但养老金是风险厌恶型，且追求高度安全性的稳健资金，在权益类资产的配置上，预计不会太激进。