全国人大代表提出议案技术研究

王秀秀

本文通过建立数学模型的方式对人大代表提出议案技术进行了分析，这种方法比较少见，但其得出的结论却值得思考和借鉴。

引 言

全国人大代表不仅有表决权、审议权、监督权，而且有一项非常核心的权利就是提出议案权。然而，迄今为止没有一件人大代表提出的议案被列入大会程序[1]。有学者认为人大代表提出议案权行使失范的原因是“代表的提出议案行为不尽规范，代表议案的质量不尽如人意”[2]。也有学者认为，“由于代表团为临时机构，而不是专职，并且没有配备助手或工作人员，他们难以提出非常合乎要求的法律案。”[3]学者们多从议案的质量、人大代表的履职能力、人大代表选举制度、人民代表大会程序制度等方面来分析人大代表提出议案权行使有效性问题，但是他们都忽略了人大代表提出议案技术的分析。

一、全国人大代表提出议案制度

根据宪法、立法法及其他相关的法律规定，全国人大一个代表团或30名以上的代表联名就有法律案提出议案权。提出法律案的内容没有职权范围限制，也未必直接与提出议案人有关。“向全国人大代表提出的法律案，能否列入会议议程，处理的程序有三种。一是由主席团决定能否列入会议的议程。如果已经决定列入议程，本次会议就进入审议程序。二是先将议案交由有关专门委员会审议、待委员会给出是否列入本次会议议程的意见后，再由主席团决定是否列入本次会议议程。三是先向常委会提出，然后经由常委会向大会提出法律案，由常委会决定是否提请大会审议。”[4]

全国人大共设了9个专门委员会：法律委员会、民族委员会、外事委员会、农业与农村委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、教科文卫委员会、财经委员会。未列入会议议程的议案，由主席团交付有关专门委员会，在全国人大闭会期间审议代表提出的议案，并针对议案进行研究，提出处理意见[5]。答复的意见按照采纳的程度从强至弱为：法律已由全国人大常委会审议；已列入本届全国人大常委会立法规划；建议有关部门加强调研起草工作，待草案成熟时，争取列入下一届全国人大常委会年度立法计划；建议国务院及有关部门制定或修改有关行政法规、规章或实施办法解决议案所提问题；对能否单独立法或立法条件是否成熟意见分歧较大，需继续调研论证等。

二、面板数据模型建立及分析

为了研究全国人大代表议案的采纳情况，从而挖掘出采纳情况与人大代表议案的提出方式的关系，笔者对2007年到2014年《全国人民代表大会财政经济委员会关于第XX届全国人民代表大会第X次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》进行分析整理，共涉及255部法律，其中提出修改法律的有46部。样本数总计为2040个（8年×255部=2040），剔除空缺数据、议案8年合计低于10个或者议案未达到3年以上的，最终获得有效的样本为277个，涉及53部法律（参见表2）。这53部法律是人民利益诉求的风向标，全国人大代表提出议案时，应当特别关注。

1.建立面板数据模型

从2007年至2014年，53个截面变量在时间方向上有8个观测值，样本容量总数为277个（样本容量为53×8=424个，但是在某些年份没有提出议案，进行剔除处理）。设议案当年人大财经委的答复结果为因变量（YRDJD，人大决定的首字母。已由全国人大常委会审议赋值的为4，已列入本届全国人大常委会立法规划或年度规划赋值的为3，建议列下一届全国人大常委会立法规划赋值的为2，建议通过制定和修改其他法律或行政法赋值的为1，需作进一步研究赋值的为0）；解释变量1为当年议案是否修法（X1XL，修法/立法的首字母。立法赋值为0，修法赋值为1）；解释变量2为当年提出的议案个数（X2YAGS，议案个数的首字母）。

通过不断建立模型、检验模型和修正模型。选用确定效应变截距模型，该模型对问题的拟合效果最佳，具体模型如下：

YRDJDit=α0+α*i+β1YRDJDit-1+β2X1XLit+β3X2TAG

Sit+uit

YRDJDit——第i个议案第t年人大财经委决议结果（因变量）；

YRDJDit-1——第i个议案第t-1年人大财经委决议结果（解释变量）；

X1XLit——第i个议案第t年是否修法（虚拟变量）；

X2TAGSit——第i个议案第t年议案个数（解释变量）；

α0——提出议案对答复结构的固定影响值；

α*i——第i个议案对答复结构的差异值；

β1——第i个议案第t-1年对第t年的人大财经委答复结果影响系数；

β2——第i个议案第t年是否修法对人大财经委答复结果影响系数；

β3——第i个议案第t年议案个数对人大财经委答复结果影响系数；

uit——其他影响人大财经委决议结果的因素值（残差）。

分别对因变量和解释变量进行单位根检验。只有虚拟变量存在不稳定性，其他的几个变量都不存在单位根，都比较稳定。运用样本数据对模型进行模拟，模拟的结果（参见表1）如下：

2.模拟结果分析

根据数据模拟结果得出：第一，拟和优度为0.65，该值越接近1越好。0.65达到了中等拟和优度。说明是否修法，人大财经委前一年的决议结果和每年的议案数量是影响当年人大财经委的答复结果的主要因素，这三个变量对于当年人大财经委的答复结果起到决定性作用。第二，杜宾检验值为1.9较接近2，说明该模拟方程中的残差不存在自相关性，方程的模型效果较好。F统计值为4.27，并且P<0.05，说明是否修法、人大财经委前一年的答复结果、每年的议案数量与当年人大财经委的答复结果存在较强的线性相关性。第三，T统计值分别为3.21、2.02、-2.62，并且所有的P<0.05，说明每年的议案数量、人大财经委前一年的答复结果、是否修法分别影响当年人大财经委的答复结果。第四，答复结构固定影响值为1.86，第i个议案第t年议案个数对人大财经委答复结果的影响系数为0.15，第i个议案第t-1年对第t年的人大财经委答复结果影响系数为0.17，第i个议案第t年是否修法对人大财经委答复结果影响系数为-1.05，说明当年对于某个法律的

议案个数越多，则当年人大财经委越可能作出修法或立法的决定。人大财经委前一年对某个法律议案的答复结果对当期人大财经委的决议结果有正的影响。换言之，如果人大代表年年都对某一法律案提出立法或者修法的要求，那么人大财经委采纳的程度会很高。如果人大代表们提出的法律议案是修改法律，那么将被人大财经委采纳的可能性较立法议案要高得多。三个解释变量对因变量的作用，从强到弱分别是当年提出法律案是否修法、前一年的人大财经委的决议结果和当年对某部法律提出的议案个数。如果人大代表们提出修改法律案，将比人大代表们年年提出某一立法案更容易获人大财经委的采纳。第五，从差异化系数来看（参见表2），消费者权益保护法、税收征收管理法、证券投资基金法、城市房地产管理法这四部修改法律的议案，人大财经委采纳程度高。这也进一步验证了提出修改法律案远高于立法议案的采纳效率。电信法、期货交易法、商会行业协会法、期货法这四部立法议案采纳程度高。

三、结论及建议

即使人大代表提出的法律案的内容、质量、性质等因素影响其被采纳和实施的状况，但是提出议案技术的价值同样不容忽视。在议案内容、质量、性质既定的情况下，以修改法律案的名义每年都提出该议案，议案数量越多则更容易被采纳。在三个变量中，修改和制定法律案的优先级高于另外两个变量，每年提出相同议案的策略优于某年集中提出大量的议案策略，具体提出议案技术应用如下。

第一，鉴史而知今，历史的法律案的状况和采纳情况，对未来趋势起着决定性作用。应当在认真研究过去几年议案个数、议案频率、议案要求的法律决策类型等历史提案情况下，制定提出议案策略。原因是历史上针对某一法案提出的议案个数、是否年年都提出该议案、法律案的内容是修法还是创制法等因素与全国人大采纳行动之间呈现显著相关性。

第二，加强学习法律知识，提高素质，更好地依法履行职责。认真分析预议案，如果预议案可以纳入到现有法律中，尽量提出修改法律案，而不应贸然提出创制法律案。原因是议案的类型为修法，最容易被采纳。若议案的类型为立法，被采纳的可能性将明显下降。人大代表议案类型对全国人大财经委的决策作用显著高于另外两个因素。举例说明，全国人大代表议案策略一：修订《消费者权益保护法》，2007年至2014年每年提出1个议案。全国人大代表议案策略二：制定新法《网络消费者权益保护法》，2007年至2014年每年提出2个议案。全国人大代表议案策略三：修订《消费者权益保护法》，2008年提出8个议案。全国人大代表议案策略四：制定新法《网络消费者权益保护法》，2008年提出8个议案。全国人大代表议案策略一是最容易获得人大财经委采纳的方案。

第三，持续就某一法律案向全国人大会议提出，被采纳的可能性高于某一年集中提出议案。就《电信法》和《社会保险法》两个立法议案比较来看，虽然《电信法》议案总共有8件，但是从2007年到2012年每年都有至少1件议案。而《社会保险法》共有23件议案，2007年就有议案18件，中间几年没有议案，直至2010年至2012年才又有1件至2件议案。结果是《电信法》比《社会保险法》更容易被采纳。举例说明，全国人大代表的议案策略一：2007年至2014年，每年议案1件；策略二：2008年集中议案8件。此时，策略一获得全国人大财经委采纳的可能性较高。

第四，全国人大代表们在提出议案之前，应全面分析以往的议案，通过全国人大常委会对议案的回复程度，把握法律发展的趋势，尽量使议案的内容与社会诉求一致。比如：在全国人大财经委审议的法律议案中，修法议案容易被采纳的有《税收征收管理法》《证券投资基金法》《预算法》《消费者权益保护法》《城市房地产管理法》《商业银行法》《广告法》等7部法律。创制法律案容易被采纳的有《电信法》《期货交易法》《期货法》等。

参考文献：

[1]桑玉成、卑家军：《从代表议案和建议看代表属性及其及职之效率——以十一届全国人大二次会议为例》，载《江苏行政学院学报》2010年第1期。

[2]胡弘弘：《论人大代表议案权的有效行使》，载《法学》2012年第5期。

[3]乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第114～115页。

[4]周旺生：《再论全国人大立法运作制度》，载《求是学刊》2003年第4期。

[5]中华人民共和国人民政府网（EB/OL） .（2013-03-07） [2015-10-12]. http：//www.gov.cn/.

（作者系华东政治大学2013级法学理论博士研究生、浙江树人大学管理学院讲师）