给土地流转上保险

陈晓

“积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。”今年政府工作报告对扶持家庭农场等经营主体采用了这样的措辞。在此背后，则是逃不掉也绕不开的土地流转制度。

土地流转三部曲

如今，土地流转正在成为农村经济发展的重要推手，同时也是农村改革的关键一环。

总体看来，我国农村土地使用权流转的发展，经历了从禁止到限制、再到开放的“三部曲”，其中的几个重要节点尤为关键。

1984年，原来的禁止政策开了口子，中央一号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，但“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”。接下来，1988年的《土地管理法》和1993年的《农业法》规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。2003年，中国农村土地承包经营制度开启法制化新篇章，这一年施行的《土地承包法》专门规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。

2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。此后，2009年和2010年的中央一号文件均对土地使用权流转高度重视。这些法律、政策，对农村土地流转的引导和推进，提供了最有力的保障。

2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这是农村土地制度的又一次重大突破，农业现代化再进一步。

2014年，“三权分置”被提出，即“坚持完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行‘三权分置。”细看近几年的中央一号文件，土地流转作为其中的重要组成部分，正在加速推进。

回顾土地流转政策的演变历程，全部禁止、部分限制和明确开放的3个阶段，已然显示出土地流转制度建设取得的巨大成就。

业主跑了，农民亏了

在土地流转快速推进的同时，问题也是层出不穷。随着投向农业的社会资金不断增加，农村土地流转比例也越来越高，但土地流转协议非正常性中止的情况常有发生，成为各地土地流转无法回避的问题。由于土地流转是一种市场行为，现行政策法律体系中缺乏强有力的监管和约束机制，土地流转双方违约的代价轻微，这就使得土地规模流转的风险居高不下。

成都是全国农村改革试验区，承担了11项改革试验任务，主要着力于农村土地制度、农业支持保护体系、农村金融制度等问题的改革探索。成都邛崃市自2005年金色大地公司出现首例大规模土地流转单方违约，直至2014年底川之味拖欠土地租金事件以来，共出现较大规模的拖欠租金事件9宗，涉及面积约1.7万亩，给广大群众造成了很大的损失。

邛崃地处成都平原西部，是个典型的农业大县。全市农村土地确权面积68万亩，去年流转面积25.1万亩，适度规模经营比重达36.78%。在土地流转快速推进的同时，也存在潜在风险。对农民来说，最大的风险莫过于业主“跑路”，租金“打水漂”。

“我们村都跑过三个业主了！”在冉义镇九龙村，61岁的村民牟保清掰着指头细数：“第一个是在2013年，双流的一家公司来我们村搞鳗鱼基地，结果经营不善走了，欠了一年多的租金。第二家公司流转了我们村、共富村、石子村的3000多亩地，后来老板自己出了问题，每亩地欠了100多元租金。第三个业主流转了几个村的1000多亩土地，结果种了不到一年就又撂荒了。”

村里的种粮大户黄光伦补充：“我原来在外面干工程，回来种地就是因为跑掉的业主是我介绍来的，他丢下的烂摊子我不能不管。”

黄光伦是本村人，村民们不再信任外来的业主和工商资本，而愿意把土地流转给他，每亩租金都比给外人的便宜100元。

据了解，2012年至2014年间，冉义镇先后有4家公司的老板跑路，上千亩土地欠下了几十万元租金。“这涉及2000多户村民，虽然后来欠款被追了回来，但留在村民心里的影响却难以消除。”镇长张丽说。

不流转行不行？牟保清摇起了头。去年8月牟保清搬进了镇上新建的住宅小区，他和老伴带孙子，儿子儿媳在成都打工，都劝他们把地流转出去。

“村里的年轻人都出去打工了，只剩下老人和妇女种地，只要租金有保障，大家还是希望把地流转出去。”黄光伦说。

冉义镇农民的集中居住率达到了85%。生活方式变了，生产方式也要改变。就拿九龙村来说，全村800多户人家，只剩下八九十户还居住在老村，这其中还有一半是常年在外打工的。

市场化破解土地流转风险

2014年以来，邛崃探索“土地预流转+非融资性担保”模式，就是村集体成立土地股份合作社，村民先把土地“预流转”给合作社，再由合作社统一招标、流转。“这个非融资性担保是由政府来做的，说到底还是由政府兜底。”邛崃市农林局局长陈汉云说。

如何用市场化方式破解土地流转金融风险？在这一模式的基础上，2015年邛崃市在冉义等乡镇试点土地履约保证保险。具体说，就是引入保险公司开发土地流转履约保证保险产品，保费按土地流转交易额的3%收取，财政“以奖代补”分摊50%的保费，另一半保费农户出20%、业主承担80%。“一旦业主违约，农民的损失都将由保险公司赔付，再由保险公司向承租业主追讨。”陈汉云介绍。

2015年12月，中华联合财产保险公司与邛崃友良种植合作社负责人签订保险保单，这成为全国第一单土地流转履约保证保险合同。目前，中国人保、锦泰保险等多家保险公司都开发了相关产品。

67岁的陈世清是冉义镇共富村村民，8亩地都流转给友良种植合作社。“我们只交3元的保费，就可以保障每亩1000元的租金，安心多了。”陈世清很高兴。

友良种植合作社负责人汪友良也觉得有保障。“对于合作社来说也是一件好事，以前总担心，村民第二年不租了，现在有了保险，我们也可以把眼光放长远了。目前，规模种粮的风险之一在于由于经营者管理不善以及当季气候等原因，造成粮食大面积减产，经营者损失惨重，农民的租金无法兑现，导致流出方和流入方不信任。”汪友良流转了6000余亩土地，本人也成为全国土地流转保证保险第一单的投保人。以土地经营权证和10年的土地流转合同，经过交易鉴证，每亩可从银行贷款1000元。他说，“去年稻飞虱严重，200多亩田受到严重影响，每亩只能收获200多斤稻谷。当时要是有土地流转保险就好了”。

黄光伦也说，原来和村民的土地流转合同只签了3年，参加了保险后，他又重新签了10年的合同。“以前有些配套基础设施不敢建，现在可以放心做了，心里更踏实。”

成都市农委副主任潘斌说，土地流转保证保险实现了土地规模经营流转风险可控，填补了农业保险品种在土地流转领域的空白。今年已扩大到成都市，按照区县不同，市级财政承担保费的50%或80%。

今年5月4日，彭军以每亩每年450元获得纸房沟村600亩耕地30年的经营权，成为今年邛崃通过农村产权交易平台公开交易的第一单。给流转土地“上保险”，邛崃有新规——引入非融资性担保，为全域范围内土地流转中农户和项目业主的履约进行风险担保。“一份担保函，让农民和业主吃下定心丸。”邛崃市统筹办相关负责人表示。