街镇网格化管理的困境与路径

○ 王晓芸

○ 李瑞超



街镇网格化管理的困境与路径

○ 王晓芸

街镇网格化综合管理中心是城市基层网格化管理的枢纽，承上启下，其运作情况直接关系到城市网格化管理的效能。当前，一些城市网格化管理工作的推进取得显著成效：一是构建市、区、街镇以及居民区的四级网格治理体系，实现了城市综合管理与社区自治的良性互动；二是找准网格化管理职能定位，进一步增强城市综合管理效能；三是整合优化网格化管理队伍，并在街镇实现了执法力量整合，提高了“条块”协同能力；四是推动网格化管理进商圈、“地铁”、园区等区域，守住城区安全有序运行的底线。但是街镇网格化综合管理中心在其实体化运作中也存在困境，为此我们开展调研，并加以梳理、分析，提出相应选择路径。

一、街镇网格化管理的困境

（一）网格化管理的主体性方面

1．管理主体专业素质有待提升。街镇网格综合管理平台作为社区管理服务事项的协调平台，承担了网格事项的发现、协调、任务派遣、工作反馈等职能，其管理内容涉及面广、管理难度大，十分需要一批业务素质高、专业能力强的工作队伍来支撑。管理主体的发现问题、处置问题的程序、过程是否合法，以及处理问题的细致、耐心程度等，直接关系到管理效能。但街镇网格员主要由各类协管等组成，年龄偏大，加上原本分属不同队伍，同工不同酬，导致队伍流动性大，稳定率低。管理人员数量有限，思想素质、工作态度、专业能力参差不齐，与岗位职责要求不相匹配，与城市管理的专业需求有距离。

2．管理主体的范围有待拓展。街镇网格化管理不仅涉及道路网格、居民区网格，还涉及到诸如园区、轨交、医院等重点区域，管理主体的范围须进一步拓宽，吸纳更多基层力量主动参与。

（二）网格化管理的有效性方面

1．行政执法资源整合的有效性需提升。街镇网格化综合管理往往涉及多个职能部门事项，需联合执法。但职能整合的有效性往往不够。究其原因是联合执法的责任主体和职责不明确，多部门深层次的资源整合以及整体效能难以实现实质性突破，结果导致一些问题因“踢皮球”得不到及时处置。

2．城市管理顽症处置的有效性需提升。从网格化管理执行情况来看，对诸如“跨门营业”“群租”“菜场尾巴”等城市管理顽症处置虽能在短时间取得一定成效，市容市貌有一定改观，但由于无证无牌经营者多、流动设摊的动态性强，执法的处罚力度小，违法成本低，达不到威慑效果，以至存在回潮率高、反复投诉等问题。

（三）网格化管理的合法性方面

1．收集信息、前期处置的合法性。网格员在拍照取证采集信息过程中，如遇到公民个人隐私与社会事件信息重合时，应该依据何种法律、如何处置？对于巡查中发现的明显违法现象，在没有执法权的情况下，前期如何处置？

2．相关配套法律法规不健全带来的管理困境。一些属于“商定、指定”的案件，往往因网格管理授权不充分、职责范围和处置流程不够细化，带来执法难、协调难等管理困境。居民区私自安装地锁抢占车位、“僵尸车”（遗弃机动车）等问题，因现行法律法规未作出明确处理意见和处置程序，实际处置难度大。

（四）网格化管理的权威性方面

1．协调的权威性不够。如对于辖区内的“七所八所”，街镇虽具有指导、协调和监督权，但指挥协调这些部门有难度。对一些涉及职能交叉、边界模糊、规定不明的城市管理顽症，对一些缺乏责任主体的联合执法，职能机构依然存在“出工不出力”的现象。

2．考核的权威性不够。对街道来说，如何加强对相关职能部门存在的执法不规范、执法不力等问题进行监督问责，如何对职能部门人员的考核进一步细化内容、量化标准，通过网格管理的数据有效行使街镇的建议权，这些问题还有待探索。

（五）网格化管理的技术性方面

1．信息流、数据流需充分整合。街镇网格管理中心的运作，虽然强调了与“12345”市民服务热线、城建“12319”以及社区服务热线等受理服务平台互联互通，但上述平台之间并未实现信息共享，致使街镇网格中心重复接单、重复派单，一定程度上浪费了有限的人力、物力资源。

2．大数据需充分利用。网格化平台在发挥城市管理作用的时候，也生成了一些大数据，如居民的诉求、城市管理顽症的类型、发生区域、问题特点、各职能部门处置问题的效率等等，这需要政府运用互联网思维对大数据分类、归纳分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

二、提升街镇网格化管理效能的路径选择

（一）提高专业化水平，拓宽参与渠道

1．提高管理主体的专业化水平。在政府财力许可的情况下，逐步解决整合后各支网格员队伍和执法人员收入分配水平整体偏低的问题，使收入能够体现他们“5+2”、“白加黑”户外执勤的特点，这也是提高他们工作责任心和实效性的重要保障。建立长效的队伍培训进修机制，制定年度培训实施方案，定期分类分批开展培训，通过上岗培训、在岗轮训、专项学习、提任培训等制度，加强工作人员政治思想、工作作风、业务知识、法律法规知识、执法能力和职业道德等方面的培训，不断深化对网格化管理机制在创新社会治理中的意义、作用、功能的理解，强化依法办事的理念。如上海市有的区县组织街镇分管领导和职能科室、城管执法局中层以上干部，集中学习修订后的《上海市城市管理行政执法条例》，分析研究执法办案过程中的经典案例，切实做到依法行政、依法履职。

2．实现管理主体的多元化。一方面充实街镇执法力量，使一线执法人员数量达到编制数的90%左右，在各街镇选定1个居民小区设立城管执法社区工作室，指定一名党员干部或班长作为工作室专门联系人，每周现场办公一次，把问题处理在萌芽状态。另一方面拓宽社会化参与渠道，在建立职业化认定、岗位设置、政府购买服务、工作评估等制度基础上，根据“一岗多责、一专多能”原则，整合网格员、基层党员、社区志愿者等，建设网格员工作梯队，实现网格化管理主体由单一向多元的转变。

（二）加强党建引领，开展文明创建

1．加强党建引领，促进源头治理。以区域化党建为引领，依托居民区（园区、轨交、商户间）工作站，构建公安片警、居委会、物业企业、业委会、援助律师、志愿者等参与的“小联勤”机制，协调督促园区、轨交、商户等区域单位、“两新组织”等以网格为阵地落实门责制度、参与志愿服务。发挥社区党组织作用，引导业委会、物业公司、社区社会组织等通过“居规民约”、“小联勤”、“零报告”机制参与社区自治共治，实现源头治理。如有的小区对于居民区内存在的“私装地锁”“群租”等现象，依靠“小联勤”队伍发现后上报网格化平台，物业、居委会等进行前期劝说，劝说无效的，由社区民警进行法制教育，要求居民自行拆除。居民自治或多元主体协同共治使一些问题通过先期处置得到解决，避免一些矛盾的升级、衍生。

2．开展文明创建，提高人文素养。网格管理的有效性主要取决于网格中人的文明素养和居民的自治意识。因此，要广泛开展文明单位、文明社区、文明家庭等创建活动，引导企事业单位、社区、个人自觉自愿地参与城市的综合管理，积极维护社会公共利益和社会秩序。

（三）梳理权力清单和法规政策，强化法治意识

1．理清责任和权力清单。细化落实网格化管理责任，梳理各职能部门的责任清单和涉及执法内容的权力清单，包含职权编码、职权名称、执法依据、处罚依据，将之公布于政务平台，增加城市综合管理的透明度。如一些区县在《XX区城市管理综合执法体制改革工作方案》中，提出要根据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》等，梳理提出本区城市管理综合执法清单，明确综合执法的依据、事项、内容等。并提出了要明确城管执法局和街镇在行政执法、相关行政复议和诉讼具体事务办理方面的职责界限。

2．梳理配套的法规政策。针对因现行法律法规不健全造成的城市顽症处置困境的实际，应做好相关法律法规的梳理工作，找到相关依据，规范处置流程。如“违章搭建”一直是管理顽症，2014年上海市通过对现有法律法规的重新解释和应用，依据《城乡规划法》认定为违法建设行为，拆违实施部门在责令当事人停止建设、限期自行拆除无效后，可以依法采取强制拆除，破解了2012年《行政强制法》实施以来给拆除违法搭建造成的困难。

针对群租、无证经营、跨门营业、违章搭建、居民区私装地锁、“僵尸车”等管理顽症，制定规范标准的处置流程，明确管理职责，提高基层执法的能力，提升顽症治理的效能。如探索制定《关于处置“僵尸车”的操作规范》，从“提出要求”“查找车主”“不同车辆的处置”等三个方面对“僵尸车”的处置加以规范，并针对“有主车辆的处置”“疑似遗弃机动车的认领公告发布、拖移、争议处置、收归国有”等具体环节，根据相关法律依据明确其处置流程。制定《私自安装地锁的处置工作规范》，在梳理《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》《上海市住宅物业管理规定》《违法建筑查处拆除一般程序操作手册》等规范性引用文件或相关法律法规基础上，进一步规范“案件发现”“小区自治”“强制拆除”“案件办结”等处置环节。诸如此类的流程再造、规范处置环节等系列举措，有助于规范街镇层面的网格化管理行为，提高执法效能。强化网格员、执法人员等依法办事的理念。对无证经营、跨门营业、违章搭建等城市管理顽症，要细化执法主体，明确管理职责，提高快速发现、处置能力和基层执法能力。

3．营造法治氛围。通过居民公约、业主公约、行业守则等自治公约，营造执法、信法、守法、用法的社会氛围，强化规则意识、倡导契约精神，引导居民依法依规自我管理。

（四）优化网格联动平台，提升联勤效能

1．优化网格联动，增强城市管理合力。以城管执法为骨干、公安民警为保障，将市场监管所、房管办事处，以及市容管理力量等5支队伍纳入联勤联动范围，全面整合网格监督员、城管协管员、社区保安队员、劳动保障监察协管员和市容保洁员等城市管理的5支辅助队伍，由街镇统一管理和考核。并在此基础上，整合视频监控、执法数据、信息资源等基础数据，重点推动涉及职责交叉和综合管理事项等问题的处置化解。

2．联合公安机关保障执法效果。如上海市某区在区级层面，由公安分局一名副局长兼任区城管执法局副局长；治安支队、交警支队分别派遣一名工作联络员常驻区城管执法局，负责及时调配警力参与日常执法和联合整治行动。

（五）建立健全考评体系，强化责任落实

1．建立健全效率、效果、效益等评价指标体系。用效率指标衡量网格员和各职能部门的工作量，根据问题发现率、流程准确率、问题处置率、疑难问题协调率、突发事件反应率、纪律作风良好率等“X”业务办理效率考核标准，激发管理主体主动发现、处置问题的责任意识。用效果指标衡量网格化管理产生的结果，包括监管（市场秩序和市容秩序）、公共服务、公众满意率（“12345”的万人报案率、结案率、综合管理满意度以及公众参与便利度）等。用效益指标衡量网格化管理产生的社会、经济、环境等效益。在此基础上建立社会监督员监管机制，对网格化管理效能进行督察，并实时反馈监督结果。

2．健全考核机制。建议由区绩效办牵头，监察办、区委督察室、公务员管理局联合制定具体的量化考核标准，扩大街镇对职能部门派出机构负责人的话语权，增加街镇对“七所八所”年度考核分值的权重，结合任务清单派发、处置情况、综合管理满意度，用客观数据考察派出机构负责人的工作态度、工作效能、整改情况等。对已下沉到街镇，但人事权仍在区职能部门的执法人员，建立有利于个人发展和绩效优化的奖惩机制，将考核的内容集中在群众关注的城市管理顽症上；建立每年10%执法力量间的交流机制，激励个人发展、团队协同。

（六）利用大数据，促进科学管理

1．建立关于顽症管理的案例库。利用区、街镇网格中心的信息平台收集、分析、整合功能，记录突发的、新的涉及居民切身利益的带有社会普遍性的城市管理顽症，及时组织专业法律工作者、行业主管部门和基层一线工作者召开研讨会，在法律法规尚来不及完善的情况下，通过文件或案例的形式，借助流程再造，梳理顽症管理的工作步骤和程序，规范管理行为，提高城市服务管理效能。如对于“僵尸车”“私装地锁”“乱设摊”等城市管理顽症，组织一线工作人员、专家学者、律师等进行研讨，并针对具体难题设计相应的操作规范。

2．建立城市服务数据库。利用街镇网格中心信息平台的信息收集功能，及时分析、整合辖区内居民的服务需求信息，建立公共服务供给的决策数据库，真正将“寓管理于服务”落到实处。

（本文系2015年上海市党校系统一般课题“街镇城市网格化综合管理中心运作的问题研究”SHDX2015-66B阶段性成果）

（作者单位：中共上海市徐汇区委党校）

（责任编辑 矫海霞）

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○ 李瑞超