预算审查：监督好政府用的每一个铜板

王君宏　张双山

2016年5月23日，重庆市四届人大常委会第二十五次会议在人民大厦举行。会上，一部重要的法规吸引了常委会组成人员的目光，这就是市人大财经委提请常委会一审的《重庆市预算审查监督条例》。

“制定《重庆市预算审查监督条例》，将进一步加强全市预算审查监督，规范预算管理，推进依法理财，为促进全市经济社会发展提供法制保障。”市人大财经委主任委员王元楷表示。

不留“空档”全方位监督

条例草案共七章四十三条，包括总则，预算的审查和批准，预算执行的监督，预算调整和批准，决算的审查和批准，法律责任，附则。

针对原条例涵盖范围不全面，原条例从名称到实体内容均未涵盖区县（自治县）人大的预算审查监督活动，仅在附则中规定区县（自治县）人大常委会监督本级预算可根据本地实际参照执行。为此，条例草案将区县（自治县）人大及其常委会的预算审查监督纳入适用范围。同时，考虑到乡镇人大机构设置和乡镇财政管理的实际，条例草案规定乡镇人大的预算审查监督参照本条例执行。

不仅如此，为解决全市各类开发区和各区县（自治县）所属的街道作为政府的派出机构和派出机关，预算管理体制不一，有的游离于人大监督之外的问题，条例草案规定，各类开发区、街道等政府的派出机构和派出机关，应根据本级政府授权进行预算管理活动，并接受本级人民代表大会及其常委会的审查监督。

条例草案还按照市人大财经委、常委会预算工委的职责，赋予了区县（自治县）人大财经委对预决算、预算调整方案的初步审查职权，明确常委会预算工委协助本级人大财经委承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作，可以对预决算、预算调整方案进行预审。

条例草案进一步完善了预决算初步审查机制。完善预决算初步审查机制，是增强人大及其常委会审查监督实效的重要环节，虽然新预算法对此作了原则规定，但还不够具体，操作性不强。因此，条例草案对初步审查涉及的时间节点、前期调研、部门预决算审查、财政部门应当提交的材料、初步审查的程序和方式，以及初步审查结果的处理等作了明确规定。

重大财税政策出台前，

要向人大报告

加强预算执行监督是确保人代会审查批准的预算得到依法执行的重要举措。

实际工作中，存在预算约束力不强、执行不够均衡、资金使用绩效不明显等方面的问题。个别地方在实践中往往超出地方经济发展和财政承受能力，在资金来源不落实的情况下，盲目估算可用资金，甚至通过借款，大上项目、大兴土木，以体现任期的“政绩”，结果是欠了不少债。

为此，条例草案对加强预算执行监督进行了细化。

一是，明确报告备案制度，要求重大财税政策出台前，政府应向人大常委会报告，出台后应向人大常委会报送备案。

二是，明确监督重点内容，规定了市、区县（自治县）政府应当每年向本级人大常委会分别专题报告重点支出、重大投资项目、经营性国有资产、社会保险基金、政府债务有关情况，人大常委会可以对这些专题报告进行审议，并进行满意度测评。

三是，加强绩效审查监督，包括委托第三方对重点支出资金、重大投资项目资金、地方政府债务资金的使用绩效进行评估。同时，强化了动态监督，规定人大财经委可以与财政、税务等部门建立信息联网系统，推动实时监督。

解决“屡审屡犯” 难题

加强人大对审计结果的监督，是人大加强预算审查监督的重要环节。

现实中，人们经常发现，对于审计出来的问题是年年审，年年犯，屡审屡犯，屡犯屡审。这说明审计查出问题整改的效果还不够理想，从体制制度上建立根本解决问题的机制还不够，审计监督的作用还没有得到充分的发挥。人大推动审计查出问题整改工作的力度还需要进一步加强。

针对问题，条例草案规定，市、区县（自治县）人大常委会对预算执行中的重大事项，可以要求本级政府责成审计部门进行专项审计，审计结果应当向本级人大常委会报告。

人大常委会审议审计工作报告时，有关被审计单位主要负责人应当到会听取意见，并接受人大常委会组成人员的询问。审计查出问题的单位的整改结果情况应当作为审计查出问题整改情况报告的附件；人大常委会审议审计查出问题整改情况报告时，可以开展专题询问。

代表可联名提出预算修正案

人大预算审查是一项专业知识要求很强的工作，需要一定专业水平；同时，预算又是一项涉及社会方方面面的工作，要想审查更具广性和代表性，就应当在进行人大专业审查的同时，注重吸收好代表及社会有关方面的意见建议。

人大代表是国家权力机关的主体。为了更好地发挥人大代表在預算审查监督中的作用，充分保障人大代表和社会公众的知情权、参与权、监督权，条例草案对建立预算审查监督联络员机制、组织人大代表参与对预算编制情况的调研、邀请人大代表参加预算初步审查、人大代表可以依法联名提出本级预算草案的修正案、常委会组成人员可以依法联名提出预算调整方案的修正案等作出了规定。

条例草案规定，市、区县（自治县）人民代表大会每届第一次会议召开时，各代表团推举二至三名代表作为本届预算审查监督联络员，在代表大会期间协助本代表团开展预算审查工作，闭会期间听取和反映关于预算方面的意见和建议，参与本级人大财经委（人大常委会预算工委）组织的关于预算审查监督的相关活动。

条例草案规定，人民代表大会会议期间，人大代表十人以上联名可以按照收支平衡的原则提出本级预算草案修正案。

当然，由于预算监督专业性强，肩负重大使命的基层人大代表要真正发挥作用和行使监督权，就必须通过各种途径熟悉和掌握新预算法等相关法律，同时还要学习了解预算专业知识，才能看好政府的“钱袋子”，切实监督每一笔财政资金的去向。

而为提高财政运行的透明度，条例草案对预算公开的形式、内容进一步进行了细化。

条例草案规定，市、区县（自治县）政府、部门、单位的预决算应当依法向社会公开。政府预决算和部门预决算应当公开到支出功能分类的项级科目；部门预决算公开到基本支出和项目支出，以及重点支出和重大投资项目的绩效情况等。市、区县（自治县）政府关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告和审计查出问题整改情况报告，应当及时向社会公开。市、区县（自治县）人民代表大会及其常务委员会履行预算审查监督职责的情况，应当及时向社会公开。

人大预算审查监督工作的最终落脚点，是推动政府规范预算管理，实现依法理财、民主理财、科学理财。《重庆预算审查监督条例（草案）》在完成立法程序之后将出台实施。我们相信，经过市人大常委会的充分审议，条例将更加完善。而条例的出台实施，将使全市人大的预算监督内容会更全面完整，监督思路和方式会更科学，监督过程和结果会更加公开透明，让百姓知道政府的钱“怎样花”“花到哪里”“效果怎样”。