浅析社会组织参与社区调解的嵌入式工作网络

摘 要 当前，在城市社会管理体制由单位制转向社区制的大背景下，社区成为了社会问题的“仓储域”，并且问题多以家庭纠纷、邻里纠纷、物业纠纷和房屋租赁纠纷等形式表现出来，体现出了小、多、繁、难、杂的特点。而解纷资源的稀缺越来越难以满足人们日益高涨的解纷需求，因而建立城市社区调解制度，拓展多元化的纠纷化解渠道势在必行。本文以城市社区调解的主体为出发点，探讨了社会组织在具体提供社区调解服务时所采取的组织策略，即通过嵌入式的工作网络“焊接”到国家既有的正式组织中，并充分整合和利用周围的政治资源、社会资源和法律资源来不断提高自身能力，增强调解工作的效能。

关键词 社会组织 社区调解 嵌入式工作网络

一、社会组织参与城市社区调解的背景

现阶段，在市场经济深入发展的大环境下，人们的社会需求多样化，利益分化复杂化，价值观取向多元化，在人们的日常生活中不可避免地发生了各种矛盾和纠纷，亟需行之有效的机制来解决。此外，伴随着单位制的解体，在城市中逐步形成了以社区制为主的基层管理体制。以上海为例，作为改革开放的排头兵和创新发展的先行者，其在城市建设和社会治理方面卓有成效。尤其是在近十几年来，上海已初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的行政组织架构，政府的管理重心日渐向基层转移，社区的功能得以全面拓展，体现了政府管理基础上的社会自治。因此，结合人们日益高涨的解纷需求和日渐发展的基层社区管理体制来看，迫切需要在社区内部建立一种纠纷解决机制来拓宽纠纷化解渠道，维护社区稳定甚至社会和谐。

那么具体由谁来提供社区调解这样的公共服务呢？治理理论和新公共服务理论为政府职能的转变提供了理论依据，依靠社会力量进行社会自治便成为了政府进行社会管理的创新模式。其中，社会组织作为社会力量的典型代表，近年来在规模数量、活动范围和参与效果等方面都取得了长足的进步。在政府职能有效转变，市场经济快速发展，传统文化大力弘扬和公民社会日益壮大的有利条件下，社会组织越来越重视自身能力的提高和能动性的发挥，因而在内外条件的双重作用下，已经具备了承担社区调解职能的实力，为社会组织参与城市社区调解奠定了组织基础。最终，政府以购买公共服务的方式，实现了与社会组织间的有效合作，即政府提供资金，将本应由自身直接承担的公共服务职能“让渡”给了社会组织，并通过合同的签订来进一步保障和约束双方的行为。

二、社会组织参与城市社区调解的现状

从全国范围来看，我国沿海发达地区率先推行了社区调解制度。例如，在上海有人民调解工作室模式，在广东有城市社区大调解架构，在深圳有社区司法信访工作模式等。

以上海为例，其在发展社区人民调解制度方面逐步走上了一条独具特色的专业化、规范化和社会化的道路。所谓专业化，就是人民调解员具有相关的法律背景或丰富的调解经验。所谓规范化，就是实行人民调解员持证上岗、分类管理的制度，并确保调解协议书的效力。所谓社会化，就是广泛动员社会组织等的社会力量参与到社区调解中来。上海的社区调解制度在公共服务社会化的大背景下得到了较好的贯彻和执行。据统计，自2011到2014年，上海市人民调解组织共受理各类民间纠纷273074件，调处成功262050件，调解成功率达95.96%。到2014年为止，上海市已有19个区县的93个街道、镇建立起了100多个街道、镇调委会工作室，工作室的专职调解员和居民、村调委会调解主任已超过6000人，调解成功率达到了99%。

其中，上海市长宁区江苏路街道的李琴人民调解工作室成立于2003年，是全国首家以首席调解员的名字命名的人民调解工作室，并在2004年登记为了民办非企业单位。再如，上海市杨浦区延吉街道的杨伯寿工作室成立于2004年，并以民间社团的性质存在。此外，还有闸北区的“蔡祥云人民调解工作室”，金山区的“金钥匙调解志愿者服务队”，闵行区的“老舅妈工作站”等都是植根于基层社区，实施“听诊”“出诊”“门诊”“会诊”“问诊”化解矛盾工作法，及时疏导和化解了一大批矛盾纠纷。[2]总的来看，这些社区人民调解组织以民办非企业或社团的性质而存在，属于社会组织的范畴，既是社会治理的“柔性力量”，也是社会矛盾的“缓冲地带”。

值得注意的是，上海市社区调解制度的发展得益于社区人民调解组织的重构，即原先的社区人民调解组织是设置在居委会层面的居委会调解委员会，而现今的人民调解工作室是设置在街道层面的社会组织。由此，不但整合和优化了居委会的调解力量，还充实了原先虚设在街道层面的人民调解委员会的力量，使其真正发挥出了服务居民和服务社区的作用。

三、社会组织参与城市社区调解的纵向工作网络

社区人民调解组织在具体的运行过程中不是孤立存在的，而是积极与政府各职能部门联系，整合并利用了周围各种各样的组织资源。正如W·理查德·斯格特所说：“没有哪个组织完全是自给自足的，所有的组织都必须为了生存与环境进行交换。而环境是一个广义的概念，不仅包括技术环境，也包括制度环境。”[3]社区人民调解组织的嵌入式工作网络正是制度环境的具体体现，这其中包括纵向的组织结构和横向的互动合作两种关系。

从纵向来看，首先是社区人民调解组织与街道（司法所）的关系，这也是组织结构中最核心的部分，厘清基层政府、街道和司法所三者的关系至关重要。在我国，街道是基层政府的派出机关，司法所是地方司法局的派出机构，同时也是街道管理司法行政工作的职能部门，受司法局和街道的双重领导。

在社区人民调解组织与街道的关系上，一方面，社区人民调解组织本身设置于街道层面，是街道在社区调解工作方面的具体办事机构，其工作的开展要对街道负责。以上海李琴人民调解工作室所在的长宁区江苏街道为例，街道司法所所长、专职调解干部和工作室的4名调解员构成了江苏路街道人民调解委员会，是街道调委会事实上的工作部门。江苏路街道司法所所长曾感慨：“没有李琴人民调解工作室来具体承担街道的调解工作，街道调委会很可能就会变成一个‘空架子”。另一方面，街道是社区人民调解组织的“衣食父母”。基层政府以购买公共服务的形式，每年定期给予社区人民调解组织一笔数额不小的财政补贴，并委派街道来具体落实，这其中包括社区人民调解组织的办公场所、办公设施和调解员的工资等。相应的，街道通过与社区人民调解组织签订协议，如每年应承担的调解数量、需达到的调解成功率等来进一步规范社区人民调解组织的活动。

在社区人民调解组织与司法所的关系上，司法所具体指导社区人民调解组织的工作，如宣传法律法规、加强思想指导、举办业务培训、定期召开例会、进行年度考评等，使其在思想建设、组织建设和业务建设三方面得到较大的提升。此外，司法所还出面参与重大、疑难问题的调解工作，并积极协调相关部门的工作来支持、配合社区人民调解组织，在一定程度上减轻了社区人民调解组织的压力，为调解工作的顺利开展创造良好的工作氛围。

其次是社区人民调解组织与司法局的关系。学者彭勃曾指出，司法局与街道司法所虽然在名义上是业务指导关系，但前者可以通过评比来实现对后者的“领导”。[4]由此，司法局和司法所将在很大程度上会向下延伸为对社区人民调解组织的业务要求。此外，从社区人民调解组织的角度来讲，其本身是社会组织，不属于国家行政机关的范畴，但却需要倚重各种组织资源，有时所需要的调解资源超出了自身和司法所的能力范围，这时就需要司法局发挥出中介联系的作用，为社区人民调解组织创造出更多更广的社会资源，来参与到国家正式组织的网络体系中去。

再次是社区人民调解组织与居委会的关系。总的来看，社区人民调解组织与居委会在街道的统一部署下，呈现出了分工与合作并存的关系。具体来说，社区人民调解组织对各个辖区内的居委会调解委员会的工作人员进行业务方面的指导和培训。一般性的纠纷先经由居委会调解委员会进行调解，居委会难以解决的就会及时上报，由社区人民调解组织适时介入并提出指导意见，保障调解工作的顺利进行。此外，在制作调解协议书方面，居委会是无权自行制作的，而是由社区人民调解组织依据特定程序和使用规范来统一制作的，体现了人民调解的法制化和专业化。因此，在调解活动中，居委会更多地专注于基础性的准备工作，包括信息反映、证据搜集和前期劝解；社区人民调解组织则更多地专注于中后期的实质性调解工作，如协商、记录、签订并履行协议等，由此体现了居委会和社区人民调解组织间的互补功能。

总之，社区人民调解组织是设置于街道层面，为居民提供调解服务的社会组织。在纵向关系上，社区人民调解组织处于一个制度化和规范化的网络体系当中，这一网络体系包括四个层次，即司法局、街道（司法所）、社区人民调解组织和居委会。事实上，这四者间潜存着一种“准科层关系”，即自上而下的指导关系和自下而上的汇报关系。从指导关系来看，司法局通过评比工作来加强对街道司法所的领导；街道通过资金的支持、资源的供给和协议的签订来实现对社区人民调解组织的监督；社区人民调解组织通过业务培训来实现对居委会调解委员会的引导。不难发现，这种指导关系兼具约束力和建议性。从汇报关系来看，以调解工作为中心，当低一级的组织无法顺利地化解民间纠纷时，势必将层层上报，以动员更广泛、更权威的行政和司法资源来不断满足居民的解纷需求，实现有效的社会治理。

四、社会组织参与城市社区调解的横向工作网络

从横向来看，社区人民调解组织得以良性运转的一个重要原因是充分调动各种组织资源，尤其是与公安部门及法院形成了良好的协作关系，从而保障了调解工作的有效开展。

其一，社区人民调解组织与公安部门的合作。社区人民调解组织的工作内容之一就是回复“110调解”。以上海为例，这是一项自1999年以来实行的“110公安、司法联动机制”，主要是处理涉及家庭、邻里纠纷等引起的伤害案件。当居民拨打110报警后，市公安局随即便会将报警信息传送给纠纷发生地的区司法局，区司法局又进一步下传到街道，街道便委派社区人民调解工作室进行上门调解。调解人员第一时间赶往纠纷现场，首先安抚纠纷双方的情绪，缓和气氛。其次，了解纠纷的起因和症结点，并与到场的民警一起进行实地的调查和询问。再次，充分发挥调解员的能动性，运用情理法相结合的策略进行劝导，必要时提出中立性、合理化的建议。最后，如果纠纷双方接受调解，则进一步签订协议，将口头承诺变为文字约定。如果调解不成，则按照公安部门和司法部门的相关规定，进入行政或司法程序。

例如，在一起发生在轿车驾驶员与行人之间的轻伤害纠纷中，轿车在行驶途中遇红灯停在了斑马线上，由于停车位置不当，与一名推着儿童车过马路的行人发生了争执。驾驶员先动手打了行人，后演化为互相厮打，经司法鉴定驾驶员构成了轻伤。一方报警后，派出所希望双方在社区人民调解组织的调解下协商解决，否则将按照相关处罚条例，双方都要实施拘留。民警的“紧箍咒”逐渐让双方变得冷静理性，最终，驾驶员做出了较大让步，赔偿诉求由原先的九万元降到了五千元，行人也从原先三千元的赔偿金额加价到了五千元，双方当场签订了调解协议书，并履行了赔偿协议。

可见，这种“警民联动”机制正是将公安部门的威慑力量与民间调解的柔性力量进行了很好的结合。一方面，调解过程中民警的出场会为社区人民调解工作增加筹码，在一定程度上起到了“施压”的作用，使纠纷双方不敢轻举妄动，有利于将调解纳入法制化轨道；另一方面，社区人民调解工作能够将公安部门从大量的行政调解工作中解放出来，减轻了基层警力紧张的状况。因此，将以公安部门为代表的国家行政力量和以社区人民调解组织为代表的社会力量进行整合将会释放出巨大的社会活力，取得良好的社会效应。

其二，社区人民调解组织与法院的合作。这主要体现在诉前调解和委托调解两方面。诉前调解针对的主要是未经社区人民调解组织调解而直接向法院起诉的民间纠纷。法院建议纠纷当事人向所在街道的社区人民调解组织申请调解，法院则不再立案。委托调解针对的是个别已经立案，但仍有可能通过人民调解而成功化解的民间纠纷。法院在庭审前，事先征得纠纷双方的同意后，便可委托给所在街道的社区人民调解组织调解。若调解成功，则由法院制作协议书或由原告申请撤诉；若调解不成功，则法院将继续审理。

例如，这样一起发生在Z家与S家的火灾赔偿纠纷：某小区发生了一场大火，出动了两辆消防车才将火势扑灭。起火是由Z家使用的电器插座老化所致，火灾造成十多户家庭受损，其中四户居民家中财产全部烧毁，其余几户家中不同程度过水。而后，七户居民在社区人民调解组织的调解下签订了协议。事后，过水居民S家因不满赔偿金额，向法院提起诉讼，并提出五万元的赔偿要求。法院立案后，进一步调查得知该起纠纷曾得到过社区人民调解组织的调解，调解结果既以损失程度为依据，又考虑到了当事人的赔偿能力，为此，法官劝说原告撤诉。最后，S家又向社区人民调解组织提出调解申请，并最终达成了两千五百元的赔偿协议，双方握手言和。如此，既体现了人民调解公平公正的一面，又体现了人性化的一面。

不难看出，社区人民调解组织与法院的合作带来了“双赢”。一方面，法院的支持无疑会增强社区人民调解的权威性，且通过司法部门来宣传社区调解工作将更容易得到纠纷当事人的信赖和认可，有利于社区调解工作的专业性和规范化；另一方面，法院也可借助人民调解工作建立一个缓冲机制，在很大程度上将法律意志转化成为具有法律效力的“合意型契约”，如此柔性的调解方式将更有利于维护纠纷当事人的合法权益。人民调解部分代替诉讼调解体现了人民调解的社会性，是构建多元化纠纷解决机制的重要途径，也顺应了我国调解制度的发展趋向。

总之，在横向关系方面，社区人民调解组织并不是孤立存在的，而是与周围的行政部门及司法部门紧密相关的。在调解的过程中，各组织各部门有分工，也有合作，有协调统筹，也有具体执行，体现了社区人民调解组织灵活地嵌入到了国家体系中，并发挥着越来越重要的功能和作用。

五、对社会组织参与社区调解嵌入式工作网络的思考

新制度主义认为，组织生存与其中的环境并非只包括资金、人才、能源、信息等技术性要素，更为重要的是它包含了法律制度、文化期待、社会规范、价值观念等合法性维度。[5]通过上述的制度安排，社区人民调解组织逐渐编织成了一张以自身为中心，在纵向上以区司法局、街道（司法所）、居委会，在横向上以公安部门和法院为结点的嵌入式工作网络。可以看出，社区人民调解组织尽管名义上属于社会组织的范畴，并以民办非企业和社团的形式存在，但在实际上已经“焊接”到了国家正式的组织工作网络中，并成为了其中的一个有机组成部分。除此之外，社区人民调解组织还积极与物业公司、养老院、企事业单位、市级层面的人民调解协会等进行联系，并在跨区域、跨行业等领域充分发挥着自身能动性，受到了政府及社会的广泛认可。

这一网络的形成在实践中不断焕发出了创新的活力。一方面，社区人民调解组织将会分担国家正式组织的工作压力，将其从纷繁复杂的民间纠纷中解脱出来。但这并不与“服务型政府”的理念和“以人为本”的宗旨背道而驰，相反，则是在治理理论和新公共服务理论的倡导下进行创新型社会治理的新模式，其实质是政府依靠让渡“划桨”的职能转而增强了自身“掌舵”的职能。政府是公共服务的“购买者”和“监督者”，社会组织是“生产者”和“提供者”。这种方式将市场经济的契约原则和效率精神引入到了社会公共服务领域，并且以签订协议的方式来进一步规范双方的权利和义务，使双方间具有平等的法律地位，体现了政府从管理到治理的重大转变，是构建服务型政府的必然选择。另一方面，社区人民调解组织通过分享国家正式组织的权威来增强自身实力，并将这种能量以“社会自治”的方式释放出来。治理理念启发我们：社会力量不仅是国家治理的客体和对象，它有时也可以成为治理的主体，即通过与政府结成伙伴关系来共同分享国家权力，进行社会自治，并最终达到“善治”的目标。如此看来，社区人民调解组织作为典型的社会力量，其嵌入式的工作网络正是与国家正式组织进行互动合作的最好方式。实质上，嵌入式的工作网络体系是对调解这项公共管理职能进行了一种重新整合与再分配，期间体现了各组织间的交易往来，由此形成了资源共享和合作共赢的局面。

与此同时，社区人民调解组织与国家正式组织的联网，也在一定程度上反映出了社区人民调解组织对国家权力依赖性的增强，即社区人民调解组织从原先的民间性逐步演化为了现在的“半官半民”性，其独立性和自治性也随之下降。在“社会化”的过程中，人民调解却在无形之中被“行政化”和“司法化”了，社区人民调解组织越来越靠近国家，而远离社会。

这样，我们不得不重新审视社区人民调解组织的“官民两色”。从官方性来看，主要体现在社区人民调解组织在资金支持和办公场所及设备的提供方面仍取决于政府，在组织资源和社会资源方面仍依赖于政府，在调解数量及效果方面还需与政府签订合同来履行职责。从民间性来讲，社区人民调解组织并没有与基层政府存在上下级的领导关系，因此所受的行政干预较少，一般不会出现行政施压的现象。此外，社区人民调解组织内部的规章制度、人员管理、财务管理、运行机制等都是自主决定和自我管理的，并可以在法律允许范围内进行适度的创新，如跨行业、跨区域甚至跨国间的调解，因而又体现了一定的民间性。辩证地来看，官民两重性将会导致社区人民调解组织花费过多的时间和精力周旋于国家正式组织之间，而忽略了自身服务提供者的身份和价值观中立的立场。从积极的方面来讲，社区人民调解组织正是适应政府与民众的双重需要而做出的自我调整，即通过融入“体制内”，并在其中充分发挥自身协调变通的作用，在政府与公众间形成一个自上而下和自下而上的沟通渠道。因此，新的社会组织不反对国家，而是成为附属于国家的一部分，充当公民意识发展的培育基地，作为国家与社会的“中介人”。[6]

总之，人民调解的“社会化”是一个似是而非的概念，其实质是“再组织化”，即把职业化和专业化的社区人民调解组织“焊接”到既有的调解网络当中，并通过一系列制度安排与国家的组织网络相联结，在盘活国家治理资源的同时提高人民调解的效能。[7]

六、结语

社区人民调解制度的兴起，为社会组织提供公共服务提供了政策支持和制度保障。社区人民调解组织并不是孤立存在的，也并不是对原先调解体系的全盘否定。相反，正是通过增加社区人民调解组织这一环节，充分发挥其嵌入式工作网络的作用，各种政治资源、社会资源和法律资源得以有效地整合、优化并加以利用，有利于实现社区的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，体现了政府管理基础上的社会自治。

（作者单位为上海师范大学法政学院）

[作者简介：田思倩（1989—），女，山西阳泉人，上海师范大学行政管理硕士，知识与价值科学研究所助理研究员，主要从事城市与社会管理研究。]

参考文献

[1] 上海市统计局.上海统计年鉴2015[M].中国统计出版社.

[2] 陈劲松.社会组织：社会治理的“柔性”力量[J].长安，2014（08）：24-25.

[3] W·理查德·斯格特.组织理论——理性、自然和开放系统[M].黄洋，等，译.北京：华夏出版社，2002：122-130.

[4] 彭勃.国家控制和社区治理：以上海社区调解为例[J].复旦政治学评论，2013 （00）：232.

[5] 陆春萍.转型期人民调解机制社会化运作[M].北京：中国社会科学出版社，2010：72.

[6] B.Michael Frolic .“State-Led Civil Society”[A] . Timothy Brook，B.Michael Frolic.Civil Society in China[M] . New York：M.E.Sharp，1997：46-47.

[7] 熊易寒.人民调解的社会化与再组织——对上海市杨伯寿工作室的个案分析[J].社会，2006（6）：112.