民族地区社会治理创新研究

安立伟　李芸洁　叶长安

摘要：乐山“两县一区”除了金口河区外，其他两县彝族人口占了绝大多数，民族文化的差异、历史遗留问题、自然条件、生存环境等造成地方贫困发生率高，粗放型的发展方式致使有的地方环境恶化，也加剧了一些社会矛盾，群体性事件、治安事件时有发生。通过对“两县一区”社会治理的做法和经验进行梳理，了解其面临的问题和挑战，从而对新形势下的民族地区社会治理提出相应的对策建议。

关键词：民族地区；社会治理；创新

中图分类号：C91

文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.19

文章编号：1009-6922（2016）04-67-03

民族地区社会治理关系到民族地区的社会稳定和经济社会发展，对于我们国家和谐稳定和民族团结具有重要意义。近年来，乐山的民族地区（“两县一区”）即马边、峨边、金口河区在社会治理上取得了一定成绩，但也面临着一些问题。本课题组以实地调研为基础，系统考察“两县一区”的社会治理实践，分析其面临的问题与挑战，提出相应的对策建议，希望能为乐山提高民族地区社会治理水平、改进民族地区社会治理方式提供一些参考。

一、“两县一区”面临的主要社会问题

（一）贫困问题突出

贫困一直是“两县一区”突出的社会问题。2010年，在四川省委、省政府的直接关怀和省级部门的大力支持下，在乐山市委、市政府的努力争取下，省委、省政府按“10+3”范围（凉山州10个国家扶贫开发工作重点县加乐山“两县一区”），把乐山市马边、峨边、金口河“两县一区”相继纳入全省《大小凉山综合扶贫开发规划（2010-2020）》。目前扶贫开发虽然取得了巨大成效，但“两县一区”还有众多的贫困人口。为此乐山市委、市政府对“两县一区”实施精准扶贫，力争真正使贫困人口脱贫。

（二）思想觉悟较低

由于历史和现实的原因，“两县一区”部分少数民族群众受民族文化的一些陋习影响，“等靠要”思想严重、宗族观念强、法治观念淡薄、解决问题过于极端，对党委政府工作有的时候不配合。加之彝族地区受教育程度普遍较低，文化素质差，小农思想严重。

（三）留守儿童、老人问题

“两县一区”由于山多地少，剩余劳动力较多，青壮劳力外出务工谋生、贴补家用，家里留下儿童和老人，这对于儿童的教育、安全、身心健康的发展以及老人的赡养产生不利影响，埋下了许多社会问题。

（四）社会治安问题

“两县一区”除了金口河区外，其他两县彝族人口占了绝大多数。民族文化的差异、历史遗留问题、自然条件、生存环境等造成这几个地方贫困发生率高，粗放型的发展方式致使有的地方环境恶化，也加剧了一些社会矛盾。地方教育水平落后、人才短缺、自力更生能力差，民族群众之间的心理落差大。早期的资源开发管理不善，造成环境破坏严重，而世代与这些资源相伴的当地少数民族群众却很少从中获得收益，造成贫富不均等社会不稳定因素，群体性事件、治安事件时有发生。

二、“两县一区”社会治理基本情况

（一）金口河区：“四举动”推进社会治理

一是抓好组织引导。由区长担任社会治理综合管理委员会主任，下辖十个专项组。二是抓好调研工作。通过调研，查找社会治理要点，制定方案。三是抓好典范引路，建立样板。四是抓勤学习培训。统筹全区各单位、各部门召开座谈会探讨社会治理有关事宜，区委还专门召开扩展会，约请专家为全区副科级以上领导干部作社会治理专题辅导，全区社会治理意识显著提升。

（二）峨边：以“区域自治”为抓手，做实社会治理文章

。

一是依法推进民族区域自治。自治县成立30年来，依据《峨边彝族自治县自治条例》，先后制定并颁布了四个补充规定和五个单行条例。二是创新推行“德古”调解制度，并将其上升為“德古”工作法在全县推行。三是完善实施“亲情”管理。完善亲情工作法，实施亲情管理，把联系服务群众贯穿法治建设全程。利用基层夜话深入基层，开展法制宣传，发现和解决社会突出问题，使法制宣传教育工作融入到群众日常生活中，开展在田间地头里。

（三）马边：五项措施推动社会治理工作走向深入。

一是强服务保发展。由县综治办牵头，抽调公安、住建、发改、工商、信访等部门人员组成工作组，主动深入企业，严厉打击阻碍企业正常生产和办公秩序的各类违法犯罪活动，确保重大项目和重点工程建设顺利进行。二是强防控保稳定。加强社会治安整体联动防控体系建设，充分借助信息化手段，以110指挥中心为枢纽，充分利用中心城区治安岗亭的职能优势和“大一统”情报信息系统组织架构，着力构建点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合的社会治安动态防控体系。三是强监管保安全。严厉查处超速行驶、酒后驾车、客运车辆超员等严重交通违法行为。加强对重点部位、场所的消防安全大检查，彻底排查消除火灾隐患。四是强整治保平安。整合各方面力量，加强对食品安全、拖欠农民工工资、两抢两盗一诈骗等重大问题和中心城区、城乡结合部、矿山、笋山等治安复杂地区以及娱乐、休闲场所等公共复杂场所治安隐患和治安问题排查整治力度，切实做到早发现、早控制、早解决。五是强化解保和谐。在全县118个村和5个社区修改完善村规民约，聘请16个乡镇36名“德古”从事人民调解员工作，打造“德古”调解文化品牌，推动彝区社会长治久安。

三、“两县一区”社会治理面临的新挑战

“两县一区”高度重视社会治理工作，相关职能部门和乡镇街道、村社区不断加强探索和实践，积累了一些宝贵经验，但社会治理工作仍面临一些新情况和新问题。

（一）社会治理理念有待进一步转变

长期以来，社会矛盾化解的指导思想是“维稳压倒一切”“摆平就是水平”。在解决民族问题时，有的时候不是用法治，而采用人治的手段，为了一时的和谐违背法律法规解决问题，这在长远上不利于民族地区的法治建设。因此必须摆脱旧观念的束缚，真正让民族地区的民族群众遵法守法用法，塑造法治思维，依靠法律手段解决问题。

（二）社会主体“自治”不足

社会治理的主体不仅是党委、政府，更要依托村、社区开展村（居）民自治，充分发动群众参与其中，还离不开社会各类力量的协同参与。现实中，民族地区党政机关习惯通过行政手段进行社会治理，社会组织和人民群众主体地位和作用不足。社会组织基本上受政府控制，没有真正释放社会活力，难以形成多元主体协同治理的新格局。

（三）社会治理重点还需加强

积极进行社会治理，保障和改善民生，增强群众的安全感和幸福感，才能从根本上控制社会风险。如果把社会治理的主要精力放在矛盾纠纷化解、特殊人群管理、公共安全管理等方面，没有把民生建设作为社会治理体制创新的基本，就难以从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。同时扶贫并不是给老百姓多少项目资金，关键是如何能够带动、激发群众致富的积极性，通过自己勤劳的双手富起来。

（四）社会治理手段比较单一

当前，我们社会治理的手段还比较单一，主要表现在重行政性管理，在法律手段、经济手段、市场调节的治理方面不足，在社会治理方面有时是职能混淆，存在缺位、越位的现象。个别单位遇到问题时习惯首先考虑用行政手段来解决问题；用政府行为来干预本不该政府插手的事情，该管的又没管好；有的单位还习惯领导发号施令。

四、创新社会治理的对策建议

（一）进一步创新社会治理理念

1.树立服务为先的理念。充分体现和贯彻现代服务型政府理念，坚持党的群众路线，执政为民，把广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。治理不是目的而是手段，通过现代社会治理保障民生，为民众创造一个和谐稳定的社会环境，让民众更有安全感，更有幸福感。

2.树立民生优先的理念。当前我们正处于改革攻坚期，各种利益格局调整，还存在着一些社会矛盾，经济社会发展的不平衡造成许多民生和社会问题。因此，必须把源头预防和末端治理紧密结合起来，通过各种有效的方式与手段，解决群众最关心的现实利益诉求，抓好民生工程建设。

3.树立基层在先的理念。社会治理的重点在基层，难点在基层，落实也在基层。要牢固树立固本强基的理念，把人力、物力、财力更多地投放到基层，充分发挥社会组织和基层党支部、共产党员的先锋模范作用，提高基层社会服务和社会治理的能力。

4.改变过去的“管控”思维。在社会矛盾处理标准上，要改变过去维稳“摆平就是水平”思维，树立“法治”思维，坚持用法治思维来解决问题，绝不能触碰法律的红线。牢固树立依靠发展解决问题的思想，扩大就业，增大扶贫攻坚力度，帮助彝区精准脱贫，这才是民族地区有效社会治理的关键。

（二）进一步完善社会治理格局

1.提高民族地区公务人员治理水平。民族地区公务人员作为社会治理的重要主体，其素质和治理能力直接影响到民族地区社会治理的效率。当前“两县一区”的公务人员还存在着文化素质总体弱于其它地区的问题，这和民族地区地理环境、生存条件有关。因此有必要改善民族地区的基础设施建设和公共服务水平，提高公职人员的待遇，加大对公职人员的培训力度。通过优惠的政策吸引发达地区的人才到少数民族地区工作，提升公职人员的整体素质，从而提高公职人员的社会治理能力。

2.坚持资源整合。社会治理工作是一个庞大的工程，单靠党委和政府是不能完成有效治理的。需要各方共同參与。要整合相关资源，发挥社会组织的重要作用。一段时间以来政府干预过多、做得太多、管得过多。社会组织的介入有利于调适政府与民众的关系，在某种层面上做到政府不能做到的事情。要发挥群众团体如商会、行业协会以及其他公益组织的社会治理作用，形成多元社会治理格局。

（三）进一步创新社会治理机制

1.完善民众诉求解决机制。民族地区社会问题处理不好，可能演变成民族冲突和矛盾，上升为政治问题，酿成重大社会事件。提升民族地区社会治理，必须关注民生，处理好民族矛盾和纠纷，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，依法、依规及时妥善处理群众的合理诉求并及时反馈处理结果。改革信访工作制度，完善网上受理信访制度，建立和完善解决群众合理诉求机制、涉法涉诉信访依法终结制度。

2.改革和完善决策机制。完善重大决策的群众参与制度，要认真听取群众、专家学者和社会各界的意见和建议，使决策真正做到民主、科学。目前“两县一区”已经以听证会、群众智囊团等方式参与党的决策，促进党的决策科学性和民主性，但在参与的广度和深度上还要进一步加强。

3.完善群众监督机制。强化群众的民主监督，是现代民主法治政府的必然选择。群众可以通过信件、网络媒体、信访、公示等制度，也可以申诉、控告、检举、通过行政问责制度对党和政府的行为提出疑问，进而监督党和政府的行为。目前“两县一区”部分群众受语言、文字、受教育程度、文化背景等限制，监督意识薄弱，缺乏有效监督的能力。因此，要加大对群众的培训教育，提高其民主意识，进而有效监督党和政府的行为。

4.完善政民协商对话机制。政府不应高高在上，要与民众进行平等、直接、公开的对话，听取群众的意见，回应群众质疑。出台政策要体现民意，不能损害群众利益。有效的协商对话机制可以打破政府与民族地区公众之间的隔阂，畅通群众利益表达渠道，有利于化解民族地区社会矛盾，最终实现现代社会治理目标。

（四）进一步创新社会治理手段

1.完善网格化管理。借助先进的网络信息技术搭建的管理服务平台，使群众的诉求与呼声能够“自下而上”、及时、准确地传递与掌握。网格员通过电话或走访等形式收集群众诉求后输入信息系统，并在系统内根据内容分类，传递给职能部门，做到一口受理、一网协同、实时监控、限时办理。确保群众反映的问题件件有回音、事事有落实。

2.创新社区治理体系。加快推进社区建设，将社区工作站作为承接党委、政府下移延伸工作的平台，以社区公共需求为基本导向，深化党组织领导下的充满活力的基层群众自治，健全社区民主决策、民主管理、民主监督机制，发挥居民在基层社会治理中的主体作用，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

3.丰富信息收集手段。依托各级领导干部、社区工作人员、网格员、民警及社会力量，通过领导干部接访下访活动、发放网格责任人联系卡、设立居民服务受理箱、建立微信群、QQ群、服务热线等方式，方便群众反映自己的心声和实际诉求。按照“精确定位、精选定人、精准定责、精细管理”思路，减少社会治理工作的机械性和盲目性，使政府服务更加精细灵活。

4.利用多种宣传教育手段。充分利用报纸、电视、广播等各种新闻媒体，通过集中宣传、知识竞赛、重点走访等形式，广泛进行民族团结和相关法律法规的宣传，鼓励少数民族群众学习本民族优秀的文化传统，帮助他们理解国家方针、政策，从而提高自身素质和能力，更好地投入到民族地区社会治理工作中。

此外，在社会治理手段创新方面，还需综合运用经济手段、行政手段、社会化服务、文化治理、心理疏导和人文关怀等多种社会治理手段。