大气污染防治政策评价指标体系的构建

【摘要】建立大气污染防治政策评价指标体系，采用层次分析法确定指标的权重，并给出基于综合模糊评价法进行综合评价的思路。

【关键词】大气污染，防治政策，评价指标

一、引言

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，但环境也遭到不同程度的破坏，大气污染问题日益严峻。大气污染是影响我国经济社会可持续发展和人民群众身体健康的突出环境问题、社会问题。大气污染防治是生态文明建设的必然要求，是涉及群众健康的重大民生工程。面对大气污染的严峻形势与治理需求，环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部印发了《重点区域大气污染防治十二五规划》，要求重点区域认真组织实施，确保实现规定的目标。

大气污染防治是我国经济发展中难以回避的伴随产物，也是在很长一段时期内我国政府必须承担的责任。各级地方政府将大气污染作为环境治理的一项重要任务，制定了相关政策以控制污染的持续蔓延和恶化。政策投入运行后究竟有什么效果，政策的实际效益和效率如何，是否达到预期政策目标，如果没有政策评价，就很难确知。

二、研究综述

目前，我国大气污染政策评价研究较少，早期的研究主要集中在对大气污染治理的成效研究方面。戴昌达最早提出应用卫星遥感技术TM图，并参照评价滤波器平滑图像能力强弱的思路设计了暂称之为“图像模糊度”的计算方法来检验大气混浊程度，通过治理前后大气清晰透明度对比情况以说明大气污染治理的成效。何梅研究大气污染治理措施对颗粒物控制有效性评价。张裕芬等采用不同的方法（比如神经网络法、小波分析等）研究大气污染控制效果的有效性。

由于大气污染的严峻形势及社会对大气污染关注度的提升，2010年以来中央与各级地方政府大量颁布大气污染防治政策，也引发了对大气污染防治政策评价研究关注。大气污染防治行动计划绩效评价与区域协调机制研究课题组[5]，提出建立大气污染防治政策预评价和年度评价制度，结合评价调整措施，保障达到预期目标。预评价指标应包括：颗粒物浓度下降比例，重污染日减少天数。年度评价指标应包括：颗粒物浓度下降比例，污染物减排、能效提高、能源结构调整等措施完成进度。建立终期评价制度，为空气质量持续改善提供技术基础。终期评价指标应包括：颗粒物浓度下降比例，重污染日减少天数，经济、产业、能源结构变化、人体健康等效益。

2014年清华大学与中国清洁空气联盟联合发布《基于“大气国十条”的京津冀地区细颗粒物污染防治政策效果评价》报告，这是第一份对现有京津冀地区大气污染防治措施进行定量化评价的研究报告。研究团队基于基准年2013年排放源清单和区域空气质量模型进行了空气质量模拟与校验，然后量化分析了《大气污染防治行动计划（2013-2017）》系列措施的减排效果，最后进行目标年空气质量模拟，评价“行动计划”的空气质量改善效果。杜鹏生等在我国大气污染防治政策的评价与建议中对我国2000年以来大气污染防治政策进行了归纳和总结，评价了政策的实施成效和存在问题，其评价主要采用描述统计的方法。研究结论指出政策的实施使得我国大气污染的到了一定的控制，并从法律制定、管理机制、违法处罚、政绩考核、经济调控和公众参与方面提出了完善大气污染防治政策的对策和建议。但其评价研究仅限于对主要污染物排放总量、燃煤脱硫机组装机容量和能源消费总量的数据对比研究，不能全面地反映大气污染防治政策的效果。

三、大气污染防治政策评价指标体系

（一）指标体系的构建原则

1.客观性原则。客观性是人们科学认识政策实施效果根本原则。真实有效地评价大气污染防治政策实施的效果应以实际发生的排放或事项为依据，并准确地进行计量和分析。大气污染防治政策的评价指标都需要搜集客观真实的数据，才能从源头上保证大气污染防治政策实施效果评价的科学性。

2.动态性原则。大气污染防治政策的实施要跨度数年甚至数十年，选择评价指标时应当能体现时间尺度上政策实施效果的变迁状况，要充分考虑大气污染防治政策动态调整的特点，能较好地对系列政策在过去、现在和将来的效果趋势做出准确的量化分析与描述。

3.层次性原则。大气污染防治政策评价指标体系是多层次多维度的复合指标体系，囊括的要素众多，二级指标能集中体现一级指标的内涵，一级指标能集中反应大气污染防治政策实施的影响机理，从而清晰条理地评价政策实施效果状况。

4.可操作性原则。从政策评价的科学性来说，指标选取越全面就越能够反映事实，然而实践中很多指标对应的数据是很难获取或者说不可能获取到，容易导致评价结果失真或者评价不能进行，所以，在建立指标体系时深入考虑到其可操作性是必要的。指标对应的数据可以直接获取或者间接获取，并且通过整理能够应用到评价模型中去。特别是大气污染防治政策涉及的面广，选取指标时既要顾全大局，又要兼顾评价的科学与可操作性。

（二）指标的选择与说明

在大气污染防治方面，政府无疑是中坚力量，传统的大气污染防治工作是出现问题以后再去治理，但是大气污染防治既是一个系统复杂的社会行动，又需要长的时间跨度才能有所收效，这个过程中给人们造成了无法弥补的损失。近年来，政府密集出台一系列政策应对目前严重的大气污染，全国范围地展开大气污染防治工作。在选择指标时，综合考虑到大气污染物排放与经济发展的内在关系，以及与人口规模的关系，用排放强度进行指标表征；我国的能源结构是导致大气污染的主要根源之一，用单位GDP能耗、人均能耗、能源使用效率等刻画能源使用情况；用污染物年均浓度，良好天气占比和酸雨频率等指标反映大气环境质量；用废气治理投资，环境监测点的布设等指标体现政府的政策实施情况。综上，形成四个一级指标，二十个二级指标的大气污染防治政策评价指标体系（见表1）。

四、综合评价分析

（一）确定指标权重

指标权重是各评价指标在各评价准则下的相对重要程度，正确、合理的设置才能准确、客观地反映大气污染防治政策实施效果的综合情况。本文用层次分析法确定指标体系的权重（见表1）。

（二）建立模糊综合评价模型

五、结语

本文构建的大气污染防治政策评价指标体系能够为政府及有关部门做决策提供参考。基于综合模糊评价法进行评价是一种常用的思路，另外还可以结合其他评价方法进行组合评价，能够降低各评价方法的干扰因素，对被评价对象（区域、省、市）进行考察调研，搜集各指标值以进行实证分析。

参考文献：

[1]环境保护部，国家发展和改革委员会，财政部.《重点区域大气污染防治“十二五”规划》[EB/OL].[2012-10-29]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201212/t20121205_243271.htm？COLLCC=3300992824&

[2]戴昌达. 利用卫星遥感评价大气污染治理的成效[J]. 中国航天， 1998，（1）： 10-11.

[3]何梅. 大气污染治理措施对PM（10）控制的有效性评价[D]. 重庆大学， 2002.

[4]张裕芬，朱坦，冯银厂，等. 大气污染控制有效性的评估模型及应用[J]. 中国环境科学， 2009，29（3）： 225-230.

[5]郝吉明， Walsh M P. 大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究[N/OL]. 中国环境报.[2014-12-3]. http：//epub.cnki.net/kns/detail/detail.aspx？FileName=CHJB201412030022&DbName=CCND2014.

[6]中国清洁空气联盟，清华大学.《基于“大气国十条”的京津冀地区细颗粒物污染防治政策效果评估》[R/OL].[2014-09-25].

http：//www.efchina.org/Attachments/Report/reports- 20150925-zh/report-20140925-zh

[7]杜鹏生，姚建，李毅，等. 我国大气污染防治政策的评估与建议[J]. 四川环境， 2015，（1）： 96- 100.

[8]张乐，曹爽，李士雪，徐凌忠，李群伟. 层次分析法的改进及其在权重确定中的应用[J]. 中国卫生统计，2016，01：154-155.

作者简介：邓亮如，（1989-09），西南交通大学公共管理与政法学院硕士研究生，研究方向为行政管理。