特殊工种提前退休问题探析

■文／李海明 张晨

根据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104 号，以下简称104 号文）的规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55 周岁、女年满45 周岁，连续工龄满10 年的，应该退休。这是一种特殊的提前退休政策，主要是为了在退休政策上对有害身体健康的工作进行补偿。104 号文所规定的提前退休的条件是比较宽泛而模糊的，实施中“有害身体健康的工作”的认定转化为“提前退休工种”的审批，审批部门将“提前退休工种”称之为“特殊工种”，以区分于“特有工种”。在退休制度改革的背景下，特殊工种提前退休的实施和改革等问题值得研究探讨，尤其是其中的审批、申请条件和制度衔接问题。

特殊工种的审批问题

何为特殊工种？本应该严格按照104 号文的规定进行具体的判断，即符合“井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作”的就是特殊工种，不符合就不是特殊工种。这意味着同样的工种，有时候是特殊工种，有时候不是特殊工种，工种的工作环境和工作设施会发生变化从而影响判断；同样的工种，在一些行业会成为特殊工种，而在另一些行业就不是特殊工种，因为不同行业有着相同或类似的工种，但工作环境可能差异很大。但是，办理特殊工种提前退休手续时，申请人并不提交涉及实质性判断的材料，社保经办机构也很少对特殊工种进行实质性审查，这是因为特殊工种的判断是前置的抽象审批，其认定权限并不在具体的社保经办机构，由此产生的问题即特殊工种的审批问题。

特殊工种的审批是落实特殊工种提前退休的制度基础，其性质属于行政行为，即统一规定或核准特殊工种的范围和标准，把审批特殊工种的权力交给行政主管部门或行业主管部门。从审批的法律依据来看，1951 年《劳动保险条例》和104 号文均没有明确授权，实践中是原劳动部和行业主管部门批准了大量的特殊工种。从特殊工种的审批状况来看，大致经过了从宽和从严两个时期，其标志分别为《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护〔1986〕6号）和《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120 号）。行业主管部门负责审批，优点是熟悉行业情况，能够高效地细化特殊工种的范围和标准，而且倾向于宽松核定“有害身体健康的工作”的标准，这明显有利于劳动者提前退休；缺点是权力和利益冲突、权力和责任错位，会过度宽松地认定特殊工种的范围，甚至造成提前退休人员过量增多。随后，原劳动部收回审批权限，提出要清理和调整已经审批的提前退休工种，行业性的特殊工种审批由行业主管部门审核后再由劳动行政主管部门审批。从原劳动保障部《关于特有工种不是提前退休特殊工种的复函》（劳社厅函〔2002〕251 号）来看，“1998年以来，国家没有审批过新的提前退休特殊工种”，行业特有的技术工种不是提前退休特殊工种，以行业主管部门进行实质性审核、劳动行政主管部门进行形式性批准的审批模式已经转变为劳动行政主管部门的从严审批模式。实践中，从严审批模式几乎等同于不再新审批状态。从后来的实践来看，仅有个别地方劳动行政部门有新批复或复函，新出现的行业或工种很难纳入特殊工种的范围。审批制面临的最大现实问题是已审批的特殊工种得不到更新，实践中执行的特殊工种名录亟待根据现实情况进行调整。

在理论上，特殊工种审批制至少存在两个问题。其一，周详审定特殊工种的复杂性问题。各行各业，工种繁多，特殊工种之特殊并非工种的本质属性，而仅仅是退休制度上的特殊安排，这意味着依据行业工种来审定特殊工种的方法明显是不周延的方法，这会导致标准不统一、难以形成科学的名录。其二，特殊工种审批制的法律依据问题。在某种程度上，通过审批工种来实施提前退休制度已经不太符合实际情况。要认定提前退休的工作，本应从劳动者工作状态和环境出发进行具体的判断，而不宜僵化为工种目录。目前，提前退休工种审定异常复杂，客观上造成了抽象行政行为上的不作为。从提前退休工作认定的角度出发，特殊工种的抽象审批制应逐渐转化为具体的工作履历管理。也许，改审批为具体认定可以解决审批制的问题，并可以更为准确地实施提前退休制度。

特殊工种提前退休的申请条件

根据104 号文的规定，申请特殊工种提前退休有两类条件：一类是自然状况，即年龄；一类是工作履历，即从事特殊工种工作连续满10 年。特殊工种提前退休的年龄条件是“男年满55 周岁、女年满45 周岁”，认定劳动者的年龄是审批提前退休的一个要点，须严格把握劳动者的出生时间，并实行居民身份证（户口簿）与职工档案相结合的方法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。这意味着职工档案在特殊工种提前退休的年龄认定中起着重要作用。依据《民法典》，出生时间以出生证明为准，没有出生证明则以户籍登记或其他有效身份登记记载为准，但允许通过其他证据推翻。一般情况下，户籍薄或居民身份证所记载的时间足以认定自然人的年龄。在特殊工种提前退休的年龄认定中却确立了以职工档案记载为准的原则。缺失职工档案，则无法申请特殊工种提前退休。

特殊工种提前退休所要求的工作履历具体化为两个条件：其一，用人单位有特殊工种并经备案确认；其二，劳动者从事特殊工种工作连续满10 年。根据原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定，设有特殊工种的企业每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种时间。这意味着劳动保障部门是通过备案来确认劳动者从事特殊工种工作履历的，没有备案就无法确认劳动者从事特殊工种工作的履历。这意味着特殊工种提前退休中的工作履历是以劳动保障部门的主动管理为前提，而非被动的事实认定。如果企业没有备案管理，就无法为劳动者申请特殊工种提前退休。

备案管理是以严格实施104 号文和特殊工种审批制为基础的，但是在企业制度不断发展和劳动力频繁流动的背景下有两个问题日益突出。一是申请备案的主体条件比较苛刻，越来越多的企业无法申请备案。申请备案管理的单位只能是“全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体”。有案例显示，民营企业虽然有着相应的特殊工种岗位，但是劳动保障部门不接受其备案申请，甚至仅仅因为企业改制而不属于国有企业的单位也无法为一直从事特殊工种工作的劳动者进行备案。二是备案管理不是以劳动者为中心的，难以回应日益频繁的劳动力流动。特殊工种本属于有害身体健康的工作，从保护劳动者身体健康出发，企业倾向于轮岗或替换劳动者。在劳动力市场化的背景下，劳动者更换单位或工作实属正常。无论主动脱离特殊工作岗位，还是被动脱离工作岗位，104 号文中从事特殊工种“连续工龄满10 年”的要求一定程度会排除那些单位不唯一、从事特殊工种不连续的劳动者。综合来看，申请特殊工种提前退休的情形主要是原全民所有制企业的长期工。从特殊工种提前退休制度法治化改革的角度出发，可确立以劳动者为核心的管理制度，即通过完善劳动者工作履历档案制度来替代以企业为中心的申请备案制度。

特殊工种提前退休的制度衔接

特殊工种提前退休制度源自1951年《劳动保险条例》的规定，是新中国成立后劳动保障领域中的一项重要制度。在劳动保障制度转型改革的过程中，该制度一度成为退休制度的“漏洞”。然而，在严格执行特殊工种提前退休制度的情况下，受惠劳动者群体又日益收窄，乃至有观点认为应废除特殊工种提前退休制度。倘若要在改革中保留特殊工种提前退休制度，真正以“有害身体健康的工作”为标准重塑提前退休制度，就应该解决特殊工种提前退休的制度衔接问题。

第一，特殊工种之判定应该与劳动安全卫生、经济补偿等制度结合在一起。首先，企业应当向从事特殊工种工作的劳动者支付特殊津贴，并有义务加强劳动安全卫生管理、不断改善工作环境。其次，建立特殊的职业安全卫生制度，根据职业及其工作环境审定新的提前退休工种。

第二，特殊工种提前退休应该与养老保险缴费与待遇制度衔接起来。特殊工种提前退休制度应逐渐转化为特殊职业提前退休制度，通过职业内的退役（职）制度与退休制度相区别。但是，在从事影响身体健康的工作期间，其养老保险缴费制度应有特殊规定，以补偿其可能会缩短的工作生涯。这在效果上同新中国成立初期所设计的工龄折算制度有类似的效果，即确保特殊工种提前退休者不会因为提前退休而在工龄这个因子上影响养老待遇。

第三，特殊工种提前退休应与职工档案制度密切联系起来。目前的实践也是如此，但是因为职工档案制度实施的效果不好，档案缺失成为一些职工无法申请特殊工种提前退休的重要原因。应完善职工档案制度，加强职工档案管理，建立以职工档案为重要载体的特殊工种提前退休管理制度。