统一“奎独乌”区域环境监管的思考

李立人　单卫燕

(1.克拉玛依市环境科学研究所，克拉玛依　834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉玛依　834000)



统一“奎独乌”区域环境监管的思考

李立人1单卫燕2

(1.克拉玛依市环境科学研究所，克拉玛依834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉玛依834000)

【摘要】根据“奎独乌”区域经济发展现状，以及产业结构、产业布局、污染物排放和气象条件，以细颗粒物(PM(2.5))、臭氧(O3)以及挥发性有机物(VOCS)为特征污染的复合型大气污染，是目前乃至今后一段时间内所面临的主要大气环境问题，而这一环境问题是我国现行“属地”特征的环境管理模式难以解决的。本文通过分析“奎独乌”区域内各城市间的地域关系、复杂的行政区划管理层级、大气主要环境问题和环境管理资源现状，提出整合区域内现有环境监管资源，探索建立跨“奎独乌”区域环境保护机构的必要性和可行性。

【关键词】统一 “奎独乌”区域；环境管理；思考

引言

“奎独乌”被我国经济学家誉为新疆经济发展的“金三角”，是新疆重要经济核心区之一，具有全国最特殊的行政区划。“十二五”期间，随着独山子1000万吨炼油和120万吨乙烯工程的投产运行，以及奎屯-独山子经济技术开发区和乌苏市化工园区的建设，煤化工、石化、电力、钢铁、水泥、化学制品、生物制药等重点项目相继落户，在不利气象条件、地方保护主义、区域工业污染防治水平低以及环境管理相对落后等因素的影响下，区域性大气环境问题日益突出[1，3]。如何通过大胆尝试、创新环境监管体制机制，用环境保护的手段优化区域产业结构、能源结构、工业布局和破除“各为其主”的行政壁垒，从整体角度出发提升环境污染防治水平，改善区域大气环境质量，促进“奎独乌”经济社会绿色协调可持续发展，是摆在我们面前的重要课题。

1区域概况

1.1区域位置、人口和社会经济

“奎独乌”位于天山北麓，包括奎屯市、乌苏市、独山子区、新疆生产建设兵团第七师“三地四方”(奎屯、乌苏、独山子三地，奎屯市、乌苏市、独山子区、兵团第七师四个行政机构)，总面积约2.23万平方公里(不含兵团)，总人口约72.05万人(含驻市兵团农场15.6万人)[2]。从区域地理位置上看，奎屯市、独山子和乌苏市互为犄角，奎屯市距独山子9公里，距乌苏市14公里，独山子距乌苏市18公里，第七师团场主要位于奎屯、乌苏境内，师部驻奎屯市。

区域中乌苏是大型的农产品产区，第一产业发展优势明显；奎屯是北疆沿线重要的交通枢纽，二三产业发达；独山子是新兴的工业基地，第二产业高度发达[4]。2013年，区域人均GDP11936美元，是2013年新疆人均GDP的3.77倍、是全国的1.76倍[2]。

1.2区域内城市发展方向

“奎独乌”区域在城市空间结构以及城市发展用地上均有“向心”的趋势(见图1)[4]。独山子向北、向东规划发展；奎屯向南、向东规划发展，并以312国道、玛纳斯大街与独山子石化大道相连接；乌苏向东规划发展，与独山子以312国道相连，“奎独乌“区域在大方向上朝着一体化方向发展。

图1　“奎独乌”区域发展方向

2区域大气环境质量现状及存在的主要环境问题

2.1环境空气质量现状

根据《新疆奎屯-独山子-乌苏区域大气污染联防联控工作方案(2013-2017)》(以下简称《方案》)，2014年“奎独乌”区域空气中SO2、NO2、CO满足国家二级标准，细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)和臭氧(O3)超标较为明显，最高日均值分别超标6.1倍、5.9倍和0.6倍。可吸入颗粒物和细颗粒物超标主要集中在1月，臭氧超标集中在7月。2009至2014年，“奎独乌”区域优良天数逐年下降，2014年优良天数较2009年下降了12%。奎屯市下降幅度最大，下降了16%，污染天数也从2009年的8天增加到2014年的68天，增加了7.5倍。

2.2区域大气环境存在的主要问题

首先，受区域特殊地理环境和气象条件，以及产业结构、能源结构与城市布局不合理、污染防治设施落后、城市周边大量农田开垦和城市建设等因素的影响，区域环境空气质量污染主要表现为：空气质量劣变、冬季颗粒物污染及二次粒子污染严重、夏季臭氧污染凸显、区域沙尘天气增多[1]。其次，大气污染物在奎屯市、独山子区、乌苏市之间传输，构成相互关联的区域性大气污染带。再次，从风向来看，奎屯在乌苏的下风口，而乌苏建设的中电投煤电联产项目位于奎屯市的上风口，夏季严重染污奎屯市，而冬季又污染乌苏。同样，奎屯建设的宝塔石化正处于独山子生活服务区的上风口，导致独山子城区本来规划向南发展，而不得不改变城区发展方向[2]。

特别值得注意的是，根据《方案》，2014年该区域内挥发性有机物( VOCs)排放量达5.76万吨，其中独山子区排放量就达4.94万吨，而石油加工、炼焦、化学原料和化学制品制造业的排放量占96.4%[3]，已经超过了独山子区二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放量的总和。研究结果表明：挥发性有机物( VOCs)在阳光的照射下可与氮氧化物发生光化学反应，生成臭氧、二次气溶胶粒子，是近地面臭氧、二次细粒子(PM2.5)生成的重要前体物。

“奎独乌”大气区域性复合型污染问题给区域的现行环境管理模式带来巨大挑战，如何在国家“十三五”环境保护体制机制改革的大背景下，打破单个城市“各自为战”，创新环境监管体制机制，改善该区域大气环境质量，是我们必须要认真思考的。

3“奎独乌”区域环境监管一体化的必要性和基础

3.1“奎独乌”区域环境监管机构设置的必要性

F奎屯、独山子、乌苏虽然三地区位临近，但在行政区划上分属于不同的地、州、市管辖。行政区划管理层级复杂：乌苏与奎屯同处于伊犁哈萨克自治州，但是乌苏隶属于塔城地区管辖，而奎屯又是新疆生产建设兵团第七师驻地；独山子是克拉玛依市的一个区，距离克拉玛依市中心城区151.4公里，由于历史发展的客观原因成为了克拉玛依市的一块“飞地”。

尽管“奎独乌”区域已经制定了《方案》，确定了区域大气污染治理项目152个，计划投资44.71亿元，计划减排二氧化硫1.88万t、氮氧化物2.03万t、烟尘0.69万t、挥发性有机物2.11万t。但是，在“三地四方”不同行政区划、各地利益盘根错节、不同的考核上级、地方保护主义盛行的情况下，即使实现了市级环保部门对区、县环保部门的垂直管理，在没有绝对的环保行政主管部门的统一监管下，仅从行政区划的角度考虑单个城市的大气污染防治是难以有效解决整个区域的大气环境污染问题的。因此，有必要变革传统环境监管模式，探索建立跨地区统一的环境监管机构，方能有效落实对地方政府及其相关部门的监督，解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，规范和加强地方环保机构队伍建设，充分发挥现有对策与措施在治理生态环境方面的作用，最大限度地调动各级政府、企业及广大人民群众对保护生态环境的积极性、主动性及创造性，实现“奎独乌”区域生态与经济的可持续发展，并为推动区域经济一体化提供有益的探索。

3.2建立跨地区环境监管机构的法规政策依据

我国新修订的《环境保护法》第 20 条明确规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府商解决。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出：探索建立跨地区环保机构。这些为我们探索建立跨“奎独乌”区域环境监管机构提供了法规政策依据。

3.3“奎独乌”区域现有环境监管机构及人员情况

根据调查，“奎独乌”区域内最早从事环境保护工作的是1984年成立的奎屯市环境监测站。2002年，随着独山子区、乌苏、第七师环境保护局的陆续成立，区域内政府层面从事环境保护工作的人员有115人，具体见表1。

表1　“奎独乌”区域内政府层面

这些环境监管人员为我们整合区域环境监管资源、建立“奎独乌”区域统一环境监管机构奠定了人才基础。

4“奎独乌”环境监管机构设置的思考

4.1机构设置

由新疆维吾尔自治区立法机构和自治区人民政府授权自治区环境保护厅，整合“奎独乌”区域内现有监察、监测人员，建立“奎独乌”环境保护机构，并作为自治区环境保护厅的派出机构，统一管理“奎独乌”辖区内的环境保护工作，辖区内各地环保局作为该环境保护机构的派出机构，管理辖区内的环境保护工作。“奎独乌”环境保护机构内设行政管理、行政执法和环境监测3个主要职能部门。

4.2职能职责

在自治区环保厅的领导下：负责研究、编制、实施“奎独乌”区域环境保护规划，统筹协调区域合作和一体化战略决策；承担“奎独乌”区域内环境问题的统筹协调、监督管理和区域环境污染防治；负责区域主要污染物减排、环境监测以及环境政策的制订和落实、法律的监督与执行等；承担受当地政府委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价的责任。

4.2运作方式

行政管理部门从环境保护角度出发发挥好组织协调作用，协调地方政府间的经济利益，找到利益共同点；编制区域环境保护规划和环境功能区划，并负责落实和实施；抓好区域主要污染物的减排和环境污染防治；对重大工程项目进行环境影响审查把关；承担组织拟订并监督实施区域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划的责任；承担指导和推动区域循环经济和环保产业发展的责任；负责区域核安全和辐射安全的监督管理的责任；负责环境监测、统计和信息发布的责任。

执法部门在行政管理部门的领导下，承担“奎独乌”排污费征收工作的管理责任；负责区域内排污企业排污可证的审查和颁发，对各企事业单位的环境保护计划和措施执行情况进行环境监察，对违法者给予处罚。

环境监测部门在行政管理部门的领导下，负责“奎独乌”区域环境质量的监测分析，以及重点污染源的监督性监测和区域的生态环境监测网络建设，搭建专门的区域环境信息共享平台，为区域的环境管理提供科学依据。

5结束语

“奎独乌”区域复合型大气污染是目前乃至今后一段时间内所面临的主要大气污染问题，严重影响了区域环境整体质量，我国现行“属地”特征的环境管理制度是难以解决的，国家提出“探索建立跨地区环保机构”为我们解决跨行政区域环境污染问题指明了方向。因此，积极有效探索建立区域一体化环境监管机构，是改善区域整体环境质量有效对策和途径，将为强化《新疆奎屯-独山子-乌苏区域大气污染联防联控工作方案(2013-2017)》的落实奠定基础，也会使区域环境质量监测网络建设与评估、区域环境信息共享与应急联动等区域联动措施顺利实施。

参考文献：

[1]新疆奎屯-独山子-乌苏区域大气污染联防联控工作方案(2013-2017).新疆维吾尔自治区环境保护厅，2015-06-05.

[2]李雪梅.新疆奎独乌“金三角”区域一体化发展研究.中国城市化，2015-01(1)：17-21.

[3]孙红叶.董亚明等.天山北麓 “奎 -独 -乌”区域环境空气质量现状及存在的问题.环境与可持续发展，2015.(3)：188-189.

[4]刘晏良.张小雷.天山北坡经济带区域发展战略研究.百度文库.引用日期2016-01-04.

[5]王奇，刘勇． 三位一体：我国区域环境管理的新模式[J].环境保护，2009，(7).

[6]马强.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究.中国人口.资源与环境，2008，18(5)：133-138.

[7]李全胜.天山南北坡经济带城市化协调发展探略.新疆师范大学学报，2007(3).

[8]朱玲，万玉秋等.论美国的跨区域大气环境监管对我国的借鉴.环境保护科学，2010(2)：76-78.

[9]杨朝飞.中外专家齐聚共同探讨中国空气污染防治对策.环境与可持续发展，2014，39(1)：7-8.

[10]《新疆城镇体系规划(2012-2030年)》.

Thinking on Unified “Kuytun，Dushanzi and Usu” Region Environmental Monitoring

LI Liren1SHAN Weiyan2

(1.Karamay Environmental science research institute，Karamay 834000；2.Xingang Company of Xinjiang Oilfield Company，Karamay 834000)

Abstract：This paper，through analysis of regional relationships between cities and complicated administrative management level，atmosphere，the main environmental problems and environmental management resources present situation in “ Kuytun，Dushanzi and Usu”，puts forward to existing environmental regulation resources integration area，exploring the necessity and feasibility of regional environmental protection agency across the Unified“ Kuytun，Dushanzi and Usu” region.

Keywords：unified “ Kuytun，Dushanzi and Usu ” region； environmental monitoring；thinking

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)02-0119-03

作者简介：李立人，高级工程师，研究生，主要从事环境科研与管理工作

引用文献格式：李立人等.统一“奎独乌”区域环境监管的思考[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：119-121.