欧盟农产品质量安全立法的实践和启示

孙娟娟，陈　松(中国人民大学法学院，北京　0087;中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，北京　0008)



欧盟农产品质量安全立法的实践和启示

孙娟娟1，陈松2
(1中国人民大学法学院，北京100872;2中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，北京100081)

摘要:欧盟对农产品的安全保证和质量提升非常重视。对于前者，欧盟于2002年实施的《通用食品法》确定了从农场到餐桌的全程监管理念之对于后者，20世纪80年代后期就着手转型的共同农业政策也将重点从保障农产品数量安全转移到了提升农产品质量安全，并以此作为发展欧盟农业、改善农村环境、提高农产品国际市场竞争力的重要手段。有鉴于此，在我国修订《农产品质量安全法》之际，总结分析欧盟农产品质量安全立法方面的经验将从主体责任、灵活监管、市场准入、协调发展等方面，就完善我国农产品质量安全方法与管理提供借鉴。

关键词:欧盟;农产品质量安全;立法

欧盟于2002年实施的《通用食品法》对其保障食品安全的义务作出了底线要求，在此基础上，考虑到农产品的国际竞争力，欧盟进一步通过农产品质量管理体系提升农产品的质量价值以保持国际竞争。在此背景下，欧盟农民不仅有义务遵守卫生和安全相关的规定，同时也需要考虑有利于社会、环境发展的法定要求［1］。《通用食品法》对“食品”的概念从物质角度作出了宽泛的定义:食品是指供人类食用或者根据合理预期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物质或产品。该法规的范围明确适用于食品生产、加工和流通的所有环节，但需要指出的是，如果只是家用的初级加工产品或者用于家庭消费的食品制备、处理和贮藏则不适用该法规。该法规对“食品行业从业者”定义为有责任确保其所在的食品业务符合食品法要求的自然人或者法人，也就是说即便是初级生产环节的种植者和养殖户都应符合该法律所规定的要求。但作为一部法规形式的基本法，一方面，为了便于执行该法规中的基本原则和要求，需要欧盟层面的其他法规进一步细化该法规的规定，这主要包括针对食品从业者如何确保食品质量安全的卫生法规和对其执行情况进行检查的官方控制法规。另一方面，尽管法规相对于指令这一立法形式的意义在于作为一部欧盟层面的立法，其在成员国内具有直接适用的约束力，而指令作为立法框架，则需要成员国通过转化成为国内法。也就是说，通过《通用食品法》确立的基本原则和要求是各成员国都应予以执行的，因此，该法规的出台被视为欧盟食品监管呈现统一趋势的转折点。但需要指出的是，鉴于各成员国法律体系和行政体系的差异，官方控制即便也是通过法规的形式予以确立，但其只要求各国监督管理保持等同或等效性，而如何开展监督管理仍需要各成员国根据自身的食品质量安全监督管理体系予以明确。在此背景下，本文从食品卫生法规和官方控制法规等方面论述欧盟针对食用农产品质量安全的具体制度。

1　欧盟食品卫生法规

作为欧盟食品安全监管改革的一个突出特点，食品质量安全保证工作的最大转变在于从依赖行政、刑事处罚的事后控制转变为通过危害分析和关键控制点原则、良好卫生规范这些质量(安全)控制体系依托食品从业者的内部自我规制来落实其保证食品质量安全的首要责任，并借助这些管理体系实现食品质量安全的风险预防和过程控制［2］。相应地，《欧盟议会和欧盟理事会2004 年4月29日第852/2004/EC号有关食品卫生的法规》(以下简称《第852/2004/EC号食品卫生法规》)的立法目的就在于规定食品从业者为防控危害并确保用于既定用途的食品适宜人类消费所应采取的必要措施和条件。对于这一目标，上述食品卫生法规不仅明确规定包括初级生产者在内的食品从业者都应当实施基于危害分析和关键控制点原则的程序，并采用良好卫生规范，而且还要求通过制定良好规范指南这一工具鼓励食品从业者符合这一卫生法规的规则。因此，对于从事农业生产的生产者而言，在食品安全保障义务方面，需要注意以下三个方面的内容。

首先，尽管原则上所有从事初级生产的食品从业者都应遵守《第852/2004/EC号食品卫生法规》的要求，但依旧有以下例外的操作可以免除上述义务要求:包括私人家庭消费的初级生产、私人家庭消费的食品制备、处理和储藏以及将少量初级产品直接供应给最终消费者或者直接向最终消费者供货的当地零售企业。对于例外规定，值得重点指出的是:当“初级产品”的销售可以免除上述义务时，前置条件的“少量”要求则需要各成员国在执行法规时根据地方的实际情形予以定量［3］。以英国为例，其在对执行卫生法规的指南中指出，针对牛奶的“少量”是指每天最大的销售量为14L，鸡蛋的“少量”是指每周不得超过360个［4］。此外，尽管《第852/2004/EC号食品卫生法规》对于如何通过危害分析和关键控制点原则实施生产过程的动态控制作出了全面的要求，但如何确认这些危害和控制程序则是由食品生产者根据自身环节的性质和规模予以确认。

其次，就其他初级生产的食品从业人员而言，《第852/2004/EC号食品卫生法规》进一步通过附录的形式对初级生产及相关操作作出了一般性的卫生规定，要求其尽可能地确保其管辖范围内的初级产品免于污染，例如，通过控制措施确保空气、土壤、水、饲料、化肥、兽药产品、植保产品和除生物剂即废弃物的存储、处理和处置过程中的污染，而对于这些措施的落实情况都需要记录在案并将相关的信息提交给主管部门。在此基础上，对于从事动物源性食品生产的食品从业者，需要进一步符合《欧盟议会和欧盟理事会2004年4月29日第853/2004/EC号有关动物源性食品的具体卫生规定的规范》(下文简称《第853/2004/EC号动物源性食品卫生规范》)针对许可、标识、追溯的要求。

最后，对于食品从业者言，为了鼓励他们符合危害分析和关键控制点原则、良好卫生规范这些保障卫生的强制性要求，各成员国可以编制、发放相应的指南，便于各阶段食品从业者的守法行为，但该指南的内容应与上述卫生法规的要求相一致并考虑国际食品法典的相关标准，此外，其制定也应符合为利益受到重大影响的利益相关者提供参与编制的程序要求。就内容而言，其主要目的在于帮助食品从业者理解如何做才能符合卫生法规对他们的食品操作所提出的要求。在形式方面，成员国可以制定综合的指南，也可以针对一些具体的食品部门制定具体的指南。此外，欧盟对于一些达成一致要求的内容也可以在欧盟层面制定指南。

2　欧盟官方控制法规

欧盟确保农产品质量安全的官方控制的目的在于监督和核查食品从业者是否在生产、加工和销售等环节均遵循上述食品卫生法规等食品法律的规定，这主要包括了《欧盟议会和欧盟理事会2004年4月29日第882/ 2004/EC号关于执行官方控制以确保落实饲料和食品法以及动物健康和动物福利规则的法规》(以下简称《第882/2004/EC号官方控制》和《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》。欧盟作为一个超国家组织，尽管改革后的食品安全监管使其在立法方面具有了一定的权限，但就这些法律执行的权力而言，依旧属于成员国，由于欧盟各国政治和法律体系的差异，成员国的官方控制体系也很不相同。因此，各成员国应一方面通过检测、检查等方式核查食品从业者的守法情况，而对以不同的制度或措施开展的官方控制需要保障执法的等效性，即即便各成员国制度或措施不同但依旧能够满足同样的目标。另一方面则需要确立行政或是刑事处罚符合惩罚有效、适宜且有力的原则。对此，需要进一步通过欧盟将对各成员国的官方控制进行审计与核查，因此，欧盟食品安全的官方控制形成了国家执行和欧盟审计这一多层级特点。在这样的背景下，欧盟对于确保农产品质量安全的官方控制需要注意以下三个方面的内容。

第一，综合来说，就立法改革后的官方控制而言，上文已经提及，食品从业者首要责任的确认和卫生法规对于危害分析和关键控制点体系原则的要求已经转变了欧盟保证食品安全的方式，即从食品从业者的自我规制开始实现预防食品安全问题的发生，相应地，传统的通过控制——命令方式开展的官方控制也需要作出转变，进而确保食品从业者在灵活管理自身食品操作安全的同时符合相关法律的要求。而针对这一变化的官方控制在于审计这一方式，即通过独立的检查，确定食品从业者的活动和相关结果是符合计划安排的，以及这些安排是否得到有效实施并适用于实现目标，即食品从业者根据自身操作性质和规定而制定的内部管理体系实施计划及其实施情况。此外，对于确认各成员国官方控制的等效性，则进一步由欧盟根据《第882/2004/EC号官方控制》开展审计，确认国家计划的执行情况，而对其作出的评估和意见，成员国需要加以修正。

第二，就针对动物源性食品的官方控制而言，《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》进一步明确了主管部门从危害分析和关键控制点的程序、良好卫生规范的程序方面确立了一般审计的具体内容，如食品供应链的信息检查、有害微生物的防治等，还针对鲜肉、生奶和奶制品等若干产品确立了特定审计任务。对于审计的频率而言，欧盟也是采取了风险等级制度，即根据工艺的类型、产量、从业者的合规情况确定审计的性质和强度。值得指出的是，作为针对动物源性食品的官方控制的具体规定，《第854/2004/EC号动物源性产品官方控制法规》制定的依据依旧是传统的兽医检查规则，即通过大量的实验室检测保障该类食品的安全性，但这一做法不仅成本高，且侧重与人类健康密切相关的健康风险［5］。而从卫生法规到《第882/2004/EC号官方控制》，其制定的理念都是在于突出食品从业者保证食品安全的首要责任并采用危害分析和关键点控制原则、良好卫生规范这些管理体系实施自我规制。因此，控制机构、控制方式都需要加强培训，及时转变监管理念和监管方法。

第三，欧盟官方控制改革的特点之一就在于突出私人的食品安全控制，对此，最为直接的方式就是通过危害分析和关键控制点体系原则等管理体系的自我控制要求食品从业者履行保证食品安全的首要责任。可以说，在官方控制的监督和检查下，这一强制性的自我规制有利于构建以预防为主、实现过程控制的现代食品安全管理体系。此外，欧盟兴起的私人食品安全控制还指由食品从业者通过自行倡导的私人食品标准和第三方认证方式实施的“标准——认证——认可”三位一体的私人规制模式，其中，官方的角色可以通过对认证机构的认可，确保其公信力，但相较于对于食品安全的保证，该体系的主要作用在于迎合消费者的差异化需求，提供高安全、更优质的食品。就农产品而言，良好农业规范这一私人标准的发展就是由欧盟零售商倡导的，在农业初级生产中除了预防和控制危害，也要关注环境保护、动物福利乃至从业人员的安全和健康。

3　欧盟农业发展和农产品质量提升政策

尽管由于规制目的的差异，针对农产品共同市场组织相关的官方控制并不适用于上述的官方控制法规，而是根据《理事会2007年10月22日第1234/2007号有关确立农产品市场共同组织和针对一些农产品的具体规定的法规》(以下简称《第1234/2007号农产品市场共同组织法规》。作为共同农业政策的支柱之一，建立针对某一类农产品的共同市场有助于确保农产品的产量和提升农产品的质量，进而实现欧盟共同农业政策中有关确保农产品市场稳定、保障农业从业者体面生活水准的目标。作为一个重要的手段，市场标准首要关注的是农产品的产品识别标准。以水果蔬菜为例，欧盟一是规定了水果蔬菜的通用市场标准，包括对其安全、公平贸易的要求;二是针对一些具有特定价值的水果蔬菜规定了特别市场标准，但遵守通用市场标准仍是这些水果蔬菜获得入市资格的前提;三是鉴于一些水果或者操作的特殊性给予上述的例外处理，例如，由生产者直接运送给消费者供其个人使用的水果蔬菜可以免于市场标准的要求。针对市场标准的执行，主要由主管部门根据风险分析的方式开展官方控制。值得一提的是，水果蔬菜共同市场的构建中是最早执行“生产者组织(producer organization)”这一制度的，其目的在于通过生产者组织这一法人组织将分散的农户组织起来，进而协助这类农产品的流通和销售。

注重安全更注重质量可以说是欧盟共同农业政策转型后的亮点和特点，但一直以来，保证农产品质量的规制方式都比较碎片化，均采用不同的手段或者针对不同的对象，为此，通过整合这些提升农产品质量的规制手段，有助于通过体系化的制度设计告知消费者其所购买农产品的产品特征和农业特征，前者是指产品本身所具有的特征，如大小、外观、口味等理化和生物性等感官性状，后者是指农业过程中的生产方式、养殖方式、加工工艺、农业和生产产地等内容。在这个方面，从粮食安全到食品(食用农产品)质量，欧盟共同农业政策在发展的摸索中经历了“质变”的转型，其表现形式是在20世纪初以来，欧盟的农产品质量政策大致经历了由依托不同的产品，建立共同市场组织和市场标准，到建立欧洲农产品质量体系［6］。

因此，就农产品的入市而言，一方面需要符合针对安全的卫生规范，另一方面也有基于共同市场需求的质量要求。如附图所示，作为市场准入，农产品的底线要求包括官方执行的卫生标准和针对产品标准的市场标准，在此基础上，欧盟通过差异化的方式提升农产品的质量，这既可以是官方确定针对原产地、传统工艺的官方质量标志，也可以是私人确立的标准。值得一提的是，基于粮食安全、食品质量和食品安全之间的关联性，欧盟于2003年提出了“跨界守法”的机制。相应地，农户一方面要符合关于公共、动植物健康以及动物福利的国家管理规定，另一方面也要符合良好农业和环境条件。违反上述要求的严重程度直接与他们领取欧盟农业补助的额度相关，而后者就是惩罚违法行为的手段。因此，欧盟共同农业政策在从数量到质量的转型中，也将食品安全的相关要求纳入到质量保障体系。

4　欧盟实践对中国农产品质量安全立法的启示

欧盟针对农产品安全和质量实施分类管理，这一管理模式所呈现的是欧盟通过食品安全保证提升消费者信心、通过农产品质量提高农业从业者收入的双规特征，并进一步通过跨界守法机制将农产品的安全保证、产地环境的保护和农产品的质量提升进行有机整合。上述欧盟经验对中国农产品质量安全的立法有以下四个方面的启示。

附图　欧盟农产品安全保障和质量提升的关联图

4.1落实保证农产品安全的主体责任

中国在重塑食品安全监督管理的过程中通过《食品安全法》确立食品生产经营者保证其生产经营食品安全性的首要责任。农产品安全的监督管理虽不属于《食品安全法》的调整范围，但鉴于农业从业者在农产品生产方面所具有的专业和信息优势，其无疑也是保证农产品安全的首要责任人。因此，将现代化的安全管理体系延伸至农业初级生产环节，同样注重过程控制，包括通过关键点、控制措施、纠偏机制、信息记录等方式将各类农业投入品的安全使用纳入到体系化的过程管理中。由于这些现代化的管理体系将记录生产过程中的危害防控情况作为主要内容，因此，官方的监督管理方式也需要作出转变进而突出对书面记录的审计。就农产品安全监督管理的现代化和与《食品安全法》衔接来说，“预防为主”这一监督管理原则在食用农产品安全立法中的体现同样就是确认农业生产者的主体责任及其保证食品安全的义务，在此基础上，针对个人、合作社、单位这些不同的生产主体的差异性，应把握官方监督管理的灵活性。

4.2对中小型农业从业者实施灵活监管

欧盟在原则性规定的前提下依旧通过例外规则赋予监管的灵活性，如针对小型食品从业者的主体责任而言，欧盟成员国的官方控制可以通过明确“少量”的定义免除有关获得场地许可和实施管理体系的义务。相比而言，中国农业生产中存在大量的小农作业，目前对农产品的销售并未设置许可要求，但实践中，农产品生产的组织化、网络化突破了本地农产品销售量小、直接供应的特征，因此，有关农产品管理的制度设计也需要具备一定的灵活性和针对性，从规模、产值、货值等方面实施农业生产的分类管理。此外，法律、法规认识的缺乏也是基层执法和农户守法的困境所在，我们可以在法律、法规的基础上对守法和执法的细节进行指导，提高农业从业者对于法律、法规的认识和基层执法人员的执法水平。

4.3构建农产品市场准入的多重标准

对于农产品，欧盟转变依靠检测终产品的事后管理方式，将安全保障的重点放在了良好卫生规范和危害分析和关键控制点体系这些预防性的管理体系上［7］。相反，为了推动国内统一市场的发展和获得国际市场竞争的比较优势，欧盟针对农产品推广的与质量相关的市场标准以及质量认证项目，不仅包括官方推出的市场标准和官方质量标志，也包括私人兴起的食品标准和认证。在公私规制的合作中，欧盟针对食品安全的标准有着泛化食品安全概念的趋向，即将与环境保护、动物健康福利等内容融入到食品安全的保障中。而在中国，作为食品安全源头的农业发展一直处于弱势产业的地位，其表现为农民是弱势的市场主体，农产品缺乏市场竞争力［8］。对此，应该在将安全作为市场准入的基础上，通过针对质量的市场标准为农产品赢得比较优势并以差异化开拓利基市场，我国多样性的农业和传承悠久的农业文化都为这些市场的开发提供了物质的和非物质的基础。事实上，安全和质量作为信任属性需要官方规范的信息呈现方式来构建生产者和消费者之间的信任，这包括以标准、标识和认证诸多方式呈现的信息。政府应充分利用信息工具，以安全为底线要求，以质量为差异化工具，构建涵盖安全和质量内容的标准体系和标识制度。

4.4协同发展农民收入和农业环境

尽管保障农民的收入和保护自然环境这些目标有各自规制的政策和法律，但对于农产品的安全保证来说，前者有利于减少农民在农产品供给中由于经济利益导向的危害农产品安全的行为，后者则有利于提高农产品的产地环境，进而在源头上保障农产品的安全和农业资源的丰富性。当上述的政策和法律和保证农产品安全的政策和法律从制定到执行都自成体系时，有必要就安全的关联性构建一定的跨界保证体系，这最为直接的体现就是在农产品安全的立法中考虑产地安全，尤其是环境保护和食品安全之间的相互作用。值得一提的是，除了通过禁止性的规定防止危害农业环境安全和农产品安全的行为，还可以通过鼓励性的措施引导农业从业者采用有利于环境保护的措施，包括与环境相关的质量标志和农业环境方面的补贴。此外，针对我国分散农户小规模生产经营的问题，也可以参考欧盟针对农产品市场的生产者组织制度，通过提高农民组织化的程度从根本上加强农产品生产源头的质量监控与管理，弥补政府在农产品质量安全过程中的低效率［9］。

参考文献

［1］Commission of the European Communities.Green Paper on Agriculture Product Quality: Product Standards，Farming Requirements and Quality Schemes［R］．COM (2008) 641 final，Brussels，2008: 4-6.

［2］Karolina Zurek.European food regulation after enlargement: facing the challenges of diversity［M］．Martinus Nijhoff Publishers，2012:180-182.

［3］European Commission.Guidance document on the implementation of certain provisions of Regulation (EC) No 852/2004 on the Hygiene of Foodstuffs［R］．Brussels，2012:9.

［4］Food Safety Agency.Guidance for local authority authorized officers on the approval of establishments［R］．2012.

［5］联合国粮食和农业组织和世界卫生组织:《第二次全球食品安全管理人员论坛——建立有效食品安全系统》［C］．泰国曼谷，2004:129.

［6］景喆，李新文，陈强强.欧盟共同农业政策改革框架下的农产品质量政策［J］．世界农业，2012，6:38.

［7］Food Safety News，Food testing: labs test for pathogens at different rates in the U.S.and Europe［N］．http: / / www.foodsafetynews.com/2013/10/draft-labs-test-for-pathogens-at-different-rates-in-the-u-s-and-europe/#．VgVJZfmqqko

［8］熊德平，等.农业产业结构调整:制度经济学的解释、定义与建议［J］．福建论坛·经济社会版，2002，10: 33-34.

［9］王庆、柯珍堂.农民合作经济组织的发展与农产品质量安全［J］．湖北社会科学，2010，8:97-100.

［10］周宁馨，等.芬兰食品安全监管体系的特点及对我国的启示［J］．中国食物与营养，2015，21(8) :8-11.

［11］夏兆刚.英国农产品质量安全监管体系及启示［J］．中国食物与营养，2015，21(2) :14-17.

(责任编辑李婷婷)

Practice and Enlightenment of European Legislations on Quality and Safety of Agricultural Products

SUN Juan-juan1，CHEN Song2
(1Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-products，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract:The European Union attach great importance to the food safety assurance and food quality improvement.For the former，the EU has established the General Food Law to regulate the whole of food chain from farm to folk.For this purpose，on the one hand，the food hygiene regulations have been made to ensure that it is the food operators that should assume primary responsibility，on the other hand，the official control regulations have also been set up to verify the compliance of the food operators and legal enforcement at national level.Meanwhile，the EU has also integrated the marketstandards and quality labels to promote the agro-food in a systematic quality scheme.In view of this，the above-mentioned experiences from the EU can serve as points of references during the revision of the Chinese Laws on the Quality and Safety of Agricultural Products，with the purpose of refining the governance of quality and safety of agricultural products from the perspective of primary responsibility，flexible regulation，market access and coordinated development.

Keywords:European Union; agricultural products quality and safety; legislation

通讯作者:陈松(1983—)，男，博士，副研究员，研究方向:食品和农产品质量安全管理。

作者简介:孙娟娟(1984—)，女，博士，研究方向:风险规制和食品法。

基金项目:农业部农业财政专项“开展《农产品质量安全法》修订与调研相关问题研究”。