地方政府融资平台债务风险的压力测试

摘 要：当前融资平台仍是政府投资的主要载体，其风险备受各方关注。因而，为化解平台存量债务，促进平台转型，以江西省上饶市融资平台发展状况及债务风险压力测试为例，摸清地方政府融资平台的风险状况，并提出防控建议。

关键词：融资平台；债务风险；压力测试

在PPP推进尚有不足，地方债置换进展不快的情况下，当前融资平台仍是政府推动投资的重要抓手，继续承担政府投资的主要载体，其风险仍备受关注。因而，摸清融资平台的融资规模、特点及风险状况，对于化解平台存量债务，规范政府融资渠道，保持金融发展和稳定的良好格局具有重要意义。

一、上饶市政府融资平台发展现状

2015年6月末，上饶市政府融资平台债务余额227.2亿元，较年初增长9.4%，占上饶市全部政府债务余额的61.2%，是政府债务主要的举债主体。从平台债务运行看，有以下现象值得关注：

（一）未来三年还本付息压力大

期限因素是平台贷款风险考量的重要因素。据调查，上饶市融资平台2015-2017年需偿还的债务本息占平台债务总额的52.5%，还款形势十分严峻，已经进入了偿债高峰期，未来三年每年都将面临高额债务偿还。

（二）依赖再融资维持现金流平衡

平台公司投资项目大多以公益性和非营利性为主，贷款项目缺乏自偿性。而当地政府关于“应拿出土地出让收入的8%用来偿还政府平台债务”的规定在实际执行中也较难落地，平台公司的资金流入主要依赖筹资活动。

（三）债务累积风险递增

一是多数融资平台以土地出让收入作为第一还款来源，不足部分由财政承诺偿还。但随着土地市场趋冷，土地出让收入增速放缓将加大平台公司偿债压力。二是债务融资成本较高。部分融资平台虽已开始多元化融资方式尝试，但由于市级财政主体资质较低，市场化融资成本较高。三是项目举债资金的使用管理不规范。融资平台虽是借款主体，但地方政府往往介入并干预资金的使用。

二、融资平台风险的压力测试

（一）承压指标和压力因素的确定

从目前情况来看，大致有三种情况可能会引爆地方政府融资平台债务风险。一是宏观经济增速放缓，地方财政实力下降，使债务率指标可能超过警戒线；二是利率市场化进程加快，贷款实际利率水平上升将加重平台债务负担，高杠杆率平台的信贷风险成本上升；三是土地出让金受市场供需关系及宏观政策影响，稳定性下降，债务还款主要依赖土地财政的融资平台资金链条可能断裂。为此，本文选择地方政府债务率作为压力测试的承压指标，即：

地方政府债务率=地方政府债务总额/政府综合财力

其中，政府综合财力包括公共预算收入、税收返还、转移支付和土地出让收益。债务总额包括债务本金和利息。另选取公共预算收入、土地出让收益、贷款利率作为压力因素。为方便计算，所有债务按贷款利率计算融资成本。

根据2013年12月31日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》取90-150%为债务率控制标准参考值。综合考虑上饶市地方政府融资平台债务在上饶市政府性债务的比重，对政府融资平台债务率标准进行分类。具体如下表：

（二）压力情景设置

对融资平台债务压力测试的假设情景为：（1）房地产市场运行低迷等导致土地出让收入下降；（2）由于房地产相关税收减少导致地方公共预算收入下降；（3）贷款利率上升导致融资成本上升。

结合历史情景法和专家情景法，根据历年经济变化相关数据，分别设定轻度、中度、重度三种不同程度的压力情景如下：

其中，贷款利率上升幅度，以2008-2010年历史年度加息为依据，以2015年9月份一年期贷款基准利率4.6%为基数，对应轻度、中度、重度分别加25、75和135个BP，且商业银行上浮10%假设计算而来。

（三）数据来源

压力测试数据取自对上饶市14个县级单位（含1个市直）2015年6月30日的债务调查数据，公共预算收入和土地出让收入来自上饶市国库数据。压力测试中，考虑数据的可得性，对相关数据进行了假设：（1）由于剔除成本后的土地出让收益才可以算作当地政府可支配的财力，上饶市2011-2013年土地出让净收入占土地出让收入的平均比重为48%，以此数据计算土地出让净收益；（2）假设未来税收返还、转移支付保持不变；（3）假设未来不举借新的债务，即债务总额不变；（4）每年还息一次，贷款利率每年初重新定价，即根据基准利率每年调整。

以2015年6月30日上饶市各县融资平台相关数据为基准，对上饶市14个县（市、区）的政府融资平台进行债务率测算，并对照债务率分类标准，测算分类结果如下：

（四）压力测试过程及结果

在情景一的设定下，土地出让收入分别下降10%、20%、30%时，经过测试，在轻度、中度和重度压力下，均仅有1个县的融资平台下调，占总数的7.41%。14个县的融资平台债务率变化情况具体如下：

在情景二的设定下，公共预算收入分别下降10%、20%、30%时，经过测试，在轻度和中度压力下，有1个县的融资平台下调，占总数的7.41%；在重度压力下，有2个县的融资平台下调，占总数的14.29%，其中1个由正常下调到关注，1个由关注下调到预警。14个县的融资平台债务率的变化情况具体如下：

在情景三的设定下，贷款利率分别上升89、144、210个bp时，经过测试，在轻度、中度和重度压力下，均仅有1个县的融资平台下调，占总数的7.41%。14个县的融资平台债务率变化情况具体如下：

通过压力测试可知，就单个情景来说，公共预算收入对债务率的影响较大，土地出让收入和贷款利率对债务率的影响相对较小。

若极端情况下，即情景一、情景二、情景三的情况同时发生，经过简单测试，轻度压力下，有1个地方的融资平台下调，占总数的7.14%；中度压力下，共有2个地方的融资平台下调，占总数的14.29%，其中正常下调1个，关注下调1个；重度压力下，共有3个地方的融资平台，占总数的21.43%。14个县的融资平台债务率变化情况具体如下：

（五）分析结果

通过对14个县级融资平台的债务率进行压力测试后，可得到以下结论：（1）现阶段上饶市地方政府融资平台债务风险总体可控，但少数个体存在较大风险；（2）市级和县级融资平台受压能力存在差异，总体上县级平台受压后的表现优于市级融资平台，风险集中在市级平台，特别是市直和经开区融资平台债务率远超债务率预警线，在压力情形下，已经没有继续负债的空间，出现不良贷款的概率高；（3）个别发展较快的县级融资平台，如上饶县，当前债务率接近警戒线最低控制标准，在重度压力下，负债空间急剧压缩，债务风险应引起关注；（4）大部分的县级地方政府和融资平台，在重度压力下仍然有较大的负债空间，如余干县、鄱阳县，由于经济基础较薄弱，基础建设速度较慢，举债能力较弱，融资途径单一，政府整体负债少。

三、政策建议

（一）设置还贷缓冲期为存量债务归还提供时间便利

鉴于融资平台近三年的还款压力较大，建议向银行及时披露平台债务清理甄别结果，对已纳入预算管理的债务妥善安排还本付息和资金衔接工作，对于未纳入预算管理的债务设定若干年的贷款偿还缓冲期或宽限期，允许部分存量贷款项目进行续贷或展期，逐年进行贷款总量压缩。

（二）鼓励和推动融资平台资产证券化

鼓励商业银行通过将平台公司贷款资产证券化，提高平台公司贷款资产的质量以有效释放有关的信贷风险。或者由融资平台将项目资产打包组成“资产池”进行证券化，由投资者直接提供平台建设资金。

（三）制度化和法律化地推行PPP模式

建立由财政支持的PPP基金，主要用于在项目开发准备阶段，提供备用的垫付款等资金支持，以及直接参与项目融资，起到增信和降低融资成本的作用；明确地方法律、法规对社会资本参与PPP模式的保障，给予适当的经济鼓励和税费补贴；建立基于绩效导向的标准化评价指标体系和评审流程，确保PPP项目信息的透明化，明确回报方式、期限，尤其是对预计盈利的科学计算及盈利稳定性；制定规范的PPP模式实施细则并向社会披露，明确政策的连续性和一致性以及权、责、利的保障机制，保证政府合同按照契约精神长期有效履行。

（四）以直统结合方式加强债务风险防控

对财政实力强的县采取“直贷直还”，即支持财力较好的县成立专项公司直接承贷，具体实施本辖内的政府主导项目。或者，采取省（市）级平台公司 “统贷统还”，即在省级或市级层面成立专门公司承贷，各县区级现有融资平台作为协办单位，贷款发放后，由省（市）级平台公司根据施工进度将资金拨付给县级融资平台，通过省（市）和县两个层级合作的模式推进政府主导项目建设。

作者简介：

廖燕平，（1985-），女，经济师，研究方向：经济金融。