谈国有林场改革中的土地问题及对策

周学义

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）04—078—04

[内容提要]在国家全面深化改革，促进林业建设与发展的大背景下，开展国有林场改革，对于生态保护、职工增收、林地资源开发利用与保护，促进国有林场科学发展，具有十分重要的意义。然而，国有林场改革中最为现实和尖锐的，却是土地利用效率低下及土地管理混乱等问题，解决这些问题要因地制宜，积极应对，建立健全林场资源管理部门，加强国土和林业部门之间的协调沟通，林场自用土地必须要符合法律法规，加强林场土地的保护力度。

[关 键 词]林场；改革；土地问题；对策

国有林场是国家为加快森林资源培育，保护和改善生态环境，在无林少林、荒山集中连片的地区建设以造林为主的林业基层事业单位。在国家全面深化改革，促进林业建设与发展的大背景下，开展国有林场改革，对生态保护、职工增收、林地资源开发利用与保护，促进国有林场科学发展，具有十分重要的意义。然而，国有林场改革中最为现实和尖锐的问题却是林权确认中的土地及土地管理问题，本文试分析国有林场改革中存在的土地及土地管理问题，并提出解决办法，一抒管见，以期对国有林场改革事业提供帮助。

一、国有林场改革的重要性及紧迫性

国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中取得了巨大成就，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用。但长期以来，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全，林场可持续发展面临严峻挑战。最为严重的是国有林场普遍面临突出的民生问题。一方面，广大林场职工担负着生态保护与生态建设的任务，从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面，国有林场处于贫困状态，林场职工实际收入远远低于其他行业职工平均工资水平，相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障，林场职工的贡献与所得严重不相对称，这一问题如果长期得不到解决，将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此，国有林场改革迫在眉睫。

二、国有林场改革中土地管理方面存在的问题

十八大以来，党中央根据我国全面建设小康的时间节点和现实状况，做出“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”的论断，并提出全面深化林业改革的明确目标。然而，在全国国有林场改革中，却发现普遍存在着严重的土地管理和土地利用问题。

（一）林业系统的用地规划没有同国家土地利用总体规划全面衔接，造成部分林地开发利用不符合国家土地利用总体规划。我国土地利用总体规划的指导思想是“保护耕地，保证总量动态平衡”，为实现这一目标我们把部分坡地列入保护范围，然而，大面积的坡耕地和沙化耕地继续耕种，造成地力衰退、江河淤积和重要水源地涵养水源能力下降，严重威胁人民群众生产生活和生命财产安全，严重制约生态文明建设进程和经济社会可持续发展，因此，给国家退耕还林工程的实施带来了一定的难度。另外，林业系统实施的有些非农项目，由于不符合土地利用总体规划，致使这些项目很难落地。

（二）现有土地管理制度与旅游产业发展的需要不相适应。随着经济的快速发展和人们对于旅游产品需求的不断增长，各地旅游项目投资热情高涨，为找到经济发展新的增长点，国有林场也实施了森林旅游开发，利用荒山、林下耕地或林间耕地开发旅游项目，从土地利用角度看，都没有改变原来的自然属性，但从管理的角度出发，这些土地利用类型从农用地转为非农用途，即非农建设用地，就要占用土地利用规划中的建设用地指标和农用地转用指标。由于受用地指标限制而无法实施，即使项目经过层层审批获得用地指标，但配套的旅游公共服务设施，如道路、卫生、游客集散等基础设施也因为缺乏用地指标而迟迟不能建设，影响旅游综合效益的发挥。

（三）土地管理部门和林业管理部门之间协调困难。土地管理部门和林业管理部门之间缺乏相应的协调机制，如在林地使用审批上，法律规定应以林业部门的审核同意为前置条件，但国土部门有的审批人员不以为然，来者不拒，见地就审批，结果是国土部门批了，林业部门就来查，造成怨声载道。在农业设施项目用地上，如养殖业用地国土部门认为养殖业用地仍然属于农用地，不需报农用地转用，而林业部门却认为已改变林地性质，需进行永久占用林地审核审批。

（四）土地报批程序、地类分类标准不一致。国土部门在土地报批中一律采用预申请制度，涉及林地需先行报批林地，先农用地转用报批后，进行土地收储，收储后进行挂牌出让、协议出让，或政府划拨后才有业主。而林业部门的林地征占用审核审批，必须要有明确的业主，明确的项目，带有浓厚的计划经济的影子。在土地利用分类标准上的差异，使林地认定、林地管理难于到位，特别是征占地补偿标准差异很大引发矛盾，出现一边征占地，一边乱砍滥伐现象。

（五）土地利用效益不高、占用林地没有实行总量控制。林业系统的部分单位土地利用效益不高，近年来由于林业资源匮乏，木材采伐量逐年递减，原材料价格成本过高，同时国家取消了出口退税政策，造成企业效益过低，一些中小型木制品加工企业处于停产半停产状态，因此土地的经济效益没有得到充分发挥。

三、国有林场改革中土地管理的对策

针对国有林场改革中存在的土地管理和利用问题，必须积极应对，因地制宜。

（一）建立健全林场资源管理部门

1.加强国有林场管理制度建设。完善国有林场资源管理制度，严格按照法律、法规对林地征用事宜进行科学规范的处理。

2.精心确定管理内容。为促进管理水平的提升，应精心确定林场资源管理的内容。林场资源管理的内容至少应包括林地归属权、土地使用权、林地征用的管理。

3.选派专人进行林场资源的管理，并加强其培训和教育工作，使其不仅要认识到加强林场林业资源管理，更要认识到加强林场国土管理的重要性，并树立良好的管理意识，加强自身的学习，着力提高管理技能。

4.科学制定管理目标。将各目标责任人的权责利进行有机的结合，并在此基础上制定统一的林地征用补偿标准，以最大化地确保其科学性和合理性，从而分别从人员、制度、管理等方面对林场资源管理部门的职能进行不断地完善。

（二）加强国土和林业部门之间的协调沟通

1.制定统一的地类标准。由国务院统一制定中国土地地类分类标准，明确国土、林业、农业等相关部门各自管辖的范畴，尽可能做到部门之间不交叉、不重叠。

2.同地同价。如果说耕地保全国13亿人口的吃饭问题，那么林地是确保全国生态安全的屏障，既然林地与耕地一样重要，那么林地的补偿标准应提高到与园地、耕地补偿标准基本持平，这样就不会出现在征用林地过程中，土地地类难定，补偿标准低且多变的情况。

3.统一报批程序。国土的土地报批采用预审，林业也可同样采用预审，只要有项目有征地红线图，林业部门根据有关规定办理征占用林地预审手续等土地农转用报批后，挂牌出让、协议出让，或政府划拨给具体单位、公司、法人代表后，具体依法审核审批给用地单位。

4.做好规划的衔接工作。林地保护利用规划是实现林地用途管制制度的重要基础，应认真编制和执行林地保护利用规划，积极主动做好与土地利用总体规划的衔接工作，要明确林业用地区，正确处理好发展与保护的关系，在规划中预留足够的发展用地，努力实现“两个规划”发展方向上相互一致，空间布局上相互衔接，工作推进上相互协调。

（三）林场自用土地必须要符合法律法规

1.突出生态优先的发展方向，凡是利用林地从事种植业和养殖业的，只要不破坏植被，由林场自行管理，国土部门强化监督。林场实施的森林旅游开发，没有改变土地用途的，由林业部门自行管理，改变土地用途的必须按程序上报当地县级以上人民政府国土行政主管部门批准。

2.以棚户区改造为契机，逐步改变林区住宅脏、乱、差的局面，提高城镇品位，改善人们居住环境。棚户区改造用地，实行“特事特办”，对原有建设用地由林场审批，新增建设用地上报当地国土管理部门按程序上报审批。而个人住宅翻建、改建和扩建则由林场审批，方便群众办事，新建住宅的由当地国土管理部门审批。通过强化审批管理，使居住用地由过去的“一家一户型”向小区化发展，住宅由低层向高层发展，居住用地和其他用地布局日趋合理，土地利用率越来越高，城镇功能化越来越齐全。

3.对于区位条件较好的公共建筑用地，经科学论证后，合理规划其功能，最大限度发挥土地的经济效益，位于商业地段且市场发育较好的公共建筑用地，能全部改为商业用地的要依法改为商业用地，不能全部改为商业用地的也要改为综合用地，使土地资源得到有效利用。同时，利用土地供给政策逐步调整林产品加工企业数量，限小扶大，优扶劣汰，提高技术、设备水平，提高产品质量、档次，推进林产品加工业向规模经营和集约经营方向发展，走可持续发展道路。

4.加强林地征用项目的审查。当有项目需要征用林场林地时，作为林场林地管理人员，应切手做好项目的立项、批复、规划、用途等审核，并选派专业的人员实地勘察所征用的林地，再由场务会对其进行集体会审，并将其上报县市级林业主管部门进行审核，在审核达标之后上报省级林业厅进行审核，凡未审核合格的一律不得与征地方签订征地合同，以确保林地征用项目审查的有效性。此外，在林地征用过程中偶然会出现林地置换的情况，因而在置换过程中必须始终能够坚持置换等值性的根本前提，以提高所换林地的水平。

（四）加强林场土地的保护力度

1.当国有林场土地处于城区时，应将其作为森林公园申报范畴，做到统筹规划确保其得到合理的开发和利用，严防其被地方政府大量地征用。当必须征用时，还应严格按照我国现行的有关森林公园的法律法规正确办理征地手续，且适当提高征用标准，以提高对林地的保护力度。

2.由林业主管职能部门对现有林场林地的征用进行专项督查，及时掌握被非法占用的情况，并严格按照相关标准处理解决。对于该停止征用的必须停止；对于该复垦的林地必须复垦；对于没有审批就先征用，甚至少征多占和非法征用的，则应严格按照相关法律法规，对相关的单位或人员进行严肃的处理，严重的还应上报森林管理机构（具有执法权，如森林公安部门），并依法对其进行强制处理，严防林场林地流失和损失。

3.定期组织开展非法侵占国有林场林地专项打击和整治活动，对经营区周边村民或居民非法侵占林地毁林行为，依法清理回收并种上林木。对各种项目建设工程没办理林地征占用手续就开工建设和移动、联通、电信、电力等部门私自在国有林场经营区的林地范围内建塔基、架光缆线路等行为，责令依法补办林地征占用手续，缴足补偿费用，并处以重罚。

总之，国有林场资源管理是一项系统而又复杂的工作，必须以国家政策及法律法规为指导，结合国有林场国土、林地管理中存在的问题，积极应对，因地制宜，正确处理好保护与发展的关系，使国有林场走上良性发展的轨道。

责任编辑/刘顺宝