行政复议自我管辖的困境及其路径选择

朱海平

(中央财经大学法学院,北京 100081)



行政复议自我管辖的困境及其路径选择

朱海平

(中央财经大学法学院,北京 100081)

摘要：我国《行政复议法》第14条规定了自身管辖，即对国务院部委和省级人民政府做出的行政行为不服，立法上将他们自己作为复议机关，明显违背了基于实体公正与程序公正以及行政监督法的制度，因此行政复议法下一步修改应考虑是否废除第14条自身管辖。如果废除，那么对省部级的行政行为不服应该由谁来担任复议机关呢？完善行政复议自我管辖制度我们可以参考二元路径:其一，由国务院担任行政复议机关，其做出的行政复议决定是终局的；其二，引入行政复议委员会，将对省部级的行政行为不服纳入到行政复议委员会来审查并做出决定,进而发挥行政复议自我管辖的积极作用。

关键词：行政复议管辖；自我管辖；自然正义；行政复议委员会

公正乃是衡量一部法律是否是善良之法的标准之一。然而，我国《行政复议法》作为一部调整国家行政机关和公民、法人以及其他组织之间法律，实质上是公权力和私权利之间法律规范，前者为后者提供行政法上的救济途径，故行政复议法的管辖制度的规定应当赋予其公正之义。第14条规定对国务院部委或者省级机关的行政行为不服，分两步走(如下图1所示)：第一，应当先向作出行政行为主体申请复议；第二，不服该行政主体的复议决定可以向人民法院提起行政诉讼，或者向国务院申请裁决，其作出的决定为最终裁决。该条明确规定了国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以作为自身行政行为的复议机关，对其不服还可以找国务院，则其具有行政复议终局裁决权，由此可见省部委机关充当第一顺位的自身的复议机关，而国务院充当第二顺位终局裁决机关，或者向人民法院提起行政诉讼，可见第14条自我管辖的规定明显违背法治政府的理念。

图1

一、行政复议自我管辖困境的概述

我国立法机关正在启动修订行政复议法，那么管辖制度必然是其修正的重要组成部分。怎样构建行政复议管辖制度科学性和合理性，从行政法实施社会效果上说，有利于实现行政复议结果对于行政复议当事人以及第三人的可接受性和正当性。目前我国行政复议法主要以复议申请人选择复议机关管辖为主，例外以国安、海关以及税务等行政机关垂直领导管辖和第14条规定的省部级自我管辖为辅。所谓复议申请人选择复议机关管辖，例如当事人对县工商局的行政行为不服的话，可以向市工商局或者该县级人民政府申请行政复议，将复议管辖的选择权交给当事人自己选择，从而体现申请人意思自治；而垂直领导管辖以《行政复议法》第12条第二款对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向直属的上一级主管部门申请行政复议。同时第13条规定，对于地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议。

自我管辖，从语义角度解释是指行政复议机关既作为被告也作为裁判者，也就是所谓的自己审理自己的案件，自己担任自己的法官的情形，由此不得不让公众对其做出的行政复议决定的公正性产生质疑。我国《行政复议法》第14条是我国行政法立法史上第一次规定自我管辖，其与垂直管辖和行政复议申请人选择管辖具有显著的不同，此类复议管辖主要表现在行政复议机关要么是复议被申请人的上一级行政机关，要么是其同级人民政府，而在第14条中自我管辖情形，却规定了复议机关与复议被申请人是同一主体。

二、行政复议自我管辖的立法背景

据笔者查找相关资料，发现1998年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，全国人大法律委员会副主任李伯勇针对《行政复议法(草案)》第14条主要有两个方面进行立法解释：第一，考虑到国务院作为国家最高级别的国家行政机关，日常国务繁忙，如把省部级的行政复议案件交由国务院受理，可能会增添国务院的日常负担；第二，因省级人民政府和国务院部门受国务院直接领导，它们在国家行政体系中居于较高的行政机关，随之其行政人员的业务能力也会较强，那么，就应当信任其作出的行政复议裁决。故我们从以下两个视角来分析学者专家们的理由的不合理之处：

(一)所谓为国务院减轻负担是违背建设法治政府的理念

上述人大法律工作委员会的立法解释是值得商榷的。首先，尚缺法理基础，一项完善的法律制度，前提是要符合法理学上公正性原理，同时制度运行和设计要合理，否则难以服众。其次，随着党中央推行司法改革，强调建设服务型政府和法治政府理念，国务院作为最高行政机关，应切实维护行政复议申请人的合法权益，故用上述立法解释理由来否定国务院受理行政复议案件是站不住脚的。

如果因中央人民政府的国务繁杂，可以通过相关的行政体制改革，如有的学者建议构建独立的行政复议委员会隶属于国务院，负责省部级行政机关的上一级复议机关[1]。

(二)行政复议权并非来源于“信任”和“行政级别”

上述第二项理由反映出当时的立法者和学者们骨子里呈现出一种“人治”立法思想观念，在我国，不得不承认一点，在行政体制中国务院部门和省级人民政府地位较高，相应地其行政人员来源于国内外名牌高校毕业生，他们的知识水平和业务水平比低级别的行政机关当然要强，但是，这就一定能保证复议结果的公正性吗？我们的立法者忽略一点就是行政程序，程序是保障结果公正的前提条件，唯有一套完善而透明的行政程序才能保证实体结果的公正性，否则必然造成裁判者先入为主，甚至枉法裁判的现象，进而降低行政复议申请人对复议结果的可接受性。

三、自我管辖制度违背程序正义

(一)我国行政复议性质在理论上的几种学说

1．行政说

该学说认为行政复议本质上就是行政机关做出的具体行政行为，行政复议对象是行政行为，它是一种特殊的行政行为，特殊性主要表现在行政机关行使行政裁判权的一种行政行为，而非司法行为[2]。

2．司法说

赞同该学说的学者从行政复议内容来看，认为行政复议内容实质上就是司法过程，而且在行政复议程序上具有司法相似的特性[3]。制度上相似主要指：程序法上的听证制度、回避制度、时效制度、管辖制度等等。同时，在行政复议中，复议机关处于中立的第三人地位，对于申请人和被申请人的行政争议做出公正的裁决。

3．准司法说(又称行政司法说)

该学说认为行政复议可以兼具司法性和行政性属性，同时也强调并非所有行政机关行为都是行政行为，提出要从行为的权利来源和行为的法律效力两个方面来判断一个行为是否属于行政行为。即一种行政司法行为。

综上所述，我国行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督机制，行政复议性质采纳准司法说，标准不同表明认识视角的不同。因而，难以对行政性和司法性做出绝对的判断，若以主体为标准，行政复议当然具有行政性；若以程序为标准，则行政复议又具有司法性。所以无论是行政性还是司法性角度讲，都要求应有行政程序正义的含义，将司法程序引入行政复议全过程，在行政复议过程中适用公开审查、听证、时效期限、回避的司法程序等[4]。

(二) 程序正义原则

1.程序正义的背景和内涵

当今西方法学学者的争论焦点之一是实体法治和程序法治，两者的主要区别就在于正当程序之治还是正确理由之治(Rule by Right Reason)。按照英国历史上著名的大法官、法学家(Edward Coke,1552-1634)的解释，以成文法条文形式规定程序正义，于1215年的英国《自由大宪章》(MagnaCarat)第39条。在爱德华三世时代，首次明确提出了“正当法律程序”的法学概念，他提出任何人不得被宣告有罪，除非依据法律规定的程序，并由司法机关依法作出裁判，反之不可*No one should be condemned except in due manner, or by process made by writ original at the common law。。

2.程序正义是行政复议应有之义

所谓程序正义也就是程序要公平、公正，此乃法律的内在价值，包括两层含义，第一层是实体正义，即法律规则的内容正当；第二层是程序正义，主要指行政复议过程的公平正义。行政复议作为解决行政纠纷主要救济途径，具体制度设计上理应重视程序正义，注重维护当事人之间对等的程序上的权利，赋予双方同等的申诉和辩护的机会。

如果行政复议程序本身具备正当性和合理性，并得到人们的遵守和执行，那么由此做出的复议结果就能够得到公众的接受。正如英国法官阿沃瑞(Avory J)在1912年的贝勒斯上诉案中所表述*“Justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done.” In R v .Byles (1912)77 J,p.40.(即正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。)，即这种看得见的方式就是所谓的程序的正当性和合理性。正当的法律程序有助于实体裁判的公正性，那么它的裁判结果理应具备正当性和被当事人可接受性，因此公正的法律程序则是实现公平、公正的实体结果的工具，无论是法学理论界、立法界还是法律实务界，大都坚持法律程序工具主义观点，将法律程序当作形成公正的实体裁判结果的工具或者手段之一[5]。

3.我国自我管辖对程序正义原则违背

《行政复议法》第14条规定了国务院部委和省级人民政府既是行政复议的被申请人，又是解决行政争议的裁判者即复议机关，因此,在此种管辖制度下产生的复议裁判，无论其在实体上做出的裁判是否合法合理，都很难获得复议申请人的认可。

因此，它违背程序正义原则的三项基本规则，其一，任何人不能作为自己案件的法官，而该条规定了省部级单位可以作为自己案件的法官，其难以做到客观中立，有违自然正义原则之嫌。其二，对于自我管辖的复议案件，除非复议机关所做出的复议决定是全面支持申请人的复议诉求，否则该复议结果的公信力和法律效果是仍然遭到质疑[6]。其三，省部级行政机关作为复议机关在处理有关自身行政行为复议时，如涉及其本人或近亲属等利害关系人时，也应当予以回避，从该条规定来看，没有考虑到回避问题，明显违反了回避制度。

四、完善自我管辖制度缺陷的路径

(一)对省部级行政机关的行政行为不服，应向国务院提起行政复议

1.有利于维护我国《行政复议法》确立的公正原则

公正原则应当贯穿于整个行政复议程序，它包含实体公正和程序公正，而在管辖制度上，行政复议法中自我管辖的规定与程序公正原则相冲突，不利于保护作为行政相对人的公民、法人或者其他组织的合法权益，也不利于上级行政机关督促下级依法行使行政职权。相反，如果行政复议程序符合公平公正，在行政复议每一个环节中给予复议申请人参与权、申辩权和陈述权，以及申请听证权，让其切身参与以及感受到被尊重，每一环节复议程序都是公开和透明的，即使最终的行政复议结果违背行政复议申请人的当初预期，此种复议结果也会得到复议申请人的接受。

因此，要重新构建行政复议管辖制度中的“自我管辖”，从而将公正原则贯穿在《行政复议法》的整个行政复议程序中。主要体现两点：其一，保护公民、法人或者其他组织在行政复议过程中的程序上和实体上的权利；其二，保障和监督行政机关依法行使行政职权，使行政机关的行政行为经得起复议程序的考验，从而对行政机关的行政行为进行事后监督。

2．有利于将行政复议定位于上下级行政机关的行政层级监督

行政层级监督法理基础是行政隶属关系和行政监督关系，这两种关系决定了行政复议是上级行政机关复议下级行政机关，很显然，第14条自我管辖规定违背了行政层级监督，省部级行政机关自己复议自己行政行为，此时何来的监督？又由谁来监督？造成了监督主体的缺位现象。

因此，层级监督从以下几个方面来理解:第一，行政复议机关必须是行政机关，由于我国上下级行政机关之间既是监督又是领导关系；第二，享有行政复议权的行政机关仅限于特定的行政机关，也就是说对引起纠纷的具体行政行为，依法有受理、审查并作出裁决的行政复议的行政机关；第三，享有行政复议权前提以行政复议机关与被申请人的行政机关之间存在行政领导和行政监督关系；第四，对下级行政机关实施行政层级监督形式，主要通过行政复议机关行使行政复议权来实现[7]。

3．国务院设立行政复议机构的法律依据

回顾1991年1月1日起开始实施《行政复议条例》，其中第四章针对行政复议机构做出专门的规定，第23、24、25条对复议机构的设立和职责作出了具体明确的规定。该条例第24条明确规定县级以上的地方各级人民政府的复议机构，应当设在政府法制机构内或者与政府法制机构合署办公。因此，设立行政复议机构有两个明显的特点：第一，各级政府内都设立相应的行政复议机构；第二，多元化的行政复议机构模式，主要有三种，如行政复议办公室模式、行政复议委员会模式和法制工作机构内的行政复议处模式。由此我们可以推出，行政相对人对省部级行政机关的行政行为不服，可以向国务院法制机构申请复议，那么国务院法制机构担任省部级行政机关的复议机关在制度上和硬件上完全具备。

4．国务院担任复议机关的法理依据

《行政复议法》第1条开宗明义规定了行政复议是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权,体现了行政监督与救济并重的立法理念。为了提升行政复议裁决的公信力，最大限度保护行政相对人的合法权益，在实践中，公民往往认为复议机关的行政级别越高、行政权力越大，就更加信任其能够作出公正的复议裁决，相信其作出的裁定是公平和合理的。

(二)引入行政复议委员会

1．复议委员会的试点状况及其设立的必要性

为了提升行政复议结果的公信力，同时要强化行政复议解决行政纠纷的功能，据收集的资料显示，2007年，国务院在北京市、哈尔滨市先后设立了“行政复议委员会”作为试点，从试点的过程来看，确实有助于完善我国行政复议案件审理过程中的公正性问题，此次试点亮点在于组合复议委员会的成员，如通过吸收有关专家和学者等社会人士的参与，让其作为中立的第三人身份加入行政复议委员会，有助于提高行政复议案件公平和公正性，从而提高行政复议的社会公信力[8]。从目前的试点结果来看，国务院和有关行政法学者持中肯的态度。如果在国务院设立行政复议委员会，是否可以回绝了第14条自我管辖问题，我们从以下几个方面分析：第一，解决了省部级自我管辖问题。国务院行政复议委员会专门负责受理对省部级行政行为不服的复议案件管辖权，回应了自我管辖制度的缺陷，补强申请人对省部级行政救济复议制度的信心，同时也避免了复议申请人找不到复议机关，导致诉求无门的情形发生。第二，保障行政复议程序和实体的公正性。行政复议委员会直接对国务院负责，不受省部级行政机关干涉，同时，行政复议委员会独立于当事人双方，因此也杜绝了自己审理自己案件的情形，有助于实现复议案件的结果的公正性。第三，提高行政复议的效率。从行政复议委员会的组成架构上看，有外部的学者和专家参与，专业性和公平性结合，专业性表现为对行政行为的合法性和合理性审查，同时审查行政行为所依据的规范性文件，而公平性则突出在每个委员的内心的公平理念，从而加快复议工作的效率。

2．行政复议委员会的主要构思

目前，对于在我国如何设立行政复议委员会，行政法学理论界和实务界学者们达成初步意向，如将专门负责行政复议职能的机关设置在县级以上地方各级人民政府，即行政复议委员会，在行政立法上赋予其独立的行政主体地位和相应的职权，不受其他行政机关干涉，在行政复议过程中以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，分离现有各行政机关所享有的行政复议职能，统一收归行政复议委员会来掌管。按照国家行政四层级政府的模式设立行政复议委员会：即中央人民政府、省级人民政府、地级市人民政府以及县级人民政府分别设置相应的行政复议委员会。各级复议委员会之间属于监督关系，从此种立法技术来看，解决了我国《行政复议法》第14条自我管辖的规定，对省部级具体行政行为不服申请复议，由国务院设立的行政复议委员会管辖，由其作出裁决且为终局裁决。

3．设立复议委员会克服了自我管辖制度的弊端

第一，克服自我管辖中自己担任自己案件的法官。设立行政复议委员会专司行政复议职能后，当事人选择管辖模式渐渐失去其存在价值，导致大多数行政复议案件不需要再向上一级行政机关和同级政府申请复议，同时杜绝了由第14条省部级行政机关自我复议的情形出现。但是，值得注意的是，在我国行政管辖中垂直领导机关具有特殊性，如国安、国税、金融、海关等，行政相对人对这些行政机关做出的具体行政行为不服，有行政法学者认为行政相对人对于此种情况可以赋予选择管辖，既可以向作出行政行为行政机关的上一级行政机关申请复议，也可以依据其行政级别寻求相应的行政复议委员会申请行政复议，即由地级市级别以上的复议委员会受理复议申请[9]。第二，复议委员会组成的公正性和独立性。上述已谈到，当前试点的行政复议委员会成员，通过广泛吸纳外部专业人士担任行政复议委员会委员方面在行政复议的效率上取得成效，如在哈尔滨市，由18名委员组成的行政复议委员会，其中设立1名主任和2名副主任是国家行政人员，其他15名分别为行政法教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等成员组成，这些外部委员的比例约占80%。从复议委员会的组成的成员来看，改变了传统以行政机关为主导的行政复议，同时也改变了公众对行政复议产生“官官相护”的思想，从而在程序上保证公开性、公正性和独立性，切实地维护行政复议申请人的合法权益。第三，提升了自我管辖的行政复议结果的公信力。各级行政复议委员会内部实行主任领导制，在行政复议案件裁决时采用人民法院的合议制度。相对于被诉行政机关以及其他机关而言，更具有独立性，始终保持中立的地位；在复议程序上，当事人得到相应的通知，并参与行政复议各个环节，并赋予陈述权、辩论权以及申请听证权等，使当事人双方可以看得见并“摸得着”的程序公正，实现行政复议结果对于双方当事人的可接受性。

通过比较域外法的行政复议制度，我们可以发现其复议机关和复议机构都具有很强的独立性，例如英国设立的行政裁判所，它不是从国家行政机关或法院司法系统中分立出来而设立的，也不从属其机关。它的特殊性主要表现在从行政复议委员会的设立时就独立于行政机关和司法机关，对议会制定的法律负责，正是由于这种独立性和权威性，才能保障行政复议得到一个真正公正的复议决定。

因此，我们国家的管辖制度设立复议委员会的独立性和权威性还有待进一步深入研究，但是，值得肯定的是行政复议委员会克服了我国《行政复议法》第14条自我管辖的缺陷。那么，就构成如图2所示的模式。

图2

(三)衔接新《行政诉讼法》

依据2015年新修订《行政诉讼法》，故对省部级行政机关做出的决定不服申请复议的情况下，可以向有管辖权的人民法院起诉，通过行政诉讼途径维护其合法权益，那么行政相对人向何地法院起诉以及向哪一级别法院起诉？

1.自我管辖复议案件级别管辖

在实践当中，复议申请人不服复议决定，往往不知道告原行政行为的行政机关还是复议机关，无论复议机关作出复议维持还是复议改变，都可以将原机关和复议机关作为共同被告，因此，对省部级的自我复议决定不服，以省部级行政机关为被告，直接向中级以上人民法院起诉。

2.自我管辖复议案件地域管辖

经过复议的案件，既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖。原机关所在地和复议机关所在地法院皆有管辖权。故对省部级行政机关复议决定不服向省部级所在地的法院起诉。

五、结语

行政复议修改在即，本文主要针对行政复议法第14条自我管辖制度进行法律思考，认为其违背了程序正义原则，并提出二元路径，以期能够引起一些学者对于自我管辖制度不合理性的共鸣，同时也期待修改《行政复议法》能够完善我国的自我管辖制度。

参考文献:

[1]王万华.《行政复议法》修改的几个重大问题[J].行政法学研究,2011，(4).

[2]熊文钊.现代行政法原理[M].北京：法律出版社,2000,347.

[3]江必新,李江.行政复议法释评[M].北京：中国人民公安大学出版社，1999：28.

[4]杨海坤,朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论(双月刊)，2014，(4).

[5]陈瑞华.程序正义理论[M].北京：中国法制出版社，2010：76.

[6]王青斌.行政复议制度的变革与重构——兼论行政复议法的修改[M].北京：中国政法大学出版社，2013：122.

[7]张越.行政复议法学[M].北京：中国法制出版社，2007:6.

[8]王青斌.论我国行政复议委员会制度之完善[J].行政法学研究，2013,(2).

[9]周汉华.行政复议司法化：理论、实践和改革[M].北京：北京大学出版社，2005：239.

[责任编辑:郑男]

中图分类号：DF312

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)02-0013-04

作者简介：朱海平(1987-)，男，安徽枞阳人，2014级民商法学专业硕士研究生。

收稿日期:2015-12-28