健全地方性法规规章起草工作机制必要性研究

辽宁省政府法制研究中心课题组

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）04—057—02

[内容提要]地方立法起草是地方立法工作的基础和关键性环节，对地方立法质量起到决定性作用。在全面推进依法治国背景下，研究地方性法规规章起草工作机制存在的问题和必要性，是实现地方立法科学性的一个重要基础性环节。

[关 键 词]地方立法；起草工作机制；必要性研究

地方立法作为社会主义法律体系的一个重要组成部分，关系到当地的政治、经济和社会发展，在社会生活的各个方面起到了不可替代的作用，保证了法律法规的全面实施，为国家立法积累了经验。地方立法起草是地方立法工作的基础和关键性环节，对地方立法质量起到决定性作用。在全面深化改革、简政放权的背景下，国家治理和社会管理的理念不断变化，立法理念不断转变，研究地方性法规规章起草工作机制存在的问题和必要性，对推动辽宁科学发展、跨越式发展，具有十分重要的意义。

一、地方性法规规章起草工作的主要问题

（一）起草主体单一，部门利益倾向严重。长期以来，由于行政部门对业务相对熟悉，绝大多数立法项目主要由有关主管部门负责起草，起草部门难免会从本部门立场出发，将部门思维、部门利益带入法律法规草案中，注重部门职责多、照顾全省大局少；注重部门利益多、照顾公众利益少；注重执法便利多、照顾群众便利少等，造成地方立法“行政权力部门化，部门利益法制化”的倾向，开放的、多元化的法规规章起草机制仍未完善。

（二）公众参与力度不够。一是立法起草部门主导性过强，掌握着公众参与机制的控制权，导致部分公众意见得不到重视，公众参与机制流于形式；二是公众参与的积极性和主动性不够。其主要原因是公众意见不能得到采纳、没有相应回报；三是公众参与机制缺乏制度设计。哪些地方性法规规章应该适用公众参与机制，适用何种形式的公众参与机制，在同一立法过程中可以同时适用几种方式的参与方式等问题亟待解决。

（三）立法技术不够成熟完善。一是地方立法结构贪大求全。许多地方立法草案只讲究形式上的完整，在体例上刻意与上位法保持一致，根本没有发挥出地方立法的优势，缺乏地方特色；二是立法语言缺乏规范、过于笼统，缺少法言法语；三是地方立法起草缺乏创新。许多地方不敢为“天下先”，只是被动地跟着国家立法的精神走，或者走在其他省后面。有的地方立法在起草过程中将上位法或者其他省立法中的内容和形式直接套用到本地区立法条文中。

（四）立法工作队伍建设有待加强。就我省的情况而言，一是从事立法起草的专业人员基本集中在政府法制机构，各部门的起草人员大多只是熟悉本部门、本领域的业务情况，对立法技术、立法原则等知之甚少，严重影响了立法起草的质量；二是新修订的《立法法》赋予设区的市立法权，我省涉及的9个市，这九个市的政府立法机构和人才问题亟待解决；三是作为地方立法主体之一的政府法制机构，在本轮政府机构改革中，全省有六个市的政府法制机构“缩脖”到政府办，这在一定程度上削弱了政府法制队伍力量，影响政府立法工作顺利开展。

（五）立法调查研究浅尝辄止，内容缺乏可操作性。从目前情况看，立法调研的方法和手段还存在一定局限，影响调研效果。一是主体局限，参加立法调研人员范围较窄；二是对象局限，参加调研的多为行政管理人，听取管理相对人的意见少，听取专家学者的意见少；三是内容局限，就事论事多，当前情况考虑多，传统做法顾及多，宏观论证少，长远利弊分析少，开拓创新精神少；四是手段局限，以泛泛讨论为主，座谈会形式多，专家论证、听证等方法少。

二、健全地方性法规规章起草工作机制的必要性

（一）充分发挥立法的引领和推动作用，要求健全地方性法规规章起草工作机制。当前，新常态下改革发展对立法的要求已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这就要求，凡是改革举措涉及法律立改废的，及时启动立法程序。而这一切的基础是起草工作，只有健全完善的地方性法规规章起草工作机制，才能确保制定出科学的法律规范。

（二）推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，要求健全地方性法规规章起草工作机制。党的十八大、十八届三中和四中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出明确要求，广大人民群众对通过法治实现社会公平正义、解决发展中实际问题的期望值越来越高，对立法的评价标准已经是好不好、管不管用、能不能解决问题，而是要看法律是否反映客观规律、符合人民意愿、解决实际问题。这就对法规规章起草工作提出了新的要求，要进一步推进科学立法、民主立法，始终把公正、公平、公开原则贯穿起草工作始终，立良善之法，立管用之法，增强地方性法规规章的针对性和可操作性。

（三）解决地方立法工作中存在的突出问题，要求健全地方性法规规章起草工作机制。同新形势新任务对立法工作的要求相比，当前立法起草工作还存在一些不相适应的问题。例如，有的法律法规草案不能准确反映客观规律和人民意愿，针对性、实用性、可操作性不强；有些重要领域的法律法规还有缺失，一些地方性法规规章没有因形势变化而及时修改；法律、行政法规、地方性法规、规章之间不够协调等。解决这些问题，需要在党的领导下，健全地方性法规规章起草工作机制，合理配置立法资源，进一步完善地方立法起草程序、规范地方立法起草活动，增强地方立法起草的系统性和有效性。

党中央国务院、省委省政府从建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，从为建设富庶文明幸福新辽宁提供法制保障的高度，在中国特色社会主义法律体系已经形成的新的历史起点上，提出加强和改进立法起草工作，对形成完备的法律法规体系，提高地方立法质量，坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治国，建设法治辽宁具有重大意义。

基金项目：辽宁省社科联2015年度辽宁经济社会发展立项课题《健全地方性法规规章起草工作机制研究》阶段性成果，课题编号：2015lslktzifx-06。

课题负责人：吴桂静，女，辽宁省政府法制研究中心主任，研究员

课题组成员：郝 赟，男，辽宁省政府法制研究中心，助理研究员

史文婷，女，辽宁省政府法制研究中心，助理研究员

安福杰，男，辽宁省政府法制研究中心，研究实习员

杨 健，女，辽宁省政府法制研究中心，研究实习员

责任编辑/李永生