我国反腐败立法决策的思考

廖雄军

我国反腐败立法决策是一项系统工程，这一系统工程建设的重点有两个方面。一是解决好立法模式选择、确立立法理念与方式、做好防治腐败制度与机制内容体系的设计，使未来出台的反腐败法成为高质量的良善之法。二是要完善反腐败法的实施和督查制度与机制，使之得到有效的实施，充分发挥其在反腐败工作中的重要作用，为实现党风、政风、官风、民风的好转做出贡献。

我国已经出台的有关反腐败的法律法规，都是头痛医头、脚痛医脚，有的相互脱节，有的不匹配，有的甚至相互之间有摩擦，其互通、互配程度不高，在反腐败工作实践中暴露出了多种不适应，影响了我国防治腐败工作的成效。因此，制定一部专门的“反腐败法”，是实现我国腐败防治工作制度化、法制化的需要，可以有效预防和减少腐败犯罪。党的十八大后，铁腕反腐败正从“治标”向“治本”迈进，反腐败的顶层设计也进入了一个新的历史节点。党的十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”2015年3月8日，张德江委员长在全国人民代表大会常务委员会工作报告中郑重宣布，要推进反腐败国家立法。本文探讨我国反腐败立法决策系统工程建设的有关问题，重点研究我国反腐败法立法的模式与理念和我国反腐败法的内容体系设计这两个核心问题。

一、我国反腐败法立法的模式与理念

（一）我国反腐败法立法的模式

世界各国有关反腐败立法模式大体有两种：一是集中立法模式，二是分散立法模式。“集中立法模式最典型的表现形式是制定专门的反腐败法，它是完整的、处于基本法地位的立法，有主心骨；而分散立法模式就是根据腐败发生的不同环节和领域，以及惩治腐败的不同法律手段，制定相关的单行法，因此是一堆法律。这两种反腐败立法模式各有利弊，采用哪种模式，要根据各国的具体情况而定，不存在哪种先进哪种落后的问题。”[1]随着“依法治国”与“依法反腐”理念的不断深化，关于中国推进反腐败国家立法的模式选择，越来越多的专家学者主张采用集中立法模式，即针对腐败问题进行专门立法。笔者赞同这一观点。

（二）我国反腐败法立法的理念

2003年10月31日，第58届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》（下文中简称为《公约》）。2003年12月10日，我国政府签署了《公约》。《公约》是世界上第一部全面的反腐败国际法律文件，体现了国际社会治理腐败的共同意愿和决心。《公约》的主要特点：第一，这是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约。该公约是在对国际组织和地区组织各种反腐败公约、决议的有效性和可行性全面评估的基础上拟订的，内容广泛。第二，这是一部体现整体和平衡思想的公约。所谓整体，是指公约将反腐败作为一个系统工程来对待，认为腐败不仅表现在公职人员身上，也表现在向公职人员行贿的普通公民身上；不仅在国家机关和公共领域，私营机构也存在腐败问题；不仅表现在国内交往中，也表现在国际交往中，包括国际公共组织官员的腐败。这些不同表现形式的腐败现象往往相互联系、相互依存，因此，需要有一套全面、协调的反腐败措施，开展全面的反腐败工作。所谓平衡，是指对任何一种腐败行为的惩治要体现公平、正义。如在惩治受贿人的同时，也要打击行贿人；对以贪利为目的的腐败行为，在给予刑事制裁的同时要彻底剥夺其非法获得的所有财产；在加强对公职人员腐败行为惩处的同时，要充分关注公职人员的报酬和必要的培训等。第三，该公约考虑了不同国家的国情，体现了协商精神。由于该公约谈判的原则是协商一致，对于不能协商一致的条款，在谈判过程中大多被删除，存有分歧的条款相互也作了让步[2]。应借鉴《公约》立法的有益经验，确立我国反腐败法立法的理念，主要有对腐败零容忍、民主与科学立法、预防与惩治结合、公开与督查结合、国情与借鉴结合等，下面做些简要的分析。

1.对腐败零容忍

对腐败零容忍，就要做到“四个全覆盖”。一是反腐败的“全领域覆盖”，即反腐败立法要考虑到各行各业的反腐败问题，制定出来的反腐败法要适用于各行各业，既要防治国内交往中产生的腐败，也要防治国际交往中产生的腐败。

二是反腐败的“全人员覆盖”，即反腐败立法要考虑到全体公民可能产生腐败的问题，制定出来的反腐败法要适用于全体公民，既能管住公职人员，也能管住非公职人员；既要惩治受贿人，也要惩治行贿人；既打搞腐败的“老虎”，也拍搞腐败的“苍蝇”，即“抓大不放小”。

三是反腐败的“全所得覆盖”，即反腐败立法要考虑到腐败行为的所得问题，制定出来的反腐败法要适用于防治有形与无形的腐败所得物；既要防治有形的腐败如索取钱物等，也要防治无形的腐败如性贿赂等；既要防治大贪官的非法所得，也要防治小贪官的非法所得；既要防治所得是几千万甚至上亿元的大腐败，也要防治所得万元以下甚至所得只是100元以下的腐败。

四是反腐败的“全时间覆盖”，即反腐败立法要考虑到反腐败的时间维度问题，制定出来的反腐败法要适用于惩治已经发生的腐败、正在发生的腐败与防治未来10年甚至更长时间的腐败。

2.民主与科学立法

民主与科学立法，应是反腐败法立法的一个重要理念与做法。要使未来出台的反腐败法成为良善之法，根本途径在于科学立法、民主立法。反腐败法科学立法的核心在于尊重和体现依法防治腐败的客观规律，反腐败法的民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。开门立法是推进反腐败法科学立法、民主立法的重大举措。随着经济社会快速发展，随着人们政治参与积极性不断提高，对反腐败法科学立法、民主立法不断提出更高要求。广纳民意、广集民智，未来出台的反腐败法才能更接地气、更具民意基础、质量更高、更容易执行。反腐败法立法涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任，必须加强全国人大对反腐败法立法工作的组织协调，健全反腐败法立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级的人大征询反腐败法立法意见机制。

3.预防与惩治结合

反腐败工作中的预防腐败是治本，惩治腐败是治标。有效的治标，可以为反腐败工作的治本赢得时间与空间，为更加从容地治本创造条件；有效的治本，可以为反腐败工作的治标减少压力与工作量，从而把更多的人力财力物力投入到预防腐败上，减少新的腐败发生。综上所述，惩治和预防在反腐败中是相辅相成的，因此，要两手抓，两手都要硬，并使二者形成合力，形成相互促进的良性循环。预防与惩治相结合，应是反腐败法立法的一个重要理念与做法。

4.公开与督查结合

公开与督查结合，应是反腐败法立法的一个重要理念与做法。阳光是最好的防腐剂，有阳光照耀的地方，腐败现象就少；无阳光的地方，腐败现象就多。因此，党务与政务公开，是防治腐败的重要理念与有效方法。应完善党务与政务公开制度，增加党务与政务信息的透明度，并把经过进一步修订的党务公开制度、政务公开制度的有关内容写进反腐败法中，充分发挥党务公开制度、政务公开制度在防治腐败工作中的作用。

建立了比较完善的党务与政务公开制度后，如果还有公共机构与人员不按制度规定公开党务与政务信息，怎么办？有效的方法是进一步完善督查制度与机制，并把经过进一步修订的督查制度与机制的有关内容写进反腐败法中，让不按制度规定公开党务与政务信息的公共机构与人员及时受到处罚，以此保障党务与政务公开制度能得到有效的执行。

5.国情与借鉴结合

国情与借鉴结合，应是反腐败法立法的一个重要理念与做法。在立足于国情方面，主要是要在不违背我国宪法与立法法的有关规定基础上，针对我国腐败的产生与发展规律，总结我国反腐败工作的成功经验，去研究与设计反腐败法的有关内容体系。在借鉴国外反腐败立法经验方面，一是应借鉴《公约》的立法经验，二是借鉴有关国家反腐败立法经验，把这二者中的有益理念、做法与内容吸收进我国的反腐败法中。

二、我国反腐败法的内容体系设计

我国反腐败法的名称是反腐败法立法不可回避的首要问题。笔者认为，我国反腐败法的名称可以用如下两种中的一种：一是用中华人民共和国反腐败法，这种名称与《公约》相似；二是可用中华人民共和国防治腐败法，这种名称突出了该法的核心内容。

我国反腐败法内容体系设计的重点是两个方面：一是预防腐败内容体系设计，二是惩治腐败内容体系设计，下面分别做一些初步的探讨。

（一）我国反腐败法中的预防腐败内容体系设计

2013年5月28日，广东省汕头市第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《汕头经济特区预防腐败条例》，于2013年8月1日起在广东省汕头市施行。这是汕头经济特区利用地方立法权加强反腐败的新举措。该条例分为总则、预防主体与职责、预防制度与措施、监督与保障、法律责任、附则等6章，共61条。2013年7月26日，珠海市第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《珠海经济特区预防腐败条例》，2013年10月1日起施行。这是珠海经济特区利用地方立法权加强反腐败的新举措。该条例分为总则、预防职责、预防措施、监督与保障、法律责任、附则等6章，共62条。《广东省预防腐败条例》已经提交省人大常委会审议。这是我国省域范围内利用地方立法权加强反腐败的有益探索。有人提议，制定专门的预防腐败法[3]。笔者认为，预防腐败是反腐败法中的一个重要内容，有了反腐败法，就没有必要再单独制定专门的预防腐败法了。

《公约》认为预防是有效遏制腐败的基础，并提出了若干措施。一是规定专门的预防腐败机构，制定和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。二是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明。三是简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道。四是防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序，防止利益冲突，形成良好的商业惯例。五是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，在大中小学开展廉洁教育。六是打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等[4]。应借鉴《公约》立法的有益经验，在我国的反腐败法中，要明确地写入预防腐败的主要内容。

1.成立综合性的反腐败机构

我国应组建综合性的反腐败机构，这一机构的名称可有两种选择：一是“反腐败总局（总署）”，二是“廉政总局（总署）”。这一机构归属全国人大直接领导，原监察部、预防腐败局、反贪局、信访局等机构合并到新成立的“反腐败总局（总署）”或“廉政总局（总署）”中去。未来出台的反腐败法中，应对这一机构的职能与工作方式、运行机制等方面作出明确的规定。这一反腐败机构既管预防腐败，也管惩治腐败。

2.确定公共机构的职能与规模

公共机构职能与政府部门具有天然的膨胀趋势，如无法律来进行有效的规范，这种膨胀势头将很难遏制。未来出台的反腐败法中，应明确设立公共机构的依据及其职能，对公共机构的变更与撤销作出明确的规定，防止因公共机构及其职能、人员的膨胀而增加行政成本，加重纳税人的负担。

3.订立公职人员行为守则

我国有关部门多次出台过规范公职人员行为的相关规定，但往往执行不到位，主要原因是这些制度的刚性不够。《公约》中的第八条是“公职人员行为守则”，我国应借鉴这种做法，把“公职人员行为守则”从党纪、政纪上升到法律，把这部分内容写进反腐败法中，增强这一制度的刚性与约束力，以便发挥其在预防腐败中的积极作用。

4.规范公职人员的收入

公职人员服务于公共机构，有权取得合法的收入。为了保障公务员的合法收入，反腐败法中，应对公职人员的收入作出明确的规定，规范公职人员的工资、津贴和福利等职务收入的支付和分配。应积极创造条件，尽快由全国人大负责制定并组织实施公职人员职务收入法。

5.规范公职人员的收入财产申报与公开

在公职人员的收入财产申报与公开方面，我国已经做了一些有益的探索，但距离公民的期盼还有很大差距。社会舆论也大力呼吁制定公职人员收入公开法或官员收入财产申报与公开法，但遇到了很大的阻力，致使这两个相关的法律未能出台，给预防腐败工作带来了许多困难。笔者建议，把公职人员收入公开法与官员收入财产申报与公开法的相关内容写进未来出台的反腐败法中，不必再考虑单独出台这两个专门的法规。

反腐败法中，应对公职人员的“收入财产申报与公开”作出明确的规定，规定公职人员不但要申报收入，而且要申报财产。所有公职人员的收入要向反腐败机构申报，由反腐败机构向全体公民公开。公民有权随时查阅所有公职人员的收入信息。对不愿申报自己收入信息的公职人员，应先开除公职，再查他们是否有腐败犯罪的事实。对不如实申报自己收入信息的公职人员，先用“公职人员欺诈罪”处罚他们，再查他们是否有贪污受贿行为。

未来出台的反腐败法中，应当作出规定：所有公职人员及其配偶、子女、父母的财产要向反腐败机构申报，对不愿申报自己及其配偶、子女、父母财产信息的公职人员，应先开除公职，再查他们是否有腐败犯罪的事实。对不如实申报自己财产信息的公职人员，先用“公职人员欺诈罪”处罚他们，再查他们是否有贪污受贿行为。

反腐败法中，应当作出规定：副科级及副科长以上职务的领导干部及其配偶、子女、父母的收入与财产信息要向反腐败机构申报，由反腐败机构向全体公民公开。公民凭身份证到反腐败机构，有权随时查阅所有领导干部及其配偶、子女、父母的收入与财产信息。对不愿申报自己及其配偶、子女、父母收入与财产信息的领导干部，应先撤销其职务，开除公职，再查他们是否有腐败犯罪的事实。对不如实申报自己及其配偶、子女、父母收入与财产信息的领导干部，先用“公职人员欺诈罪”处罚他们，再查他们是否有贪污受贿行为。

未来出台的反腐败法中，作出上述相关规定并执行到位，那么公职人员腐败所得就无法、无处藏匿，也无法使用或享用，这就会促使公职人员思考：如果自己的腐败所得既然无法、无处藏匿，也无法使用或享用，那么自己的腐败就毫无价值了。公职人员如果认为自己的腐败毫无价值，就不会去冒险地搞腐败了，这对于预防公职人员腐败会起到重要的作用。

6.完善预防裸官制度

裸官分为半裸官员和全裸官员两大类，半裸官员是指那些将配偶或子女移民国（境）外并加入了外国国籍或取得国（境）外永久居留权，自己留在国内（或中国大陆）做官的领导干部。全裸官员是指那些将配偶和子女移民国（境）外并加入了外国国籍或取得国（境）外永久居留权，自己留在国内（或中国大陆）做官的领导干部。我国的部分裸官（包括半裸和全裸官员，下同）有不爱国、不爱党、没有“三个自信”、言而无信、台上讲廉政台下搞腐败、“人在曹营心在汉”、心理与生理不健康等特征。裸官的负能量即负面影响力（或称危害性）主要表现在政治危害、经济危害、危害国家安全等方面。通过加强制度建设来预防产生新的裸官，无疑是治本的思路与策略。笔者认为治本的思路与策略主要有加强思想教育、裸者不得当官、禁有海外资产、公开官员家产、脱裸者可当官等几个方面。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，通过加强制度建设，来预防产生新的裸官。

7.健全政府采购与招投标制度

健全政府采购制度。从近年来查处的案件可以发现，政府采购成了一个易发多发腐败问题的重点领域。政府采购腐败不仅损害了政府的清廉形象和公信力，而且使政府公共财政变成“唐僧肉”，产生了“豪华采购”“天价采购”“质量不高”等突出问题，造成资金浪费和国有资产流失[5]。政府采购中腐败现象的多发，主要原因是政府采购的相关制度不够完善，制度的执行不到位，缺乏有效的监督制约机制，对政府采购过程中发生的腐败行为的惩罚太轻等。防范政府采购产生腐败的对策：简政放权，以瘦身来减少政府的必需采购总量；科学预算，以科学性来规范政府采购预算支出；公开透明，以阳光来照耀政府采购中的每一个环节；强化竞争，以竞争来形成政府采购的合理价格；加强监督，以监督来震慑政府采购中的腐败行为[6]。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，健全公共物品采购制度与机制，预防在政府采购过程中产生腐败。

健全公共建设招标投标制度。我国目前公共建设招标投标过程中的腐败现象较多，因此，有必要完善公共工程、公共服务、市政建设公开招标和竞争投标制度。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，健全公共建设招标投标制度与机制，预防在公共建设招标投标过程中产生腐败。

8.健全政府信息公开制度

腐败主体的腐败行为总是在黑暗中进行的。之所以会有形形色色的腐败现象，根源就在于政务信息不公开，政务机构之间信息不共享，相互封闭，并且对公民保密。政府信息公开有利于破除公共权力运行的隐蔽性，为治理公共权力滥用和腐败提供预防机制。“阳光”是最好的消毒剂，政府信息公开将使整个政务系统透明，政府决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下，并且使得公共权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括其交易背后的利益共谋渠道。

我国的政府信息公开条例自2008年5月1日实施以来，我国政府信息公开取得了一定的成绩，但距离公民在公共事务中有效行使表达权、参与权和监督权的需要来说，还有很大距离。应完善和修订我国的政府信息公开条例，通过修改我国的政府信息公开条例并上升为政府信息公开法，完善政务信息公开制度，使其对防治腐败起到重要的作用。

应健全公共预算公开制度。修改后的预算法第十四条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”实际工作中，政府财政预算公开制度的执行效果不理想，政府职能部门公开的主动性不够，公开的不够完整，公开的不够细，让公民无法实施有效的监督，也就为公共权力部门的腐败留下了机会。应进一步完善预算法，让政府财政预算公开得更主动、更完整、更细一些，规范各级财政资金使用，各级财政资金的使用应当清晰可控，立法机关、审计机关有权随时监督，对各级财政的收支公民有权通过网络查阅等手段查询和监督。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，健全公共预算公开制度，发挥其在反腐败中的作用。

9.健全公务员制度

我国的公务员法自2006年1月1日实施以来，既理顺了公务员管理体制，实现了与现行干部管理体制的衔接，又健全了公务员管理机制，特别是确立了新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制和监督约束机制，从源头上克服选人用人上的不正之风，为进一步把各方面优秀人才集聚到党和国家的事业中来，提供了广阔空间和持久动力。但不可否认的是，由于公务员法本身存在的一些缺陷以及执行中发生的偏差等原因，在公务员录用和职务晋升等领域的腐败现象时有发生，有些地方的买官卖官等用人腐败现象还很严重。应完善和修订我国的公务员法，通过修改我国的公务员法，完善现代公务员制度，杜绝公务员录用和职务晋升等领域的腐败现象。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，防治公务员录用和职务晋升等领域的腐败现象。

10.健全监督制度体系

通过健全由党内监督、立法监督、司法监督、内部监督、舆论监督、民主监督等组成的监督制度体系，可以对预防腐败起到重要的作用。因此，健全监督制度体系的有关内容应写进未来出台的反腐败法中。

一是健全党内监督制度。党内监督主要是指执政党的各级组织和广大党员依据党章和其他党内法规以及国家法律，重点对执政党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人进行的监督。执政党的党内监督对于发展党内民主，维护党的团结统一，保持党的先进性和纯洁性具有重要作用。发挥执政党的党组织、纪委等的监督作用，定期对领导干部进行谈话、考核、测评，对之随时提醒、严格教育、及时挽救，可以对防治领导干部腐败起到重要的作用。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，推进党内监督的法制化。

二是健全立法监督制度。立法监督指有关立法机关运用国家权力，依照法定职权和程序，对权力行使过程中严重违法的情况进行检查、督促和纠正的行为。立法监督是以国家强制力为后盾，在内容上主要指向监督对象的行为和结果的合法性，一定范围内也指向监督对象的行为和结果的合理性。立法机关通过立法权、重大决策审批权行使监督权；各级人民代表大会及其常委会、人大代表依法对行政权、司法权的运行进行监督。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，推进立法监督的法制化。

三是健全司法监督制度。党的十八大和十八届四中全会提出的司法改革的重点之一，是人民法院和人民检察院“依法独立公正行使审判权和检察权”，这同西方国家司法制度核心的“司法独立”，具有完全不同的性质和内容[7]。我国的司法系统应在组织、人事、财政上独立于行政部门，不受各级行政官员的干预，能够自主地开展工作，对腐败案件进行独立的审判，从而提升司法机关在我国反腐败中的作用。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，推进司法监督的法制化。

四是健全内部监督制度。为保障和监督行政活动的正常开展，避免和纠正行政活动中的偏差和失误，保证依法行政，必须健全内部监督制度。通过健全内部监督制度，使内部监督工作经常化、制度化、规范化，可提高监督工作的质量。内部监督主要以行政监察、纪律处分、道德警告、司法记过等方式纠正官员的偏差。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，推进内部监督的法制化。

五是健全舆论监督制度。舆论监督主要是指新闻媒体运用舆论，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为。要重视发挥舆论监督的作用，力争营造监督人人可为、监督人人有责的良好氛围。重点是以新闻报道、调查、评论等方式，将各级官员置于社会媒体的监督之下。运用新媒体监督权力运行，对于实现更好的权力监督，已被实践证明是一种有益并有效的形式。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，推进舆论监督的法制化。应积极创造条件，尽快由全国人大制定与出台舆论监督法。

六是健全民主监督制度。民主监督主要是指非国家机关的组织和个人，运用宪法和法律赋予的权利，对执政党和国家机关及其工作人员的腐败行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等活动。民主监督是一种权利而不是一种权力，虽然不具有国家强制力，但可以提高国家机关及其工作人员的工作效率和工作水平，有利于预防腐败。目前，党务、政务、村务公开存在着表面化、形式化的倾向。有的单位在公开上重形式轻内容、重数量轻质量，对一些重大事项、重要决策、重点问题半遮半掩，公开范围不广，公开程度不够，甚至搞有条件有选择的公开，客观上剥夺了人民群众和监督机构的知情权，使监督者对公共机构的重要决策和执行情况无从知晓，影响了群众和社会监督作用的发挥。我国的反腐败法中，应当作出相关的规定，让公众通过舆论曝光、举报、控告以及合法的游行、示威等形式对官员的腐败行为加以揭露、反映和抗议，以调整政府的行为，督促对腐败官员的查处。同时，对民主监督的程序，我国的反腐败法中，也应当作出相关的规定，努力实现民主监督的程序化、法制化。

上述六种监督，既目标一致又相对独立，既各司其职又优势互补，既相互制约又共同作用，各有各的特点，相互不可替代。应把上述的六种监督整合成一个全方位无盲点的监督网络体系，形成监督的整体合力，以便发挥出监督的整体优势，起到预防腐败的作用。

11.健全钱财实名制度

健全金融与财产实名制。家庭财产申报制度，即有关家庭申报、登记、公布财产的制度，被视为科学反腐制度体系的核心内容，也是体现“终端治腐”理念的一项重要措施。目前世界上已有近百个国家推行这一制度，家庭财产申报制已成为世界各国共同的反腐利器；金融实名制度是家庭财产申报制的孪生兄弟，犹如悬在贪官头上的达摩克利斯剑，反腐败的实践证明，金融实名制是目前世界上最好、最有效的惩治和预防腐败的制度[8]。以立法形式确立公民与机关单位的金融与其他大额财产实名制和不动产登记审核制度。包括公民与机关单位的存款、取款和其他一切金融往来都必须使用真实姓名和单位名称，对违反者做出严厉处罚；大力清查匿名存款，打击各种形式的洗钱活动；确立违反相关制度的刑事责任和经济处罚措施，使违法者进监狱，钱财被没收，用来充实国库，改善民生。未来出台的反腐败法中，应当作出相关的规定，健全金融与财产实名制度，发挥其在反腐败中的作用。

12.健全审计制度

建立健全独立审计制度。目前，我国地方审计机关的主要负责人，均由同级别的地方政府进行任免，这使得地方审计监督工作难以开展。因此，现行审计制度必须进行改革，改革分两步走：（1）地方审计机关的审计人员、经费预算、资产等均由省级审计机关统一管理，审计计划、审计资源、审计业务等由省级统筹和管理，重大事项要向上报告，形成独立的审计监督体系[9]。这种改革实施后，能够确保地方审计机关依法审计、依法报告和查处问题，解决易受干预干扰、独立性不强的问题，念好权力运行的“紧箍咒”，确保权力不被滥用、资金不被侵蚀，服务全面依法治国；能够使审计地位更加超脱，解决不想审、不敢审的问题，发挥反腐“尖兵”和“利剑”作用，增强地方审计机关的威慑力，服务全面从严治党[10]。（2）为了更好地发挥审计在反腐败中的作用，今后应进一步增强审计工作部门进行独立审计的职权，让审计部门与党政系统脱钩，隶属于各级人民代表大会及其常委会，确保其能公正、独立地进行审计稽查工作。我国出台的反腐败法中，可以先把第一步的改革成果用法律的形式作出规范；条件成熟时，再进行第二步的改革，并把相关内容写进反腐败法中。

13.健全行政许可制度

行政许可制度作为一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序、社会秩序和公共利益，保护资源和生态环境，保障公民权利等而设立的具有多方面功能的法律制度，为世界各国所普遍重视和广泛适用。我国行政许可法的颁布与实施，对规范行政审批行为起到了积极的作用，但还存在诸如许可环节多、手续多、收费多、腐败现象高发等问题，急需健全行政许可制度。改革的方向是：逐步减少行政审批项目，各类行政许可的相关规定在国家审批网公布，严密监控各类审批项目的审批过程，杜绝各类机构利用审批权限进行腐败交易，并把相关内容写进反腐败法中。

14.健全政府财产管理制度

在现行制度下，行政事业单位的资产缺乏有效整合，容易产生很多弊端：一是行政事业单位资产家底不清、产权不明，存在国有资产流失的漏洞；二是各类党政机关职能部门之间工作条件差异较大、相互攀比、求全配置、重复建设，造成财政支出的极大浪费。不解决这些问题，就可能产生政府权力部门化、部门利益个人化等现象。要健全政府财产管理制度，把党政机关和全额预算管理的事业单位的非经营性和经营性资产集中起来，实行财政部门监管体制下的委托管理和授权经营。通过对国有资产的集中统一管理，实现资产保值增值，促进精简、高效、廉洁政府建设的目的。公共机构有责任管理与节约公共财产，国家建立公共财产数据库，处置公共财产的权限、对浪费公共财产的处罚规定等内容，应当写进反腐败法中，以立法的形式予以规范。

15.健全反腐败法法定宣传制度

健全反腐败法法定宣传制度。宣传部门应当把反腐败作为宣传工作的重要内容，充分发挥各级各类媒体作用，重视运用互联网等新兴媒体，通过新闻报道、文化作品、公益广告等形式，广泛宣传中华民族廉洁自律的优秀品德，宣传阐释反腐败制度的相关规定，宣传推广反腐败的经验做法和先进典型，倡导廉政理念和健康文明生活方式。党政机关应当把廉政作为作风建设的重要内容，融入干部队伍建设和机关日常管理之中，建立健全常态化廉政工作机制。城乡社区公共场所都应当以显著的空间，宣传反腐败的法律和制度，使反腐败法律和制度深入人心，人人明白，自觉遵守。

16.健全民主选举与弹劾制度

一位不愿透露姓名的乡镇党委书记曾对记者说：“对于一些基层干部来说，宁愿得罪一百个群众，也不愿得罪一个领导。”因此，许多地方出现基层干部“服务上级机关与领导多，服务群众少”“联系领导多、联系群众少”的现象。之所以会出现这些现象，原因很简单：基层干部的乌纱帽掌握在上面，提不提拔由上面说了算；考核评价权在上面，干好干坏上面说了算；资源也掌握在上面，项目资金都是自上而下安排。干部要想出政绩，与其问需于民，还不如在上面动心思[11]。现行的民主选举与弹劾制度，大多以党纪政纪的形式存在和运行，对领导干部的约束力很弱，有的形同虚设。通过健全民主选举与弹劾制度，可以对预防腐败起到重要的作用。为了提升民主选举与弹劾制度对领导干部的约束力，必须把经过进一步完善后的民主选举与弹劾制度的有关内容写进反腐败法中。

健全民主选举制度。要使领导干部真正既对上负责又对下负责，必须健全民主选举制度。各级政务官员应当逐步做到由选民投票选举产生，让他们真正是“从群众中来，到群众中去”，以确保政务官员能够代表公众的利益，能够真正关心和解决民生问题。

健全弹劾制度。应增强民意在处罚、罢免领导干部职务方面的权重，对于选民不满意、出现道德偏差、失职、违法的领导干部，通过弹劾制度、责任追究制度给予处分，直至罢免其职务、处以刑罚。

17.健全大事报告与述职述廉制度

通过健全大事报告与述职述廉制度，可以对预防腐败起到重要的作用。现行的大事报告与述职述廉制度，大多以党纪政纪的形式存在和运行，对领导干部的约束力很弱，有的形同虚设。为了提升大事报告与述职述廉制度对领导干部的约束力，必须把有关内容写进反腐败法中。

健全重大事项报告制度。一是健全领导干部个人重大事项报告制度。实行领导干部个人重大事项报告制度，对加强领导干部管理和监督，促进党风廉政建设和领导干部思想作风建设具有十分重要的意义。但在实际工作中，由于缺少抽查与公开机制，有的领导干部不如实申报个人重大事项，欺骗组织与公众。应把完善领导干部个人有关事项报告制度与加强实际抽查核实相结合起来，将抽查结果及时公之于众，强化制度的执行力，汇集各方力量共同监督，检验领导干部的诚信度，倒逼领导干部自觉廉洁自律。二是健全单位重大事项报告制度。就重大投资、决策以及重大事件的处理，下级政府及其公职人员有责任及时向上级和产生其的人民代表大会汇报，非私营企业的厂长、非私营企业的经理、乡长、村长有责任及时向职工大会、股东大会、乡民大会、村民大会汇报，接受监督。

健全述职述廉制度。领导干部述职述廉制度是贯彻执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，落实从严治党方针，强化对领导干部的监督，进一步促进党政领导干部廉洁从政，推动党风廉政建设和反腐败工作的教育监督制度。官员要定期述职述廉，就决策过程、资金往来等事项向民众和审计、纪检和监察部门汇报，有关部门随时进行审计、稽查。但由于缺乏公开机制与惩处机制，这一制度的执行并没有取得预期的良好效果，急需健全。从2006年开始，广东省湛江市探索所辖市（县区）“一把手”向湛江市委而不是仅向市纪委述职述廉，该市每两年召开一次述职述廉大会。从第二届开始，湛江用电视、网络全程直播大会，并邀请党代表出席会议，向“一把手”提问。而“一把手”们述职述廉的成绩会被市委当场打出。经过8年的实践，湛江的述职述廉已趋于常态化。根据记者观察，湛江已形成了一套网络问政的新模式。这就是：向市委述职述廉、网民拍砖、各区（县、市）整改、上级纪委硬性监督整改[12]。建议推广这种创新做法，使这一制度得到完善，增强制度的刚性约束力。

18.健全质询与民主评议制度

通过健全质询与民主评议制度，可以对预防腐败起到重要的作用。现行的质询与民主评议制度，大多以党纪政纪的形式存在和运行，对领导干部的约束力很弱，有的形同虚设。为了提升质询与民主评议制度对领导干部的约束力，必须把有关内容写进反腐败法中。

健全质询制度。为提高党政机关、企事业单位领导班子成员、公务人员的工作效率和依法行政水平及群众参政议政督政意识，本着集中民智、凝聚人心，调动积极因素，化解消极因素，进而推动各项工作全面开展的目的，各单位应结合实际，探索基层党风政风廉政建设的新途径，建立会前征求意见、会中现场质询、会后整改落实的“政务质询制度”。通过适当的形式，选民、职工、村民有权就重大决策、财务问题向公务人员提出质询，要求公开账目，答复有关事项等，有权通过新闻媒体向社会公开披露信息。被质询的单位与人员，必须诚实地回答质询人所提出的有关问题，并立即整改质询人不满意的工作。

健全民主评议领导干部制度。民主评议领导干部制度是一项利党、利国、利民的好制度，但这项制度实施过程中还存在许多的不足和问题，必须加以健全。对于领导干部的人品、业绩、廉洁情况，应定期进行群众民主评议，以投票的方式确定评议结果，作为领导干部职务任免的重要依据。对于民主评议不合格的领导干部，一律免职，以提升这项制度的刚性约束力。

（二）我国反腐败法中的惩治腐败内容体系设计

《公约》明确了刑事定罪和执法机制，包括几个方面：一是刑事定罪，公约将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为确定为犯罪；二是对腐败的制裁，除刑事定罪外，还包括取消任职资格、没收非法所得等，反腐败专门机关还有权采取特殊侦查手段；三是保护措施，包括保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等[13]。应借鉴《公约》立法的有益经验，结合我国国情，健全惩治腐败的相关制度，重点是健全腐败举报与调查制度、定罪与惩罚制度、惩治腐败的合作制度、惩治裸官与外逃贪官制度、腐败犯罪缺席审判制度。

1.健全腐败举报与调查制度

健全腐败举报与调查制度，可以对惩治腐败起到重要的作用。

健全腐败举报制度。群众监督是宪法赋予每个公民的神圣民主权利，而举报正是群众监督的一种具体方式，是惩治腐败、强化法治、激浊扬清、揭露犯罪的有效手段之一[14]。由于我国的证人保护制度、举报制度不健全，一些曾举报过贪官的人，轻者被人给“小鞋”穿，重者被开除公职，有的被暴打住院，有的甚至被拘留、判刑。由此可见，我国目前对证人、举报人的保护还处于落后阶段，更谈不上对证人、举报人的激励。尽管我国对公民举报权的保护，在宪法、刑法、刑事诉讼法等法律和其他法规中有一些原则性的规定，中纪委、最高检、公安部以及其他一些国家行政执法部门都制定有各自相关的举报保护规定。如最高人民检察院在1991年就制定了《关于保护公民举报权利的规定》，但它毕竟只是检察系统的内部规定，不是国家法律，且由于许多规定过于原则和粗疏，可操作性差，实践效果有限[15]。因此，急需健全证人保护与举报制度。一是健全证人保护制度。反腐败法中，应规范对证人、鉴定人、被害人、举报人的保护，切实保护证人、鉴定人、被害人、举报人的人身和财产安全。应积极创造条件，尽快由全国人大常委会制定并公布施行证人保护法。二是健全举报制度。反腐败法中，应对举报机构、举报原则、举报范围、举报形式、举报程序、奖励和保护等问题作出具体而明确的规定，以进一步完善举报制度，动员社会力量与腐败行为作斗争，进而有效地揭露、惩罚和威慑腐败。应积极创造条件，尽快由全国人大常委会制定并公布施行举报法。

健全腐败调查制度。反腐败法中，应对反腐败调查机构的职权、调查程序、调查方式方法的运用等问题作出相应的规定，既要使反腐败调查工作能有效地开展，又要防止反腐败调查机构滥用职权，侵犯公民的合法权益。

2.健全定罪与惩罚制度

腐败犯罪所涉及的罪名与处罚，在我国刑法第二编的第五章、第八章与第九章中已经有所规定，如我国刑法第二编的第五章“侵犯财产罪”，就对各类侵犯财产罪的罪名与处罚作出了规定；第八章“贪污贿赂罪”，对各类贪污贿赂罪的罪名与处罚作出了规定；第九章“渎职罪”对各类渎职罪的罪名与处罚作出了规定。反腐败法中，应根据反腐败工作的需要，完善相关的规定。

建议在反腐败法中，增加公职人员欺诈罪。虽然我国执政党与政府的党纪政纪都要求公职人员讲诚信、做诚实的人，但对不讲诚信、不诚实的公职人员缺乏足够的惩戒力和威慑力，所以才有公职人员隐瞒境外存款、虚假申报收入、虚假申报财产、公职人员骗取工资福利（吃空饷）、公职人员隐瞒劣迹、公职人员虚报学历或学位、公职人员编造假履历、公职人员编造虚假政绩、公职人员骗取荣誉、公职人员讲假话欺骗公众等现象出现，并且屡禁不止。解决这一问题的有效做法，就是在反腐败法中，增加公职人员欺诈罪。公职人员欺诈罪是指公职人员违背自己曾作出的承诺，违背诚信原则，违反法律，欺骗党政机关和公众并可能影响廉正的行为。公职人员欺诈罪应当包括：隐瞒境外存款罪、虚假申报收入罪、虚假申报财产罪、公职人员骗取工资福利（吃空饷）罪、公职人员隐瞒劣迹罪、公职人员虚报学历或学位罪、公职人员编造假履历罪、公职人员编造虚假政绩罪、公职人员骗取荣誉罪、公职人员讲假话欺骗公众罪等。用思想教育方式，要求公职人员讲诚信，虽然有一定的作用，但所起到的效果是极其有限的。反腐败法中，有了公职人员欺诈罪，公职人员的不诚信问题才能得到有效的治理。

3.健全惩治腐败的合作制度

健全惩治腐败的合作制度，包括健全惩治腐败国内合作与国际合作制度两个方面。健全惩治腐败的合作制度，可以凝聚起反腐败的合力，提高惩治腐败的成效。

健全惩治腐败的国内合作制度。我国的反腐败法中，应对公民与执法机关的合作、国家机关的合作、国家机关与私营机构的合作等作出相应的规定，促进这些合作主体之间在惩治腐败工作中的有效合作，提高惩治腐败的国内合作工作的成效。

健全惩治腐败的国际合作制度。国家反腐败机构应当在加入的国际公约的框架内积极开展国际反腐败合作，国家反腐败总局应当专门设立国际合作部门，以确保反腐败国际合作的有效进行。我国的反腐败法中，应对惩治腐败的国际合作制度作出相应的规定，提高惩治腐败的国际合作工作的成效。

4.健全惩治裸官与外逃贪官制度

健全惩治裸官制度。通过处置现实的裸官，减少现存裸官，取信于民，无疑是治标的思路与策略。笔者认为，治标的思路与策略主要有罢免职务、公开家情、查验家产、开除党籍、追回人财等几个方面。

健全惩治外逃贪官制度。随着经济全球化进程的加快，特别是中国反腐败力度的加大，贪官外逃已成为国内职务犯罪活动的新动向。习近平总书记强调，“要加大国际追逃追赃力度，加强防逃工作，布下天罗地网，决不能让腐败分子躲进‘避罪天堂、逍遥法外。中央和地方各有关职能部门启动‘天网行动方案，统一行动，密切配合，布下天罗地网，一大批腐败分子被追回来绳之以法。”[16]我国的反腐败法中，应作出相应的规定，建立公布外逃贪官制度，健全特别没收制度。

一是建立公布外逃贪官制度。我国应建立公布外逃贪官制度，把外逃贪官的姓名、照片、原工作单位、贪污受贿的主要情况等内容在互联网上公开，并及时更新追逃信息。这样做的好处是：“一可表明中国正在加大对外逃职务犯罪嫌疑人的追捕追赃力度，二则可以对外逃贪官‘立此存照，让他们在全国甚至全世界面前亮一亮相，形成震慑力，三可增加反贪的透明度，四可检查督促追捕外逃贪官的具体数字，便于掌握情况，做到心中有数。”[17]二是健全特别没收制度。《公约》第五编“资产的追回”明确规定了“不经刑事定罪的没收”程序制度。该《公约》第五十四条第一款第三项要求各缔约国“考虑采取必要的措施，以便在因为犯罪人死亡、潜逃或者缺席而无法对其起诉的情形或者其他有关情形下，能够不经过刑事定罪而没收这类财产”。2012年3月14日，十一届全国人民代表大会第五次会议通过的刑事诉讼法（以下简称“新刑诉法”）第二百八十条规定：“对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。”第二百八十二条规定：“人民法院经审理，对经查证属于违法所得及其他涉案财产，除依法返还被害人的以外，应当裁定予以没收。”这就是违法所得特别没收程序。这表明，我国借鉴《公约》的经验，已经初步建立特别没收制度，今后应进一步完善，使腐败者非法获得的财产及时收归国库。

5.健全腐败犯罪缺席审判制度

刑事缺席审判是指法院在被告人缺席的情况下对被告人行为作出裁判。我国现行的新刑诉法并没有规定缺席审判制度。但是随着跨国刑事案件的增多，为了和《公约》的精神保持一致，如何尽快在我国引入刑事缺席审判制度已日益重要。应当修改新刑诉法，对贪污受贿等犯罪嫌疑人因外逃离境等原因，不能到法庭接受审判的，经有效通知后，法院可以根据已经掌握的证据作出缺席判决。但犯罪嫌疑人入境回国、被抓获或自动出现后，要求法院重新审判的，则按申诉处理。我国的反腐败法中，应对刑事缺席审判制度作出相应的规定，惩治腐败犯罪人。

综上所述，我国反腐败立法决策是一项系统工程，这一系统工程建设的重点有两个方面。一是解决好立法模式选择、确立立法理念与方式、做好防治腐败制度与机制内容体系的设计，使未来出台的反腐败法成为高质量的良善之法。二是要完善反腐败法的实施和督查制度与机制，使之得到有效的实施，充分发挥其在反腐败工作中的重要作用，为实现党风、政风、官风、民风的好转做出贡献。

注释：

[1]袁云才：《反腐败立法应从何处着手——对话中央党校研究生院前副院长、博导刘春教授》，载《长沙晚报》2015年3月19日。

[2][4][13]新华社记者：《监察部就我国批准联合国反腐败公约答问》，新华网2005年11月8日。

[3]王建国：《尽快制定预防腐败法的几点思考》，载《观察与思考》2012年第3期。

[5]庄德水：《以政府采购法实施条例施行为契机，堵住腐败的黑洞》，载《检察日报》2015年3月3日。

[6]方琼：《政府采购的腐败风险与防治策略》，载《中国政府采购报》2015年11月23日。

[7]刘瑞复：《我国独立公正司法与西方国家“司法独立”的根本区别》，载《红旗文稿》2014年第24期。

[8]周芬棉：《专家：建立家庭财产申报和金融实名制进行科学反腐》，载《法制日报》2010年12月20日。

[9]赵中良：《审计制度改革新规：党政同责、整改情况纳考核》，央视网2015年12月8日。

[10]杨曦：《审计制度改革的一个重大步骤》，人民网2015年12月8日。

[11]谭剑：《干群关系：新时期新挑战》，载《半月谈》2013年第12期。

[12]赵杨：《广东将建立健全述职述德述廉制度，接受网民拍砖》，载《南方日报》2012年12月30日。

[14]毛磊：《“举报法”呼之欲出》，载《时代潮》2005年第20期。

[15]郝传玺：《专家学者呼吁尽快出台举报法》，正义网2010年6月11日。

[16]王惜朝：《用制度击碎贪官外逃的“黄粱梦”》，东方网2015年5月19 日。

[17]孙建清：《公布贪官外逃名单应是一项制度》，中国江苏网2014年5月12日。

（作者系中共广州市委党校公共管理教研部副教授、广东省人大制度研究会理事）