“治理体系与治理能力现代化”语境下的县域治理

杨　峰，徐继敏



“治理体系与治理能力现代化”语境下的县域治理

杨峰，徐继敏

[摘要]县域治理是推进我国治理体系与治理能力现代化的基础与关键。县域治理对于促进县域社会经济的发展以及维护和谐健康的社会稳定局面有着极为重要的理论意义与实践意义。推动县域治理的现代化需要两条路径的双向型运作：一是国家权力向县域放权，二是扩大公民有序参与。

[关键词]“治理体系与治理能力现代化”；县域治理；省直管县；扩权强县；路径选择

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了新形势下我国全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“治理体系与治理能力现代化”是一种全新的执政理念，对于我国社会主义现代化事业有着重大而深远的理论和实践意义。建国后几十年的社会主义建设成绩和教训都表明，社会发展越是向前，改革越是进入深水区，就越要强调治理，越要充分发挥治理的重要作用。当前，在“国家治理体系和治理能力现代化”这一强大的治理动员语境下，探讨县域治理的内涵、意义和路径选择，既是对县域改革发展和社会稳定事业的助推，更是对社会主义现代化国家建设的促进和帮助。

一、县域治理的内涵

县域治理，是指在县（县级市、市辖区）级行政区域内，通过承认并尊重公民的主体地位、转变政府职能、培育公民社会等措施，努力达成政府与公众在公共生活上的“协商治理”，在“官民和谐”的状态下实现县域公共利益最大化的一种地方行政管理模式。县域治理包含以下四种要素：

（一）县域治理的主体

《中华人民共和国宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是国家主人，因此县域治理的主体不仅仅是县级党委和政府机关，还应包括县域范围内的广大民众。一方面，县域治理必须强调人民的治理主体地位，要创造各种机制、制度扩大公民的有序参与，积极保障并实践公民的各项民主权利。另一方面，县域治理绝不是治“民”。如果县域的广大人民被理解成为了县域治理的对象，这就首先意味着“法律面前人人平等”原则被公权力践踏；其次意味着这样所谓的“县域治理”并非真正意义上的“治理”，而是过去那过时落后的统治、监管等传统执政手段；最后，这样会继续加深当前所存在的“官民对立”，不利于基层治理和地方的和谐与稳定。

（二）县域治理的关键

县域治理应处理好四大关系：首先是党政关系。县域党委权力过于集中，引起了当前县域政治腐败屡禁不止、官僚主义横生等权力顽疾以及人大的虚位化。应按照党的十八大所提出的“改进党的领导方式和执政方式”要求，理顺党政关系，划分清楚县域党委、人大、政府之间的权力关系。其次是一国之治与一县之治的关系。县域治理在整个国家治理体系中是基础性的，在整个国家治理体系中起着承上启下的作用，肩负着县域范围内的公共服务职能，是推进国家治理体系与治理能力现代化的着力点。再次是县域政府权力与责任相匹配问题。县域政权当前所进行的如“扩权强县”“省直管县”等行政体制改革在不同程度上赋予或扩大了县域政府的各项权力。但是“有权便有责”，县域政府也应承担起与其所拥有的职权相对应的职责，接受上级、司法以及公众的监督。最后是政府、社会组织以及公民这些县域治理主体之间的关系。治理最大的特点在于其是一种多元主体的协商治理，各主体是一种平等与合作的关系，为了实现善治而齐心协力。

（三）县域治理的价值取向

县域治理的价值取向至少有4条：一是民主化。县域治理现代化的过程必然是县域政治民主化的过程，“人民当家作主”反映在县域治理上就是要求公众有权利和机会表达利益诉求并得到制度回应。二是效率化。县域治理的各主体“都拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等”[1]。三是法治化。如果没有健全完善的法治体系，没有对于法律的普遍信仰，没有运行良好的法治秩序，是不可能实现县域治理现代化的。四是合法化。合法化是“对统治权力的承认”[2]（P12），是现代治理的生命，是各项治理措施在社会和公众中得到认同和配合的基础。

（四）县域治理的目标

县域治理的目标是实现县域的“善治”。善治是“公共利益最大化的管理过程”，其本质特征在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[3]（P185）。也就是说，县域治理要在“官民”共同治理的基础上，在“官民和谐”的状态下实现县域公共利益的最大化。

二、县域治理的意义

全面推进国家治理现代化，不仅是要在国家层面实现科学决策，继续实践各种民主措施，而且地方政权也应积极主动地响应中央号召。县域作为国家体系的重要组成部分，其治理现代化程度直接影响着国家治理水平的的提升，因而有着极为重要的理论意义和实践意义。

（一）“郡县治，则天下安”

自秦设郡县以来，县域一直是我国最稳定、最全面的微观政治单位，起着承上启下的作用。在县域这一区域里，“制度与人情、政府与社区、集体与个人、公共领域与私人领域等浑然一体，构成了我们所谓的地方社会”[4]。县域治理是国家治理体系与治理能力现代化的基础和重心所在，县域秩序的良善与和谐事关我国各项改革进一步深化的成败。

（二）县域政权是我国政治体系中极为重要的一环，是与基层民众联系最为紧密的一级政权，是各项治理决策由书面走向实践的桥头堡

一方面，县域治理由于其公共利益的价值取向，能够在利于理顺基层党群关系、提升党的执政能力基础上扩大和巩固党的群众基础，进而增强执政合法性；另一方面，县域在我国行政管理体制改革中份量颇重，不仅是观察整个改革运行的切入点，而且还能够集中体现改革中所出现的问题和可能产生的结果。因此，县域治理及其改革对于认清我国政治运行现状有重大意义。

（三）建国以来，我国一直走的是以城市建设为中心的现代化道路，造成了当前越来越大的城乡差别

相对于乡镇，县域政权拥有更为全面的公共服务职能和治理基础，因而“重塑和提升乡村治理能力的改革不能局限在乡镇层面，而应定位于‘农村基层政府’——县级政府层面”[5]。大力发展县域经济是县域治理的直接目的与保障，同时也是真正提升乡村治理能力的路径选择。当前相关县域治理政策大都是“头疼医头，脚痛医脚”，“县级政府‘主导乏力’”[6]，没有站在一个更为全面的视角去解决我国基层地方治理的转型问题，因而收效甚微。县域经济的快速稳定发展，以及当地民众生活质量的提高都在时时催促着县域治理的现代化进程。

（四）我国政治体制的惯性使得县域治理面临着政治权力的异化现象

官员的政绩考核的对上不对下，甚至是对某一具体官员负责。以群体事件的治理为例，大部分群体性事件都发生在县域范围内，虽然全国上下都把“维稳”作为了地方治理的硬性标准，可群体性事件俨然呈现递增趋势。其中最为重要的原因是县级政府在治理中没有真正重视并回应公民的多元利益诉求，甚至为了一己私利与民为敌，导致社会积怨没有合适管道宣泄与疏导，从而引发社会不稳定乃至动荡。正如习近平总书记在中央政法工作会议上所讲，“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”，当前县域治理的当务之急就是要引入现代化的公共治理模式，积极引导当地公民有序、理性地表达利益诉求，维护公众的合法利益。只有县域治理实现了真正意义上的现代化，才能规避权力运行的风险，弥补地方基层治理的缺失，从而实现社会的长治久安。

三、县域治理的路径选择

我国要成为现代化的民族国家，仅仅拥有一个具有权威的中央政权是不够的，还需要有效的地方治理作为整个国家治理体系的基石。从这个意义上看县域治理，其不仅仅是为了解决眼前所存在的现实问题，更是着眼于我国的未来政治走向。现代化的治理需要把分权与民主自治结合起来，因而要推进县域治理的现代化需要两条路径的双向型运作：国家权力向县域放权以及扩大公民的有序参与。

（一）国家权力向县域放权

要使县域走上治理现代化之路，首先要解决的是国家权力纵向间向县域放权的问题，合理划分中央与地方政府的职责与权限。在县域治理的顶层设计上，国家权力的纵向放权应从三方面入手：

1.赋予县级人大相应的财政权，建立民主财政体制。1994年，我国开始了以“分税制”为基础的分级财政体制改革。之后实行的财政省管县改革试点旨在减少行政层级，提高县域在省级以下的地方财政分配中的所占比例，以调整中央与地方的财政权力关系。上述的财政改革并未实现财政权的下放，反而是使得“财权上移”，造成了当前人大财政权的薄弱与缺失、政府财权则过于强大的局面，甚至是上下政权的互相扯皮、官民争利等异化失序现象。为了扭转上述困境，应改革现行财政体制，在落实县级人大财政决定权基础上形成并发展县域民主财政。第一，正确认识财政权的性质与目的。财政是一种公共行为，是国家治理的基础与支柱，县域财政权的行使目的是为了利于公共产品在县域范围内的合理与有效分配，保证公共利益的顺利实现。第二，赋予县级人大一定的财政权，同时改革、完善县域财政体系。首先要下放财政权使其与下放的事权相匹配，并且赋予县级人大一定财政立法权。其次，根据县域治理的需要，“调节地方税税种结构，建立地方税主体税种，健全地方税体系，充实地方财政收入，保证地方财政收入规模，使得各级地方政府的事权有相应的稳定而可靠的地方财政权作支撑”[7]。第三，构建并完善民主财政体制。民主财政体制包括征收民主（以公共利益目的确定征收）、支出民主（以实现公共利益定位支出）以及财政分权(下放权力以及权力间的相互监督与制约）。

2.继续扩大县级政府权力，转变县域政府职能。从当前所进行的事权省直管县改革来看，表面上是下放了一些重要的经济社会管理权力、简化了行政审批手续等等，但同时也要看到下放权力的相关配套改革不匹配，一些垂直部门的放权还流于形式与表面，严重制约了县域政权职能的现代化转向。所以，要继续深化各项行政体制改革，转变县域政府职能，完善治理体系。首先，在现有的“省直管县”改革试点基础上继续调查研究适合我国国情的国家纵向治理体系，调整当前中央与地方，省、市、县之间的利益关系。其次，要真正的放权给县域政权，通过减少政府层级，在缩减上级政府干预权力的同时扩大县级政府的自治权力。最后，实现政府职能向公共服务的转变。下放权力肯定不是为了让县域政权手中的权力无限膨胀，而是要实现服务型政府的转变。放权并非是让县域政府成为“父权式”政府，政府要治理的是市场不能解决或是解决不好的事情。

3.实现中央与地方分权法治化。为了使得县域治理走上制度化的轨道，法治化是我们所能找寻的最佳方法。首先，要在宪法框架下制定一部关于中央与地方关系的基本法律，比如《中央与地方关系法》或者《地方自治法》等，从总体上去界定、划分公共产品在全国范围内的分配以及中央与地方政府的权责归属。其次，从具体立法上去促成县域政权事权与财政权的相匹配，保障分权的实施与效果。最后，实践司法的“去地方化”，用司法程序的正义去保证中央的权威与地方的自治，维护国家整个法律体系的完整与效率，为县域“善治”的实现保驾护航。

（二）扩大公民有序参与

我国政府在国家治理相关政策的建构上一直使用的是“内在创始式模型”，相关“公共政策问题构建的主体是国家政府及其相应社会职能部门或专家学者，该模式界定下的公共政策问题就是精英圈定的‘重大事项’，除此之外的社会问题，即使它事关公众利益也很难进入公共政策的决策范围，这是一种典型的社会公众处于被动接受地位的精英决策模式”[8]。如果单靠政府这唯一的权威去主导、决定与推行县域治理而忽视了民意，尤其是涉及切身利益的当地公众的意愿，那么不仅治理的合法性根基会被动摇，而且治理相关政策在各地的推行也会受到极大的阻碍。效率的最大化呼唤公共治理，只有在国家公权力下放的同时扩大公民的有序政治参与，才能避免县域治理的盲目性和无序性，满足治理的合法性、合理性需要。

1.增强公民意识，培育公民文化。国家治理体系与治理能力现代化在各地的推行正是实践民主参与，培育公民社会的良好契机。国家层面的政治参与，公民可能会觉得与自己切身利益关联度不大，因而较为被动或者积极性不够。但是县域治理是基层治理，与当地公众利益契合度高，能较为容易地调动公民的参与热情。但光有参与热情是不够的，基本的公民文化与公民意识也是有序政治参与的前提条件。一方面，要继续大力发展文化教育事业，提高公民的文化素质，尤其是要缩小城乡之间的差距；另一方面，要纠正我国当前的政治常识教育，让现代公民教育进入大中小学课堂，走入普通百姓日常生活。

2.发展社会组织，使其成为成熟的公民政治参与载体。我国政府掌管着绝大部分的社会公共资源，社会组织发展滞后，组织能力孱弱，没有成为成熟的政治参与载体。伴随着改革的深入，我国公众的民主参与热情高涨却苦于没有有效的组织。同时，国家也逐步在向下“放权”，市场在资源配置中的主体作用也在逐步凸显，国家与民众之间从而形成了一个公共资源配置的真空地带。因此要积极发展各类社会组织，特别是能代表县域当地民意的社区委员会、农民协会以及行业组织等等。结社权是我国宪法第35条所规定和保护的政治权利，今后应制定相关的《结社法》，用法治手段去引导社会组织的发展。

3.树立现代化的治理理念，建构协商治理的公共领域。政府需形成现代化的公共治理理念，积极吸收并引导公民的有序政治参与。另外，建构协商治理的公共领域也是县域治理顺利进行的必要条件。要建立健康的公共领域，除了要落实个人尊严、言论自由、结社自由、信仰自由等一系列公民权力之外，还要反对和抵制市场经济功利化、“金钱至上”消费主义对公共领域的侵蚀，培育理性的公民文化，发扬宽容、协作质量，鼓励大众参与以及对自身言行负责任等等。协商治理要求社会各阶层、各群体把自身观点视角带入公共领域，基于说理形成反应公共意志的民主舆情，以保证县域治理各项政策的可接受性。

4.扩大公民有序政治参与县域治理，实现参与的制度化、程序化构建。扩大公民有序政治参与管道，具体到县域治理上可以作以下制度尝试：（1）地方精英意见收集制度；（2）较大规模的公民意见收集制度；（3）公民听证会；（4）公民大会；（5）公民申诉制度；（6）公民网络参与制度；（7）社区社会组织参与；等等（参见表1）。同时要将公民政治参与的内容与程序以制度化的形式予以明确化，从而实现公民政治参与的有序化，避免参与的随意性和无序性。

表1　公民参与的不同机制比较

四、结语：在公民参与的实践基础上迈向县域自治

任何成功的治理政策都要经历试错、反思、总结这一循序渐进的过程，任何追求一次性成功的政策措施注定得到的都是失败的结果。因此，县域治理的现代化进程中，我们不能急于求成，应该在公民参与的实践中不断回应治理体系与治理能力现代化的呼唤。尽管公民参与县域治理的制度选择的有序性与有效性受到了诸多因素的制约，但是一些较为基本的参与基础条件仍然需要我们梳理清楚，以此来规范并促进公民更为有序且有效的参与县域治理。这些基础条件主要有：

第一，参与主体的平等性：保证适格公民有平等的机会参与县域治理。

第二，参与主体的自由性：任何公民都能自由的参与或不参与县域治理。

第三，参与过程的开放性：治理过程的开放程度能够保障公民的政治参与权利。

第四，县域治理相关信息的公开：这是政府保障公民知情权、参与权的必然要求，也是公民有序、有效参与县域治理的重要前提与保证。

第五，参与过程中治理相关信息的沟通与顺畅：既然信息公开是前提和保障，那么在公民参与县域治理的过程中就必须保证相互间治理及其相关公共政策信息的沟通与顺畅。

第六，治理过程中的理性对话与协商，并保证其充分性：对话协商的过程应该是公民、社会与政府之间理性、宽容的参与过程，要保证他们之间的充分对话，协调利益，力求最终达成县域治理的相关共识。

第七，民意与县域治理公共政策的制度衔接：公民参与治理不能仅仅停留在表面形式上，还必须让公民参与所形成的公共意志对县域治理的现实政策走向产生实质影响，并使这一管道形成制度化，让公共利益在治理政策中得到实现与维护。

当前，我国所进行的相关县域治理政策主要还是“强县扩权”和“省直管县”改革。然而，由于我国现行行政管理体制的刚性以及省、市、县利益的多元化和复杂化，以“省直管县”改革为代表的县域治理现代化措施推行多年却步履艰难。从学理上看，当前的县域治理现代化措施还只是一种行政上的分权，并不能满足治理体系与治理能力现代化要求。也就是说，县域治理现代化的实现，要在现有行政管理体制改革基础上依靠群众力量逐步实现法治上的分权，运用“自上而下”的国家力量去扶持“自下而上”的公民社会的逐步发展与成熟，在已有的村民自治、社区自治基础上最终实现县域自治。地方权力是中央权力的基础，只有实现了地方治理的现代化，才能真正实现国家治理体系与治理能力的完全现代化。

[参考文献]

[1]何增科.怎样理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（1）.

[2]让·马克·夸克.合法性与政治[M].佟心平，等，译.北京:中央编译出版社，2002.

[3]俞可平.敬畏民意：中国的民主治理与政治改革[M].北京:中央编译出版社，2012.

[4]丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考[J].国家行政学院学报，2010，（5）.

[5]樊红敏.县政改革：中国改革下一步的关键点[J].中国行政管理，2011，（1）.

[6]于建嵘，蔡永飞.县政改革是中国改革新的突破口[J].东南学术，2008，（1）.

[7]张泽荣，齐风芹.浅谈我国财政体制改革中财政权的定位问题[J].地方财政研究，2006，（12）.

[8]孙萍，鲍丽明.论我国公共政策问题构建的价值诉求与回归[J].理论与改革，2010，（3）.

[责任编辑：刘烜显]

[基金项目]国家社科基金一般项目“‘省直管县’改革法治保障研究”（12BFX036）阶段性成果

[中图分类号]D035.5

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0020 -05

[作者简介]杨峰，四川大学法学院2013级宪法与行政法专业博士研究生；徐继敏，四川大学法学院宪法与行政法教研室主任，教授，博士生导师，法学博士，四川大学政府法治研究中心执行主任，中国行政法学研究会常务理事，四川省行政法学会副会长，四川成都610060