扶贫是提高潜在经济增长率的着力点

安虎森　徐洁

[摘 要]2010年以来的经济增速下滑是我国进入经济新常态的表现，支撑过去经济高速发展的人口红利、资源红利正在消失，按照原有的经济发展模式和路径很难找到经济潜在增长动力。因此，挖掘新的潜在增长点，提高潜在增长率是新常态背景下中国经济发展的关键问题，核心是通过供给侧改革突破要素供给和全要素生产率提高的制约。贫困地区作为供给侧改革“补短板”的重点领域之一，具有资源开发潜力大、要素供给潜力大、农业全要素生产率提高空间大、城镇化发展空间大等发展潜力。在新常态背景下扶贫不再是简单的转移支付，应从供给侧改革的视角出发，以扶贫为手段，恰当运用各类扶贫措施积极挖掘贫困地区经济发展潜力，达到增加要素供给、提高全要素生产率的目的，形成提高中国经济潜在增长率新的着力点。

[关键词]扶贫；潜在增长率；全要素生产率；补短板

[中图分类号]F061.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）08-0039-07

改革开放30多年来，我国扶贫脱贫工作取得了举世瞩目的成效，近2亿贫困人口摆脱了贫困，贫困发生率从1978年的30.7%下降到2014年的7.2%[1]。2015年，农村贫困人口净减少1442万人，还有5558万人生活在贫困之中[2]。党的十八届五中全会提出，到2020年，在我国现行标准下（年收入不足2300元）贫困人口实现全部脱贫，贫困县全部摘帽。要确保这5558万人全部如期脱贫，每年要减贫1111.6万人，扶贫工作的任务相当艰巨。

2015年GDP增速6.9%，是近25年的最低水平，此次经济下行是我国经济进入“新常态”的表现。2010年以前的高速增长得益于人口红利和资源红利，而新常态下要素结构发生了巨大的变化。据预测，2017年我国经济活动人口将达到峰值，之后绝对数量将减少，这意味着无限劳动力供给的时代已过去。劳动力供给趋于紧缺的同时资源环境约束加强，使得实际经济增长逼近了最大的生产可能性边界，接近了潜在增长率。在新常态背景下，按照现有的经济发展模式和路径很难找到新的经济潜在增长动力，因此必须结合中国经济发展新阶段的特点，通过供给侧改革，消除要素供给和全要素生产率提高的障碍，寻求新的经济增长点，提高经济潜在增长率。

从长期来看，一个经济体的增长主要取决于供给侧的要素驱动，即要素供给的增加和生产率的提高，表现为潜在增长率提高。潜在增长率可以通过增加生产要素供给和提高全要素生产率来提升，这些都可以通过供给侧改革予以实现。供给侧改革的核心就是用改革的方法推进结构调整，提高供给结构对需求结构变化的适应性和灵活性，改善要素供给结构和提高全要素生产率。供给侧改革的五大核心内容之一是“补短板”，贫困地区与发达地区的巨大差距作为短板之一严重制约新常态下中国经济的发展。补短板的重要途径之一是扶贫，不再是简单的输血式扶贫，而是从供给侧改革的视角以扶贫为手段，达到提高全要素生产率的目的，形成提高中国经济潜在增长率新的着力点。

一、扶贫是提高潜在经济增长率的重要手段

面对劳动力供给减少、资源要素约束趋紧等要素禀赋结构变化的新常态，提高我国潜在增长率的主要途径是通过供给侧改革来突破制约全要素生产率的障碍。在此背景下，贫困地区作为我国经济发展的“短板”，同时也蕴含着巨大的增长潜能，扶贫不再是简单的资金转移支付，而是挖掘经济增长潜能、释放改革红利以弥补传统潜在增长率源泉消失的有效途径。提高全要素生产率，一是提高资源配置效率，即将要素从低效率的部门转移到高效率的部门，其中重要的来源是劳动力从农业部门向非农部门的转移。二是通过技术进步实现生产效率的提高。

（一）改善农村基础设施，增加非农部门要素供给可提高潜在经济增长率

农村基础设施，是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和。公共基础设施可以分为两类，一是生产性基础设施，包括道路、水利设施、气象设备等；二是社会性基础设施，包括文化教育、医疗卫生、社会福利等。基础设施一直是我国农村经济发展的瓶颈，尤其是在以农业为主的贫困地区，基础设施供给不足严重制约了贫困地区的经济发展以及人民收入的增长，也使贫困地区的资源、产品等比较优势难以转化为现实经济优势。2004年以来，每年的中央一号文件都重视三农问题，国家财政支农资金由2004年的2626亿元上升到2013年的13799亿元，但三农支出增长率自2008年以来呈下滑趋势，农业财政支出的减少，直接影响贫困地区农村基础设施建设。

加大贫困地区基础设施建设一方面通过改进农业生产手段、降低农业生产的自然风险、降低农业生产成本、运输成本、仓储成本，提高农业生产效率等直接推动贫困地区农业生产发展，为农业科学技术的应用提供保障；另一方面，基础设施建设能带动大量相关产业的发展，为贫困人口提供更多就业岗位，促进非农产业发展，从而促进贫困地区产业优化升级，同时降低了农产品及劳动力的运输成本，增强了流动性，获得了城市就业机会。

全国7000万贫困人口中70-80%属于农业劳动力，农业生产率的提高可以使得大量农业劳动力离开土地向非农产业转移，从而为非农产业提供新的劳动力供给，通过要素在部门间的合理配置，通过效率的提升开发新经济增长潜力。库兹涅茨的研究表明，劳动力从低效率的农业向高效率的非农产业的转移，是推动产业结构优化升级、经济增长的重要源泉。据相关研究，1982-2009年，我国10%左右的年均GDP增长率中，全要素生产率贡献率为0.1个百分点，其中一半来自于劳动力向非农产业转移带来的劳动生产率的提高[3]。在2001-2009年期间，农民工年平均增长率为7.24%[4]，2010年以来农民工总量增速持续回落，2015年下降到1.3%[2]，扶贫重点县外出打工劳动力比重仅为20.8%[5]。

上述讨论表明，农村基础设施建设的完善能有效提高农业劳动生产率，促进贫困地区农业生产水平的提高，进一步表现为农民收入水平的提高，而收入水平直接决定消费水平，因此贫困地区基础设施建设有利于提高贫困地区人民的消费水平和消费倾向，从而达到扩大内需、去库存、进一步促进地区经济发展的作用。

（二）增加人力资本积累，提高劳动力质量可提高潜在经济增长率

20世纪60年代美国经济学家舒尔茨首次提出人力资本理论，80年代中后期卢卡斯、罗默将人力资本作为内生经济要素纳入经济增长模型，强调人力资本对经济增长的重要性。人力资本通过两种途径促进经济增长：第一种是将人力资本视为直接投入要素，通过劳动力自身收益递增和干中学使得其他要素收益递增作用于经济增长。第二种是将人力资本视为生产的间接投入要素，通过影响技术进步间接作用于经济增长，主要表现为技术创新和技术扩散。国内外大量的研究表明，人力资本是促进经济增长的重要因素，同时也是导致区际发展差距的主要因素。有研究表明，我国1990-2009年间近10%的年均GDP增长率中，人力资本的贡献率为33%[6]。

制约我国潜在经济增长率提高的重要因素之一是人力资本积累速度放缓。人力资本是全要素生产率的重要促进因素，高的人力资本积累水平有助于防止全要素生产率下降。根据我国的国情，新增劳动力的人力资本积累要优于存量劳动力的人力资本积累，但随着劳动力增长速度的放缓，我国人力资本的改善也在减速。青木昌彦总结中、日、韩发展的经验后指出，一个国家在经历了一个以库兹涅茨效应主导的经济发展阶段后，人力资本将成为经济增长的主要驱动因素之一[7]。在我国劳动力要素供给受到制约的情况下，要素的质量在提高生产率方面就显得更加重要。

农村人力资本是人力资本在农村地区的具体化，是凝结在农村劳动力身上的资本量，主要通过教育、培训、健康投资和劳动力迁移等方式形成，表现为农村劳动生产率提高[8]。尽管我国人力资本有了显著的提高，但农村地区人力资本依旧严重短缺，中高级人才少、专业技术人才少、直接为“三农”服务的人才少的现象普遍存在。令人担忧的是我国农村教育情况不容乐观（见表1），扶贫重点县的教育情况更是如此（见表2）。农村人力资本积累不足主要有两个方面的原因：一是投入少，经费短缺是农村教育发展面临的首要问题。加上我国长期实行倾向于城市的教育投资体制，忽视农村教育的发展，阻碍农村人力资源的开发和人力资本的形成。另一方面，农村有限的人力资本通过外出打工等方式外流的同时缺乏相应的补偿机制。因此，我国所面临的紧迫任务之一是加强农村特别是贫困地区的教育事业。

改善农村人力资本状况对农村发展、农业发展以及农民增收有明显的促进作用，但不同层次的教育对农民增收的效用不同，农村职业教育对农民增收的影响是最显著的。农村职业教育主要是培养应用性技术人才，教授实用性强的农业生产技术，通常会对家庭的生产经营产生积极影响，从而提高农业生产率，促进农村经济的转型，提高农民收入。

（三）推广科学技术，实现技术进步可提高潜在经济增长率

技术进步是经济发展的核心。贫困地区的经济发展不是单纯靠“输血式”的救济，而是要形成一种内生性的增长机制，主要途径是实现传统农业向现代农业的转变，其实质就是要在农业生产经营的各个环节引入现代科学技术。然而，遗憾的是至今扶贫重点县参与扶贫项目仍然以现金扶持为主，从2002年的19.9%上升至2010年的46.8%，而技术援助仅从2002年的10%上升到2010年的14.3%[5]。

技术进步可以通过提高要素配置效率提高劳动生产率。在不存在技术进步时，经济增长受到规模收益递减的制约，经济增长的潜力难以得到进一步开发。当存在技术进步时，通过生产率的提高可以实现规模收益递增，从而提高经济的潜在增长率。农业技术进步是科技扶贫的核心内涵，具体表现为在现有资源、劳动、资本等约束条件下，通过技术进步，提高农业全要素生产率，改变要素组合比例从而降低农产品成本，同时农业生产水平的提高为农村劳动力进城就业提供了前提，促使劳动力向高效率部门流动，提高农民收入水平和收入来源的多样性。

农业技术进步可以分为三种，农业生产技术进步、农业管理技术进步以及农业服务技术进步。农业生产技术进步指的是优良品种的培育、农业机械化、施肥灌溉等技术的改进。农业管理技术进步指的是相关农业政策和制度对生产要素的优化配置、对农民生产积极性的提高、对农业增收的补贴等措施，从而提高农户经营的效率和效益。农业服务技术主要指为农业生产者提供的教育培训、现代物流配送等服务。不管是全国层面还是地区层面，技术进步对“三农”发展的影响是很明显的。其中，农业机械化是农业技术进步的基础和基本支撑，农业机械化率的提高有利提高农业生产率，释放更多劳动力转移到非农产业，促进劳动力向高效部门转移，优化资源配置效率，进而优化贫困地区产业结构，增加收入来源的多样性。

（四）农业进行技术扩散可提高潜在经济增长率

由于技术以知识形态存在的性质，技术和知识是存在空间扩散的，且技术进步必须借助有效的技术扩散，才能更好地挖掘潜在的生产力提高全要素生产率。农业技术扩散是指一项农业新技术、新成果等被广大农户或涉农企业接受、采纳和使用的传播过程。农业技术扩散，对农业全要素生产率的提高、农业经济的发展具有重要的促进作用。农业技术通过信息技术、广播电视、报纸杂志等，以低成本的方式广泛地扩散，这不仅大大降低了农业科技的利用成本，又可以大大缩短从发明到应用的时间过程，提高了技术进步的传播效率和规模效率，从而进一步突破农业生产的自然局限性，提高全要素生产率。

对于贫困地区而言，特殊的自然、社会及经济环境，使得农业技术的扩散相当困难，贫困落后地区这种几乎不存在现代农业技术扩散现象的状况严重阻碍了这些地区农业现代化的发展，使得农业全要素生产率提升极其缓慢。2000年来，中国每年登记的农业科技新成果约有3000项，但转化率为40%，真正形成规模的不到30%[9]，我国农业技术扩散速度只有0.234%，远低于各行业的平均水平1.12%[10]，这就意味着贫困落后地区几乎不存在技术扩散现象。

技术扩散速度包括一项技术向周围扩散快慢的横向速度以及从发明到实际应用所需时长的纵向速度[11]。一般认为，农业技术扩散速度在很大程度上取决于技术扩散环境，如果社会文化和科技信息环境较好，基础设施较为齐全，耕地的集约化程度较高，农业劳动力的素质较高，则有利于农业技术的快速传播和应用。贫困地区，由于居民的收入水平很低、承担风险能力弱，新技术的采用成本很高，这直接影响新技术在贫困落后地区的扩散。加之技术扩散具有地理集聚性和距离衰减的特征，贫困地区多山、边远等自然环境也不利于农业技术的扩散。

二、我国贫困地区的经济增长潜力

我国贫困人口居住集中，592个国家级贫困县大部分分布在六盘山区、秦巴山区、武陵山片区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、南疆三地州、四省藏区、西藏地区等14个集中连片的贫困地区，这些地区的相当一部分是少数民族聚居区、革命老区和边远地区，具有生态环境脆弱、交通不便、信息闭塞等先天劣势，经济发展水平远落后于其他地区。这种差距一方面说明为实现全面脱贫还需付出巨大的艰辛，“补短板”的任务任重道远，另一方面也说明我国经济潜在增长率还有很大的提升空间，贫困地区无论是在扩大需求还是增加供给方面都有更大的空间，这意味着扶贫可以作为挖掘我国经济潜在增长率的新动力之一。

（一）资源开发利用潜力大

592个国贫县中534个分布在中西部地区，2013年中西部贫困人口占贫困人口总数的的85.5%[12]。贫困地区多分布在山区，地形地貌复杂，复杂的自然环境为丰富多样的自然资源奠定了基础。中西部地区除海洋资源外，农林、矿产、水能等资源均有较大优势，我国人均耕地2亩以上的省区全在中西部地区。中西部可开发的水能资源约占全国的91%，煤炭探明储量约占全国90%，45种主要矿产资源工业储量潜在价值约占全国83%[13]。中西部地区富饶的自然资源由于人才缺乏、科学技术落后、基础设施不完善，难以得到开发，贫困地区巨大的资源优势难以转化为实际的经济优势。通过基础设设施、技术人才扶贫，提高贫困地区的资源开发利用率，可以改善经济增长遇到的资源瓶颈，缓解资源环境约束。此外，贫困地区多为少数民族聚居区或革命老区，拥有丰富的少数民族文化、红色老区文化，为特色旅游、休闲度假等产业的开发提供了巨大的资源。

（二）劳动力供给、转移输出潜力大

2010年扶贫重点县第一产业劳动力占比76.1%[5]，贫困地区7000万人口中，70-80%属于农业从业人员，大量农村剩余劳动力未能实现向非农产业或城镇的转移，以致农村人均占有资本过少，边际生产率太低。以贵州为例，2000-2011年贵州省农村剩余劳动力总量从883.01万人增加到1443.39万人，年均增长4.57%[14]。通过对贫困地区基础设施的投资、人力资本的投资、生产技术的扩散等，促进劳务转移和输出，微观上，使得贫困地区农民有更多机会在非农产业或城镇就业，拓宽了收入来源获得更高收入，同时，继续从事农业的劳动力拥有了比以前更高的人均资源、资本，提高了农业生产率。宏观上，缓解了城市非农产业劳动力供给不足、用工短缺、劳动力价格上涨的现状，弥补了原有经济增长红利消逝的空缺，同时激活了贫困地区经济活力，促进当地建筑、运输、旅游等非农产业的发展。

（三）农业全要素生产率提升空间大

全要素生产率可以分解为技术水平和技术效率，农业技术水平提高的途径主要有新技术的发明、劳动者素质的提高、新生产要素的应用等。农业技术效率包括要素节约效率、要素配置效率和技术溢出效率三种形式，主要通过农业技术的应用和扩散、农业技术进步的规模效应等实现。农业技术水平和效率的提高，突破农业生产中的资源约束，从而提高农业的全要素生产率。

贫困地区农业技术应用水平、农业技术扩散规模、人力资本积累等都远低于全国平均水平，具有极大的提升空间和发展潜力。2010年，扶贫重点县大中型拖拉机拥有量为2.8台/百户，小型拖拉机拥有量为16.9台/百户，文盲半文盲率仍高达10.3%，中专及以上学历人口比重仅占3.3%[5]。有研究表明，1978-2007年间，我国农业全要素生产率年均增长0.7%，主要驱动力是技术进步，提高技术效率是提高未来农业全要素生产率的潜在动力[15]。技术效率主要受农业机械化率、农业基础设施、劳动者素质等因素影响。因此，针对贫困地区特点，进行育种、栽培等农业技术推广、提高机械化水平、改善技术扩散环境、发展农村职业教育等，可以有效地提高贫困地区农村全要素生产率，促进农业现代化发展。另一方面，扩大农机购置补贴范围、提高补贴标准，对根据当地特色采用良种等给予财政支持，优先补贴农产品深加工、规模化养殖等技术设备的购置，将有效拉动贫困地区内需，促进贫困地区经济增长。

（四）城镇化发展空间大

经过三十多年的发展，我国人口红利、资源红利逐渐消失，城镇化成为了助推未来经济发展的主要动力。有研究表明，2004-2012年，我国城镇化率每提高一个百分点，拉动经济增长0.84个百分点[16]。城镇化从以下几个方面对经济发展起到促进作用：一是城镇化导致人口结构变化带来消费效应，拉动内需增长；二是城镇化必然要求公共领域的巨大投资，助推投资增长；三是农村剩余劳动力转移有利于城镇二三产业发展，促进产业结构升级；四是城镇人口集聚将带来“智力集聚”，促进技术创新和技术扩散。此外，有研究表明，城镇化进程中配套合理有效的公共支出对全要素生产率的提高有显著正向作用，如教育、医疗、养老等财政支出[17]。

2014年，我国平均城镇化率为53.73%，已进入加速阶段，但东、中、西部差距明显。上海、北京等东部发达地区城镇化率已超过80%，而云南、贵州、西藏等西部欠发地区城镇化率不足40%，未来城镇化的潜力在中西部地区。贫困地区多分布在中西部的山区，距离中心城市远且交通不便，得不到城市发展的辐射带动作用。小城镇作为连接城市与农村的桥梁，对带动贫困地区城镇化发展、产业结构升级、人民脱贫致富、实现区域协调发展具有重要的意义。因此，选取一些经济发展较好、交通相对便捷、人口较为集中的村镇进行重点扶贫建设，吸收整合周边村落，形成相对集聚的小城镇，促进中西部贫困地区人口就地城镇化，这一方面促进中西部地区经济增长，有利于实现“1亿人口在中西部就地城镇化”的目标，另一方面缩小区域间的差距，减轻东部大城市的负担。

三、提高潜在经济增长率的政策主张

上述讨论表明，基础设施的完善、人力资本的改善、农业技术的应用及扩散对加快贫困地区脱贫步伐有显著的促进作用，同时也是挖掘贫困地区增长潜力、形成新的经济增长动力的重要途径。本文的基本政策含义在于，以扶贫攻坚为出发点，以突破要素供给瓶颈、提高全要素生产率为手段，最终实现提高潜在经济增长率的目标。

（一）加快重大基础设施建设，破解经济发展瓶颈制约

一是加快贫困地区交通基础设施建设。交通基础设施的完善一方面降低了农产品运输成本、拓宽了市场范围，另一方面降低了要素运输成本，增加了贫困地区人民外出就业的可能性，为非农产业提供了劳动供给。二是推进水、电、网等社会型基础设施建设。优先支持贫困地区尤其是灾害多发区重大水利工程、灌区配套等项目建设，提高预防自然灾害能力。加快推动贫困地区电网建设。增加贫困地区发电企业年度电量计划，保障经济发展用能需求。支持贫困地区加快实施“宽带中国”战略、“宽带乡村”工程，加大网络通信基础设施建设力度。水电基础设施的建设与完善为贫困地区进一步发展提供了前提与保障，电信网络的普及使贫困地区能更好地接触外界，获得先进信息和技术，同时也有利于加快技术和知识的扩散速度。三是积极有序开发资源，促进资源优势转变为经济优势。鼓励在具备资源禀赋的贫困地区积极有序建设水电、风电、太阳能基地，支持发展天然气、生物质能等清洁能源，强化资源开发对贫困地区的拉动效应，同时破解资源匮乏、环境制约等经济发展瓶颈。

（二）提高人力资本水平，形成可持续的潜在增长力

从长期来看，劳动力供给增加的潜力终究是有限的，因此，长期可持续的经济增长源泉要依靠劳动者素质的提高来实现。人力资本水平的提高不仅有利于农业生产技术的应用与扩散，提高农业全要素生产率，同时也提高了非农就业的可能性，推动贫困地区产业结构升级和劳动力向城镇及非农产业转移。尽快补齐贫困地区人力资源短板，一方面要继续实施教育扶贫工程，增加教育基础设施配置，加快落实家庭经济困难学生资助全覆盖政策，办好一批中等、高等职业学校，培养更多适合贫困地区发展的技能人才。另一方面，人力资本的构成不仅体现在教育程度，还包括健康水平。由于现阶段农村地区健康水平较低，导致一些农村家庭因病致贫或因病返贫。大力实施健康扶贫工程，扩大重特大疾病救助范围，落实贫困人口参加新型农村合作医疗财政补贴政策，增加财政的公共卫生保健支出，提高保障能力和救助水平。

（三）加快完善要素市场，促进生产要素的优化配置

完善各生产要素市场促进要素向高生产率的部门转移，有助于全要素生产率提高。一是完善土地流转制度，促进贫困地区加快农村土地流转。首先要支持贫困地区集体产权制度改革，明确土地产权关系，其次要推动土地流转中介组织建立，充分发挥市场作用促进土地高效有序集中，再者建立和完善符合贫困地区经济社会发展条件的社会保障制度，解除农民对土地完全自由流转的思想顾虑。二是加快贫困地区农村剩余劳动力向城镇转移、向非农产业转移，挖掘劳动要素供给潜力，延长传统经济增长红利。一方面推动户籍制度改革，彻底消除农村劳动力向城市转移的制度障碍，提高农业劳动力在非农产业的劳动参与率。同时要加强贫困地区基层人力资源平台建设，建立和完善劳动力输出和输入地的对接机制，鼓励剩余劳动力有序转移；另一方面加快劳动力在乡村内的转移，做到“离土不离乡”就地脱贫。加快推进农业产业化发展，实施农业综合开发，延长农业产业链，提高农业吸纳就业能力。三是大力发展贫困地区非农产业，调整贫困地区产业结构，增强二三产业吸纳劳动力的能力。鼓励特色农业和乡镇企业结合，建立特色农产批发贸易市场，同时鼓励发展金融、通讯、技术服务等第三产业。

（四）培育科技创新能力，促进技术扩散

在要素投入数量一定的前提下，技术进步通过优化资源配置效率、打破规模报酬递减的制约提高全要素生产率。高校与研究机构是技术创新的源泉，中介机构是技术推广的催化剂，政府的主要功能是为技术创新和扩散提供好的环境。一是发挥多元化科技扶贫主体的作用，以政府主导广泛引入农业技术协会、科技志愿者、技术带头人等非政府组织，充分发挥社会力量在贫困地区技术创新中的作用。完善科技人员与农民利益联结机制，完善科技人员的激励机制，有助于农户获得长期稳定的技术指导。二是政府进一步完善贫困地区技术创新和技术扩散的环境，多渠道扩大贫困地区技术创新资金投入，逐步建立起贫困地区新技术使用的风险转移机制。三是大力推进“互联网+农业”计划，积极引入和发展电子商务。“互联网+农业”将推进农业的供给侧改革，优化农业资源的配置，扩大农产品的有效供给，增加农民福利，是破解“三农”问题的主要途径。尤其是通过“互联网+”，利用革命老区、少数民族聚居区文化资源、生态资源，发展红色旅游、生态旅游等特色旅游业，开发特色旅游产品，打造一批具有知名度的旅游品牌。

（五）建设特色小城镇，推动城镇化发展

依托贫困地区的自身特色，实现贫困人口就近迁移或发展小城镇是贫困地区有效的城镇化发展路径。政府应针对各贫困地区特征，以产业培育为着力点，引导和支持贫困地区建设一批具有规模效应的小城镇。一是资源开发型，积极利用开发中西部地区丰富的自然资源，发挥比较优势推动小城镇发展，吸收大量剩余劳动力。二是农副产品加工型，即以农业为基础，农副产品加工贸易为主导，发展相应二三产业，提供更多就业岗位。三是旅游开发型，具有丰富生态、文化、民俗等旅游资源的贫困地区，应积极开发特色的旅游产品，依靠旅游业拉动周边人口的集聚。四是异地城镇化型，部分贫困地区社会经济发展水平极低，自然环境不宜生存，政府应帮助进行生态移民，切实做好移民后的就业、社会保障工作。不论是异地城镇化还是就地城镇化，都需要政府提供完备的公共服务，公共服务均等化是缩小城乡差距、缓解外来人口“半城市化”的突破点。一方面要提供完备的基础设施，如公共交通、医院、学校、体育设施、公园绿化等，另一方面应建立起覆盖城乡的社会保障体系，包括医疗卫生、养老保险、救灾救助等社会福利、社会保险、社会救助等制度，同时要协调各地域之间的衔接整合，实现“应保尽保”。

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责任编辑 魏亚男