浅议义务教育阶段学校修缮类专项资金管理

陈曦

摘 要 近年来，随着国家不断加大对义务教育的资金投入，义务教育阶段学校修缮类专项资金财政拨款数额逐年增加。然而，修缮类专项资金不同于基建类项目，后者社会关注度比较高，国家监管权责明确，管理相对规范，相关法律法规比较全面，而前者修缮类专项资金在管理、制度以及重视程度方面相对较弱。在实际工作中，修缮类专项类型复杂，国家相关管理法律法规不明确。近年来，修缮类专项财政拨款数额增速明显，存在一定的财务管理风险，应予以重视。通过合理、规范使用修缮类专项资金，对于我国义务教育事业发展有着积极且深远的影响。本文阐述了义务教育阶段学校修缮类专项资金管理中的一些薄弱环节，针对现状并结合义务教育阶段学校自身特点进行论述分析，提出了相应的应对措施和改善建议，以最大限度地发挥专项资金的积极作用。我们认为通过合理、有效地利用修缮类专项资金，能够提升我国义务教育整体水平，为广大学生和教师打造良好的学习工作环境，满足广大人民群众对于义务教育的根本需求。

关键词 义务教育 专项资金 修缮 财务管理 预算执行

一、前言

在财政拨款经费中，专项资金经费与普通日常经费有所不同。一般而言，专项资金具备特定的使用目的，其既有社会公益性质，同时也肩负着社会主义建设的使命，因而在资金的管理工作中都具有鲜明的特点，这就对专项资金的管理和使用提出了更高更专业的要求。在实际工作中，我们测算到义务教育阶段学校修缮类专项资金逐年加大。随着专项种类的增加和资金量的增大，在项目预算申报、项目执行、项目管理、项目支付等一系列现实工作中存在着一定的财务风险隐患。本文从项目申报、财务人员配置、专项资金支付以及档案保管等方面进行分析探讨，以期更加规范义务教育阶段学校修缮类资金核算，提高财政资金使用效益，加速我国义务教育事业的发展。

二、义务教育阶段学校修缮类专项资金特点及分类

（一）修缮类专项资金特点

修缮类专项资金主要是指财政部门拨付给义务教育阶段学校的除基本支出以外，主要用于专项工程以及专项工程相关项目，需要单独核算、单独考核的项目资金。其显著特点：一是专款专用，按照规定标准开支，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。二是单独核算，建立不同于基本支出的项目资金管理办法。三是政策性、实效性强，一般是在一定背景下为完成某项特定任务或功能而提供的资金保障，具有很强的政策性和实效性。

（二）修缮类专项资金分类

（1）根据国家相关政策，统一规划安排的项目。依据不同时期的入园入学需求，合理配置义务教育资源，统筹规划校园校舍，改善校园环境，以应对未来庞大的义务教育需求。例如，改善基本办学条件专项、中小学校舍改扩建专项等。

（2）根据灾害性险情确立的项目。例如，2008年四川汶川地震后，全国各省市均对所辖学校进行了统一的抗震检测、抗震加固、校舍安全工程。2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，我区财政部门拨付了“7·21暴雨灾害恢复重建教育专项经费”，对遭受灾害的校舍进行抢险抢修。

（3）特殊时期抢险类项目。例如，每年中高考期间的电力保障和安全排查工作、汛期和供暖期的抢险抢修工作。每年的中高考牵动着北京千千万万家庭的心，为了保证中高考能够顺利进行，中高考前均会提前对考场进行电力和安全排查，考试期间也会有专业的电力队伍处于二十四小时待命状态。同样，在汛期和供暖期来临之前，也都有各种汛期和供暖期的安全排查，及时消除隐患。汛期和供暖期间，有专业人员和专业施工队伍二十四小时值班，出现险情能够立刻做出应对措施，努力将危害和损失降到最低，保证生命、财产安全。

（4）一般性工程及其二类费用项目。根据学校自身配套需求确立的修缮类一般性工程项目，以及相应的设计、监理、工程审价、印花税、测绘费、检测费等二类费用。二类费用是保证工程能够顺利开展的必须结算的各种费用。

三、义务教育阶段学校修缮类专项资金管理的现状及其存在的问题

（一）义务教育阶段学校修缮类专项资金管理的现状

目前，该专项资金的管理方式是将项目支出预算纳入年度预算，学校应当详细分析项目实际情况与实际需求，开展项目的合理性论证，并且说明预期达到的社会效益、经济效益等。将编制好的项目文本和可行性报告，进行立项申报，上报上级主管部门和同级财政部门，以获得财政拨款。项目预算执行时，根据工程进度，实行财政授权支付的资金拨付制度。专款专用，并进行会计核算等。根据项目结算审价报告，确定工程完工金额，进行结余资金管理和经济效益评价。

（二）义务教育阶段学校修缮类专项资金管理存在的问题

近年，随着国家对义务教育阶段修缮类专项资金的投入增加，专项资金的管理也暴露出了一些薄弱环节，需要进一步探索和改进。

（1）专项资金财务管理弱化。目前，财务人员在专项资金管理中仅仅承担了资金支付和会计核算等服务性工作，与专项资金使用管理部门脱节，对专项工程业务的立项申请、工程进展、资金安排筹措渠道、资金来源方式等具体情况缺乏了解，沟通不畅不及时，对于专项工程资金的事前、事中难以发挥财务部门的辅助控制作用。同时，财务人员对项目设计、预算、招投标管理、监理、评审决算等各个环节缺少相应的专业知识，难以对一些政府采购项目专项资金做出科学合理的支出安排，这就造成对审核支付工程专项资金缺乏政策、理论依据，难以把关，不能有效提高专项资金的使用效益。

（2）专项资金管理各部门之间缺乏有效沟通。专项资金管理涵盖了项目立项、编制预算、招投标工作、签订施工合同、施工过程管理、工程验收、工程款拨付等多项经济业务活动，涉及前期、工程、财务、监督、审计等多个管理部门。然而在实际工作中，各职能部门分别对各自部门领导直接负责，相互之间缺乏信息沟通，不同业务部门之间职责划分不清，衔接不紧密不顺畅。

（3）专项资金申请缺乏科学性、严肃性。专项资金应当根据自身实际需求申报，避免重复申报并安排市区两级资金。项目负责人往往对专项资金的申请积极性比较高，从自身利益出发，重视项目资金的争取，而不注重调查研究和项目论证，编制的可行性研究报告与实际情况差距较大，使得实际情况与计划脱离，项目执行时难以按正常的程序做出合理的调整变更，随意调整建设内容。由于可行性研究不充分，直到建成运行后才发现实际收入不能达到预期收益。还有为了能够尽快开展项目，申请市区两级专项资金，缺乏专项资金申请的科学性、严肃性，存在着虚报冒领财政资金的风险，不利于财政资金的合理有效利用。

（4）专项资金拨付与相关合同资料管理不规范。专项资金管理，离不开专项资金的拨付，专项资金的拨付是专项资金管理中的重要一环。在专项资金拨付时，应当具有相应的付款资料作为专项资金的拨付依据，避免虚报冒领财政资金、超专项用途支出、变更专项使用用途等财务风险。同时，也能够为专项资金绩效考核和有关部门审计提供详尽的备查资料。

四、影响义务教育阶段修缮类专项资金管理的因素分析

（一）对专项资金管理工作重视程度

目前，对于专项资金管理工作普遍存在着“重申请、轻管理、轻监督、轻绩效”的问题。学校管理者本着为学生和教师打造良好的学习工作环境、树立良好的社会形象为原则，积极申请专项资金改善办学条件，这无可厚非。

与此同时，加强对专项资金管理工作的重视程度，建立健全专项资金的管理使用，也不容忽视。加强专项资金管控，规范专项资金使用过程中的监督机制，完善专项资金使用效果的绩效评价制度，也应作为管理的重中之重。

（二）专项资金管理部门之间协调机制

在实际工作中，我们观察到与项目管理有关的各部门之间相对独立，部门员工对各部门领导负责，项目管理部门之间协调机制不畅，导致信息传递不畅通不及时，严重的会造成管理不到位，管理漏洞。作为专项资金管理方面，没有主要的牵头部门，给专项资金管理带来了很大困扰。

在专项资金管理部门之间建立良好的协调机制，能够准确、有效、快速地传递信息，提高工作效率，消灭管理盲区和漏洞，使专项资金管理常态化、规范化。

（三）专项资金管理人才

修缮类专项资金管理过程中，不仅仅涉及财务知识，还涉及大量不同专业，包括结构、土建、强弱电、水暖、材料、二类费用核算、合同签订、印花税等多种知识。日常工作中需要面对的问题相对多样化，单一类型的专业人员已经不能够满足于专项资金管理的要求。

在专项资金管理人才方面，需要理论方面能够严格遵守财务制度，实践方面要专业细心，在专项资金管理方面能够组织协调好项目管理的各个部门，保证信息传递顺畅，注重各部门之间的互相配合。既是专项资金管理的专家，更是各部门之间的协调者。这种拥有扎实的理论功底，又有丰富实践经验的人才，唯有在实践中不断学习、不断总结经验、不断积累才能逐渐成熟。

五、改善义务教育阶段专项资金管理的对策

（一）增强专项资金管理意识，完善专项资金管理制度

近年来，国家对于义务教育阶段专项资金投入力度加大，财政拨款金额逐年递增。随着资金量的加大，对于专项资金管理的意识也必须要有所增强。完善专项资金管理制度，形成有效的专项资金管理机制。用完善的制度指导实践工作，在实践工作中不断完善并细化专项资金管理的各环节的实施办法及操作流程，形成一整套行之有效的专项资金管理机制，使项目的开展和专项资金的使用做到公开、公正、公平、透明，创造出良好的社会效益与经济效益。

（二）强化财务管理意识，加强财务人员培训教育与团队建设

打造完善的专项资金财务管理制度，离不开高素质的财务人员团队。主管领导主持全面工作，财务部门负责总体协调统筹。一支专业素质过硬、政策理论原则性强的队伍能够更好地执行专项资金财务管理制度，依法办事，管理规范，对专项资金的社会效益、经济效益、投入产出效益均具备良好的正面影响作用。同时，在专项资金管理过程中，财务人员除了发挥较高的政治素质和专业素质外，还可以主动通过多种方式（如网络媒介、流程图等），向其他相关部门进行财经政策法规、业务流程的宣传工作，做到财务工作流程透明化、公开化，整合各部门力量，增进各部门之间工作的协调配合，形成各部门协同共管的机制。

（三）加强项目申报管控，建立校舍修缮档案

专项资金的高效利用，离不开合理的项目预算申报。项目申报不科学，后续的项目执行就有一定的困难。在进行项目申报前，应当做好统一规划。立项时，阐述目前项目现状，项目进行的必要性，并且进行项目的可行性分析，预测项目完成的预期，将产生的社会效益、经济效益、投入产出效益，这些都是项目申报前需要准备的材料。不能贸然申请财政资金，要做到有据可依。同时，我们建议对于义务教育阶段校舍维修改造，可以建立“校舍维修档案”。例如，教学楼内外墙粉刷年限档案、教学楼门窗更换年限档案、操场更新年限档案、上下水管线维护年限档案、消防设施更新年限档案等。这样可以避免重复施工，合理安排、均衡配置使用财政资金，能够合理改善校园环境，充分发挥财政资金投入产出效益，使得专项资金预算科学化。

（四）规范专项资金拨款程序，注重相关工程资料保管

修缮类专项资金的特点是项目种类多样化，资金量比普通日常经费大，项目时间跨度短。在拨付专项资金时，应建立规范的专项资金拨付程序，保管好资金拨付的相关材料。根据相关要求，严格执行按工程进度支付款项的规定，既不提前列支，也不拖欠款项。不论是支付工程款，还是支付相应的设计费、监理费等二类费用时，均应实行联签制度，即工程进度实行四方签字盖章确认（包括甲方项目负责人、建筑施工单位项目负责人、监理单位项目负责人、项目实施单位负责人），根据工程进度四方确认单支付工程款等款项，做到专项资金拨付有据可循。同时，项目立项文件，工程进度四方确认单，粘贴好印花税的正本合同原件，检测报告、审价报告等相关工程资料也一并纳入会计档案进行管理。义务教育阶段修缮类专项资金属于财政拨款，将相关工程资料一并作为会计档案保管，能够为今后进行绩效考核或是相关部门审计提供大力支持。

六、结论

义务教育阶段学校修缮类专项资金管理肩负着我国义务教育均衡发展的重任，因其自身资金量大、政策性强、项目种类多样等特点，我们深刻认识到其专项资金管理是一个庞大的、系统的、连贯的工程，需要各个部门互相协调、相互合作、齐抓共管配合完成。加强义务教育阶段学校修缮专项资金事前、事中、事后等各个环节管理和监督，建立健全专项资金管理机制，注重专项资金管理人员的团队建设，提高专项资金管理水平，能够有效防范规避风险，确保义务教育阶段学校专项资金安全，有效促进我国义务教育事业持续、稳定、协调、健康发展，从而为社会培养更多有效人才，实现科教兴国、人才强国，提升全民素质和综合国力的国家战略目标。

（作者单位为北京市西城区<宣武>教育委员会房管所）

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