浅议特殊工种提前退休政策

■刘 云/文



浅议特殊工种提前退休政策

■刘 云/文

目前有一种骗取养老金的违法行为愈演愈烈，那就是利用特殊工种提前退休政策来弄虚作假，骗取养老金。这成为养老金遭骗取的一个漏洞，已到了非堵不可的程度。

一、特殊工种提前退休政策助长提前退休风潮

特殊工种提前退休是国家为了保护从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其它有害身体健康的职工利益而设立的。从事这些特殊工种达到8至10年的年限，就可以提前5年退休。可近年来这种提前退休却呈现出了非正常增长的态势。

据某地人力资源和社会保障局工作人员介绍，现在申请特殊工种的人员越来越多，平均每年大概有六七千人左右。那么，这些申请提前退休的人当中，有多少是符合特殊工种提前退休条件的呢？事实上，这六七千人中通过审查的只有60%左右。

究竟是什么原因，造成了这股提前退休热，为什么大量不符合特殊工种提前退休条件的人，也加入到了申请的行列呢？如某市有一家经营困难的企业，2015年一次申报了34个特殊工种提前退休，而报送的档案材料，存在着很多的疑点。疑点最多的是职工从事的工种前后不一致。这家企业申请提前退休的人，一半以上没能通过审批。为提前退休改档案，这是近年来出现的一种新情况，过去职工的退休养老都是由企业承担的，企业不可能也没有必要费时费力为职工改档案，而如今职工的养老金是由社会承担的，对一些效益不好的企业来说，一名职工提前退休，企业等于节省了五年的养老金，甩掉了一个大包袱，正是因为有了这样的利益需求，职工档案才会出现这么多集体新造、涂改伪造等方面的问题。

在全国各地，办理特殊工种提前退休的人数在急剧增加。一些企业想方设法为职工办理特殊工种提前退休，减少工资及社保福利费用开支，以此作为减员增效的手段之一。通过特殊工种的“通道”提前退休，成了不少企业和职工享受“优惠”政策的“独木桥”。

用欺骗的手段，提前5年领取社会养老金，是一种违法行为。这不仅对国家的社会养老制度带来了伤害，也带来了新的一种社会不公。养老保险基金是我国所有退休人员的“养命钱”，事关公众的利益。提前退休人数的不正常增多，会造成养老保险基金收入减少，同时还加剧了基金的支付压力，给我国养老保险制度带来不利的冲击。

我国法定退休年龄为男职工60周岁、女干部55周岁、女职工50周岁。而权威部门一份调查表明，在10座城市的新增退休人员中，提前退休的己占到近三分之一。我国的养老金个人帐户是以个人60岁后领取养老金来设计的，而种种不规范的提前退休，造成一些地区平均退休年龄低至50岁甚至以下，给养老金支付带来很大压力，使我国养老金缺口急剧扩大、入不敷出的情况更加严重。

二、特殊工种提前退休政策的三大弊端

（一) 人事档案管理失控，造假成风

众所周知，在计划经济时期，人事档案涉及到职工调资、晋级、分房、调动等，与职工利益关系密切，所以国企人事档案管理非常严格认真，一般不会出现弄虚作假情况。那么依据人事档案提供的可靠材料来办理特殊工种提前退休应是准确无误的。况且那时尚未实行养老社会化，养老金由企业自己支付，如企业弄虚作假只能自作自受。

如今国企经过多年的改革、改制，不少企业己被改制成非公有制企业，职工调资、晋级、分房、调动与自己档案己没有多大联系，人事档案作用与重要性在下降，管理趋向松懈。在某些人看来，在人事档案上弄虚作假没什么关系，即使被发现了，也不会受到相应的处罚。企业及职工为了自己的利益，在人事档案上造假成风，把不少不符合特殊工种提前退休政策的退休人员的档案篡改乃至伪造成符合特殊工种提前退休政策的相关条件，这给社保机构审核、甄别带来很大难度。因为社保机构人员有限，难以逐一仔细调查、审核，这给造假者大开方便之门，使不符合条件的造假者提前退休的“阴谋”得逞。目前，为了防范特殊工种档案造假，全国各地都采取了一系列的措施，如会审公示制度、特殊岗位档案电脑联网制度等等，以此来抑制这种不正常的退休现象。但总的来说，效果不理想。

（二) 不适应企业改制后新情况

特殊工种提前退休政策是在计划经济时期制定的，当时企业所有制成份主要是国有和集体两类，所以特殊工种提前退休政策只适用于国有和集体企业。但实行市场经济后，企业所有制呈现多元化，出现了外企、民企等非公有制企业，这些非公有制企业也有不少人从事特殊工种，却无权享受特殊工种提前退休政策。一方面，计划经济时期制定的特殊工种提前退休政策原本就是只针对国有和集体企业，而不包括外企、民企等非公有制企业；另一方面，社保机构不肯轻易“开口子”，以免加大养老金入不敷出的矛盾。

同样从事特殊工种，国有和集体企业可享受特殊工种提前退休政策，外企、民企等非公有制企业员工却无权享受特殊工种提前退休政策，这就产生同工不同酬(待遇)的矛盾。国有和集体企业改制后是否继续享受特殊工种提前退休政策，也是一个难题。另外，特殊工种的特征是苦、累、脏、险，农民工己逐渐成为特殊工种的主力军，而农民工由于体制、户籍的原因，难以参加和享受城市的社保，因此本应成为特殊工种提前退休政策最大受益者的农民工却享受不到这项政策所带来的任何好处。

（三) 提前退休工种岗位目录管理难度大

国家的提前退休工种岗位目录，1985年以前由国家行业主管部门申报，国家劳动部审批，1985年以后由国家行业主管部门自行确定。1993年7月，又规定提前退休工种岗位目录由国家行业主管部门审核后，报劳动部审批。由于几经变化，政出多门，宽紧不一，带来很多问题。尤为突出的是，1998年以来，国家再也没有公布新的提前退休工种岗位目录，但随着市场经济发展，新的工种不断出现，一些符合提前退休工种岗位目录基本劳动条件(即苦、累、脏、险)的新工种得不到确定(如俗称蜘蛛人的高楼外墙清洁工)，造成这一工作和实际的严重脱节。同时一些老工种由于作业环境、劳动强度的变化以及劳动保护的加强，有些工种己不再是特殊工种，需要及时清理。如井下采煤工由于劳动强度大、危险性高，过去被列入提前退休工种岗位目录。而现在越来越多国有大矿推行机械化自动采煤，工人虽仍在井下工作，但可呆在相对安全地方遥控操作机械采煤，安全性大大提高，劳动强度大大减轻，这些在井下操作采煤机械的工人是否还应被列入提前退休工种岗位目录值得研究。

此外，己公布的提前退休工种岗位目录比较粗略，与企业一些现有工种岗位不能一一对应，增加了鉴定工作的难度和误差，这给社保机构审核认定带来很大的难度。

要解决提前退休工种岗位目录管理中存在的问题可以考虑采取以下两条措施：一是国家应尽快梳理公布提前退休工种岗位新目录。二是国家应设立提前退休工种岗位管理的常设机构。以上两条措施说起来容易，做起来难，要做好更是难上加难。退一步讲，即使费了九牛二虎之力，解决了提前退休工种岗位目录管理中存在的问题，但也无法制止企业利用人事档案造假来欺诈社保机构，使大批不符合政策的人员提前退休，骗取退休金。

三、取消特殊工种提前退休政策的思路

克服特殊工种提前退休政策三大弊端的难度很大，如果我们的思路老是局限于如何克服弊端，如何对特殊工种提前退休政策不停的修修补补，不仅要费九牛二虎之力，而且收效不大。更何况有的弊端（如人事档案造假）根本无法彻底克服。解决问题的办法就是打破常规、转换思路、反其道而行之。既然特殊工种提前退休政策弊端难以克服，我们为何要费力去克服？最好的办法就是取消特殊工种提前退休政策！

追根溯源，计划经济时期低工资是特殊工种提前退休政策推出的主要原因，由于低工资远不能补偿特殊工种人员的劳动付出，加上受政策限制和大锅饭分配方式的影响，无法让特殊工种人员挣上高工资，于是采取特殊工种提前退休政策来替代高工资进行补偿。但在市场经济条件下，就应该用市场化的办法来解决这一问题，这方面文艺团体演员工资制度改革的做法值得借鉴。

演员是个吃青春饭的职业，特别是舞蹈演员更是如此。计划经济时期演员也是挣低工资，在表演期间几乎没有积蓄，当年龄大不能表演后，只能由文艺团体负责到退休，这成了各文艺团体的沉重负担。而现在各文艺团体招聘青年演员，都采用合同制，一年一签，聘用期间发放高工资，一旦聘用期结束不续聘，则予以辞退，文艺团体不负责其退休。这样一来，文艺团体卸掉了一个沉重的包袱，对青年演员来说也有更多的选择和发展空间。

所以，在取消特殊工种提前退休政策后，对特殊工种人员给予高工资（或高额岗位津贴）补偿是个符合市场经济规律的好办法。特别是对于从事特殊工种农民工，他们难以参加和享受城市社保，流动性强，那么给予他们高工资（或高额岗位津贴）补偿，最符合其利益。如企业不肯对特殊工种从业人员给予高工资（或高额岗位津贴）补偿怎么办？政府可从修改最低工资标准入手。现在各地公布的最低工资标准是个平均的、一刀切似的工资标准，而不是针对各个不同的工种制定不同的最低工资标准。鉴于特殊工种的特殊性，应为其制定单独的最低工资标准，特殊工种最低工资标准应比普通工种最低工资标准高出几倍乃至十几倍。用法律手段强迫企业让特殊工种从业人员挣上高工资乃至超高工资。无论是合同工、临时工，还是农民工，只要在特殊工种上干一天就可挣上一天的高工资，干几年就可挣上几年的高工资。

取消特殊工种提前退休政策，以特殊工种的高工资制取而代之，有以下两个问题需解决：

（一）如何对“中人”实行特殊工种提前退休政策？

形象地讲，特殊工种从业人员可分为“老人”“中人”“新人”三类。“老人”是指上世纪五六十年代单一计划经济时期参加工作的人员，他们己按特殊工种提前退休政策全部提前退休完毕。“中人”是指上世纪七八十年代参加工作的人员，如按特殊工种提前退休政策，“中人”们陆续进入提前退休年龄，其人数不少，这给社保机构的审核和养老金支出带来很大压力。

要构建和谐社会，任何一项实施己久政策的取消必须循序渐进，平稳过度，以减少矛盾冲突。为此笔者建议，改变特殊工种从业人员一刀切的提前5年退休的办法，按“中人”从事特殊工种累计工龄确定不同的提前退休年龄，如以特殊工种累计工龄满4年为基准，累计工龄满4年可提前1年退休；累计工龄满8年可提前2年退休；累计工龄满12年可提前3年退休；但提前退休年龄最多不超过5年，因为现行特殊工种提前退休政策只准提前退休5年，所以以5年来封顶。之所以强调特殊工种累计工龄，是因为有人中途变换成其它非特殊工种。显然，这种以特殊工种累计工龄确定不同的提前退休年龄，比一刀切的提前5年退休的办法要公平合理得多。

必须强调的是计算特殊工种累计工龄应截止到一个日期为止。截止期过后，从事特殊工种的“中人”一律采用高工资方式进行补偿，截止期后从事特殊工种的工龄不再计入用于确定提前退休年龄的累计工龄。

考虑到部分企业人事档案造假成风，计算累计工龄单靠企业是不行的，应由社保机构和企业共同调查确认。首先，社保机构要求辖区内企业提供本单位从事特殊工种的“中人”人员单位和从事殊工种的累计工龄。名单和累计工龄不仅要经过企业劳资部门审核，还要经企业工会审核和厂内张榜公示，群众有异议不仅可向企业反映，也可直接向社保机构反映乃至举报。其次，如从事特殊工种的“中人”名单和累计工龄没有异议，上报给当地社保机构后，当地社保机构可要求企业及个人提供真实可靠的原始档案，由社保机构进行最后审核，并将最终确认后名单和累计工龄再次公示，如没有人提出异议，则作为计算从事特殊工种的“中人”提前退休年龄的最终依据。

（二）如何对“新人”进行补偿？

以1992年党的十四大为开端，开始实行社会主义市场经济，“新人”是指自那以后参加工作的人员，由于“新人”一参加工作就完全处于市场经济环境中，因此对“新人”应采取符合市场经济规律的办法。取消特殊工种提前退休政策其实主要是针对“新人”而言的，“中人”尚可根据从事特殊工种的累计工龄不同程度地享受提前退休政策，而此政策对于“新人”则完全取消和废除，“新人”只能享受特殊工种的高工资。

取消特殊工种提前退休政策并不意味着“新人”从事特殊工种一定要干一辈子，非要干到法定退休年龄才能退休，“新人”可根据自身健康、经济等条件灵活选择。其实成熟的市场经济就应给人以更大的选择空间，以市场经济取代计划经济，就是给企业、个人更多的选择空间。所以对从事特殊工种的“新人”实行高工资，就等于给“新人”灵活选择的权利。“新人”既可在特殊工种上干到法定退休年龄退休，也可提前若干年回家休息，或者转岗选择新职业、新岗位继续干下去。但只要不到法定退休年龄，就必须向当地社保机构缴纳各项社会保险费，直到法定退休年龄为止。

能继续享受特殊工种提前退休政策“中人”的数量随着时间的推移在不断减少，此政策到“新人”己取消和废除，这就意味着可逐步卸下特殊工种提前退休政策所带来的养老金猛增的沉重包袱，可谓一举多得、灵活多变、各取所需。

如果工龄较长“新人”在拿高工资前，曾在(上世纪九十年代)工资偏低的条件下，较长时间从事特殊工种，则应对这部份“新人”应进行合理的补偿，可考虑由所在企业提供一次性或按月发放的补偿金，或者由企业允许其提前退养。提前退养不是提前退休，提前退休得由社保机构审核和提前支付养老金，这给社保机构带来很大压力。而提前退养则是本着谁用人谁负责的原则，由企业按月支付工资或退养费，企业同时向社保机构缴纳提前退养人员的各项社会保险费，直到退养人员达到法定退休年龄，才转由当地社保机构支付养老金。当然，不仅是“新人”，对“中人”也可实行提前退养政策。提前退养政策是企业掏钱，不会加重社保机构养老金支出负担，因而值得提倡。特别是垄断行业，效益好、收入高、承受力强，推行提前退养政策是完全可行的。

作为政府应提醒“新人”，既然从事特殊工种的己挣了高工资，就意味着已对“新人”的劳动付出进行了合理补偿，“新人”就不能再享受以前的特殊工种提前退休政策，用一句老话来解释就是熊与鱼掌不可赚得，不能两头好处都占。所以“新人”在选择特殊工种时就应做好充分的思想准备，不能干了以后又去找政府要求享受以前的特殊工种提前退休政策，这是行不通的，也是不允许的。

（作者单位：西南政法大学）