西方国家治理的理论基础探析

张 军

(中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091)



西方国家治理的理论基础探析

张 军

(中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091)

治理理论是20世纪90年代初兴起的重要政治学和经济学理论。任何一种理论的产生不仅是现实的需要,也与这种理论产生的历史渊源有关。亚里士多德的城邦治理理论,洛克的社会契约思想,孟德斯鸠的分权制衡理论和杰弗逊的人民宪政思想是西方流行的治理理论的理论基础。当下,我国正在大力推进国家治理体系和治理能力现代化,一定要基于中华民族的文化传统和历史传承,决不可盲目照抄照搬西方的理论。

治理;法治;社会契约;分权制衡;文化传统

治理理论兴起于20世纪90年代西方政治学和经济学领域，后又向其他领域延伸。治理意味着“统治的含义有了新变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是用新的方法来统治社会”。[1]近些年来，“治理”这一概念应用从最基层到跨国范围的社会各个层次，正如鲍勃·杰普索所指出的：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”[2]。

“治理”的内涵主要从五个方面理解：第一，治理是出自政府组织但又不限于政府的一套进入公共政策过程的社会公共机构和行为者；第二，治理是指在为社会和经济问题寻求解决办法中，存在着行动界限和责任方面的模糊之处；第三，治理一定是在涉及集体行动中的各个社会公共机构之间存在着权力的相互依赖关系；第四，治理指社会中各类行为者网络组织的自主自治管理；第五，治理意味着办好事情的能力并不在于政府的单一的权力和力量，也不在于政府是否下命令或运用其权威，而在于政府与社会之间广泛的社会联系，但政府可以动用新的治理工具和技术来控制和引导其发展，政府的能力和责任就在于此。[1]33-35治理理论作为西方应对国内外问题的主要手段和方式，有着深厚的政治理论基础，没有这些基础性的政治理论，西方国家治理理论也就不可能出现。仔细梳理，西方国家治理理论的基础主要渊源于亚里士多德、洛克、孟德斯鸠和杰弗逊的政治学思想。

一、亚里士多德：城邦治理理论

亚里士多德生活在古希腊时期，当时还没有形成现代意义上的国家，亚里士多德的治理理论主要围绕城邦治理展开。这些城邦治理的理论主要包括以下几个方面的内容：

(一)治理的最高目标就是“善”。亚里士多德将政治学作为单独的学科来研究，强调政治学是各学科中最高的学问，是研究个人和城邦“至善”的学问，政治上的善就是公正，指的是“全体公民的共同利益”。“一切技术、一切规划以及一切实践和抉择，都是以某种善为目标。因为人们都有个美好的想法，即宇宙万物都是向善的。”[3]共同体是人为了实现“善”而成立起来的，个人要想更好地实现个人的善最好是加入共同体。因为，在亚里士多德看来，一切共同体都是为了实现善业而建立的，在所有的共同体中，城邦是最高、最有权威，而且包含了其它一切共同体的共同体，城邦的目的就是要追求和实现个人和城邦生活的至善。个人的生活至善离不开城邦，一个人一旦脱离城邦，如果还能活下来，他要么是一个神袛，要么就会变成一头野兽，总之他很难过上人一样的生活。“我们看到，所有城邦都是某种共同体(community)，所有共同体都是围着某种善而建立的(因为人的一切行为都是为着他们所认为的善)，很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威，并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善，这种共同体就是所谓的城邦或政治共同体”[4]，人类追求最高的境界就是达到“善”。由此可见，“善”是治理的最高目标。

(二)法治是治理城邦最好的方式。亚里士多德认为一个由最优秀之人执政的城邦，必然会建立起优良的法制；法律中意蕴着高于个人理性的智慧。这一点，与他的老师柏拉图“视一切现实的制度为偏见与私利的产物”[5]不同。基于这一判断，柏拉图希望能从根本上改造现有的制度与法律，凸显了他对思想家自身理性的乐观估计。在亚里士多德看来，虽然现有的制度与法律(特别是传统与习俗)当中不可避免地存在诸多问题，但也不能一概视为偏见，毕竟这些制度与法律是对历史成功经验和失败的总结，体现了一种历史的、集体的理性，这种理性是对每一个具体时代个人，包括哲学家和法家的判断的超越。“法律不仅对个人的欲望，同时也应该对个人的理性施以约束”[5]。“天生平等的人按照其自然本性必然具有同等的权利和同等的价值。因而，在名位方面以同样的方式对待不平等的人，或以不同的方式对待彼此平等的人，就好比是给体质不同的人以同等的衣食，给同等体质的人以不同等的衣食，其结果只会危害了人们的身体。因此，人们认为统治者并不比被统治者具有更多的权利，所以大家应该轮流统治和被统治。由此便达到了法律，因为一种制度或安排就已经属于法律范围了，所以，法制比任何一位公民的统治更为可取，所以，……即使有个人来统治更好，也应该使其成为法律的捍卫者和监护者。”[6]同时，亚里士多德还强调遵守法律的重要性，“即使制定了优良的法律，却得不到人们自觉的遵守，也不能说是建立起了优良的法制(法治)。法治优于人治，必须严格依法规范治理城邦事务，在法律未做规定的地方，官员享有裁决权，但也仅限于此。当然这里的法制(法治)即使法律有瑕疵，也要先修订法律，尽量避免出现法律的空场，而不能任由个人以法律不能触及到为借口而随意而为。一旦一个政体必须是一个遵守法律的整体，在法律失去其权威的地方，政体也就不复存在了。

(三)混合政体是最好的政体。政体“就是对城邦中的各种官职——尤其是拥有最高权力的官职的某种制度或安排。”[7]不同政体的权力安排方式不同，权力运行机制也不一样，统治效果也是不相同的。亚里士多德在对希腊200多个城邦进行分析的基础之上，把政体分为两大类六种：一类是正宗政体，包括王制或君主政体(一人为统治者，能照顾全帮利益的)，贵族政体或贤能政体(政体以少数人，不止一人而又不是多数人为统治者的)和共和政体(以群众为统治者而能照顾到全帮人民利益的)；一类是正宗政体的变态政体，包括僭主政体或暴君政体(僭主政体是君主政体的变态，以一人为治，谋求僭主的个人私利)、寡头政体或财阀政体(是贵族政体的变态，以富户利益为根本)和平民政体(是共和政体的变态，以穷人的利益为根本)。亚里士多德指出，一切政体都有三个要素：与公共事务有关的议事机构、行政要素和司法机构的要素。亚里士多德并没有明确强调哪一种政体最好，选择什么样的政体要因地制宜，关键是要符合城邦的实际。但是在现实中，各城邦的政体以平民政体和寡头政体居多。亚里士多德认为，“在一切城邦中都有三个部分或阶层，一部分是极富阶层，一部分是极穷阶层，还有介于两者之间的中间阶层。人们承认，适度或中庸是最优越的，显然拥有一笔中等的财富实在是再好不过的事情。这种处境下人最容易听从理性，而处于极端情况的人……他们很难听从理性的安排。”相反，中产阶级“在各个城邦中都是最安分守己的，因为他们不会向穷人那样觊觎他人的财富，也不会向富人那样引起穷人的觊觎，没有别的人会打他的主意。他们不想算计他人，也无被人算计之虞”[8]。因此，当中产阶级超过了其余两个阶层或者仅仅超过其中之一时，这种情况下的政体就有可能保持稳定。这样的政体不用担心富人与穷人联合起来反对执政者，因为他们彼此谁也不会愿意接受对方，他们会希望一个能有双方共同接受的政体，而且这两个阶层也不能容忍轮流执政的做法，因为他们彼此也互不信任。

因此，从上述分析来看，还是能看出他心目中最优良的政体是由中产阶级或阶层掌握政权的政体。政体“由多数人执政胜过由少数最优秀的人执政……因为在多数人中，尽管并非人人都是贤良之士，他们聚集在一起也有可能优于少数人——当然不是就某一个人而论，而是就集群而论，好比有重任集资操办的宴席较之于由一人出资的宴席更好。因为，众人中的每一成员都部分地具有德行与明智，但他们聚到一起时，众人仿佛就成了一个人，多手多足，兼具多种感觉，在习性和思想方面也是不拘一格。”[6]96“这种政体应该是像斯巴达政体那样的兼有君主政体、寡头政体和平民要素”[9]的混合政体。

二、洛克：以社会契约为核心的政治理论

洛克是西方政治发展史上的重要人物，他的政治学说成为后来资本主义国家政治建构的理论来源，对于今天西方国家的治理模式具有重要的影响。

(一)社会契约理论。洛克认为处于自然状态下的人们可能会随时遭到侵犯，为了保护每个个体的自然权利，就会放弃自然状态下孤立的自由，放弃自然状态下个体之间的平等，结成政治社会，在公民社会与政府的约束下生活，人类的这一选择是经过社会契约实现的。在洛克看来，政治共同体一旦确立，“就可以任命一个‘委托遗赠继承人’，或者不通过任何契约而委托一个政府；共同体也可以根据自己对委托本身的理解，以违反委托为由把这个政府解散掉。”[10]政府契约既对政府产生约束力，同时也对人民产生约束力。而在洛克借用委托统治的方式中，契约双方是不对等的，委托者要高于受委托者。人民有权力决定给予委托或者是解除委托，也就是说洛克用委托政治代替政府契约的根本目的“在于确保人民相对于政府的最高权力”[10]283。洛克的社会契约理论对于人类政治发展的意义是不言而喻的。它表达了人类在社会发展中要始终坚守自由和正义的两个最基本的价值追求。人天生是自由、平等和独立的，没有自我的认同，谁也不能控制另一个人；人的生命、自由与财产神圣不可侵犯的自然权利是一切人类社会与政治秩序的基础。

(二)强调法治对于维护社会秩序的重要性。在洛克看来，“那个社会所制定的法律是人们参加社会目的得以实现的工具与手段。实行法治，有四个方面的原因：一是可以反对立法的绝对与专断，二是在于法律的确定与有效，三是在于财产权的神圣不可侵犯，四是在于立法权不可以转移或措置。使用绝对的专断权力，与社会和政府的目的不相符合。人们加入社会并不是连最基本的生命、自由与财产的权利也让渡出去。法律的根本目的在于不是废除或限制自由，而是保护和扩大自有。哪里没有法律，哪里就没有自由[11]。洛克主张，未经本人同意，任何人无权从人民那里夺去他们财产的任何一部分。未经人民自己同意或其代表同意，决不能对人民的财产加以课税。洛克认为，由于人们交给的，所放弃给国家与立法机关的是自然状态下加入公民社会，只是用来保护自己和其余人类的权力。因此，立法权的范围及所立之法必须与最根本的自然法一致，任何立法的最终目的只有一个，就是为人民谋福利。同时，因为自然法是不成文的，因而在理解上和执行上可能会有偏差，因此社会必须颁布经常有效的法律，并由社会认可的法官来判断和执行；法律之下，不分贵贱，平等对待。整个社会只接受人们授权的人士来为整个社会制定法律并接受所制定的法律的约束，除此之外，不受任何其他法律的制约。

(三)分权理论。洛克在对人性洞察的基础之上，认为人在自然状态下，是可以做到理性与互爱，但是进入政治社会后反而在面对诱惑时会变坏。“如果一批人同时拥有制定和执行法律的权力，自己免于服从法律，或是制定于法律与执行法律时，使法律适合他们自己的私人利益。”[10]300因此，为了更好地为共同体谋福利，就必须将国家的权力分置于不同的人手中。这些人自己也受到所制定的法律的约束，有了这种制约，就能使他们更好地为公众谋福利。洛克提出，可以把国家的权力分为立法权、执法权与对外权(federative power)。在这三种权利中，立法权是最高的，但却是不必经常存在的；执行权担负被制定的和继续有效的法律；对外权包括战争与和平、联合与联盟，以及对国外的一切权力；三种权力必须分开。但是洛克的三种权力不包括司法权，这可能与当时的英国，上议院本身即是最高的司法机构有关。而之所以把对外权包括进去，与17世纪欧洲处理国与国之间的事务本身就不规范有关，而且“这些事务的处理得当与否对于国家有着重大的影响，涉及国家利益。”[10]300作为自由主义的鼻祖，洛克所提出的各项权利基本上以英国古代宪制的各个部门的权力设置为背景，虽然分权学说没有在洛克的政治思想中占有主要地位，但是后来的思想家与政治家们都从中受到启示，分权也就成了近代自由主义者非常重要的话题。

三、孟德斯鸠：权力制衡理论

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这是西方人对权力的集中带来的危害的认识。为了限制权力集中带来的腐败问题，进而侵蚀人们的私权。西方政治思想家提出了分权理论，其中影响最大的就是孟德斯鸠的分权制衡理论。

孟德斯鸠在继承与批判洛克的分权理论基础之上，明确地将政府的权力分为立法、行政与司法三大部分。立法权主要是制定临时的或永久的法律，并且修正或废止已制定的法律。立法权又分为创制权(自己制定法令或修改别人所制定的法律)和反对权(取消别人所作的决议)。孟德斯鸠认为在一个自由的国度里，立法权归全体人民集体所有，但是从人民的参与能力和议事方便的程度来讲，他认为最好采用代议制。考虑到法国的阶级构成情况，他又进一步主张将立法机关分为贵族院和众议院，两院各有分工，各有权限。行政权执行国家意志的权力，来自于立法部门。孟德斯鸠认为行政权最好掌握在君主手中，这样有利于提高国家办事的效率。司法权由法院行驶，主要是裁判私人矛盾，惩罚犯罪。法院的成员来自人民，其任职期限视需要而定。三权分立不仅仅是单纯对政府权力的划分，更主要的还是要对他们之间进行制衡、牵制的需要。“以权力制约权力”保证国家不致于陷入过分集中的状态。具体而言如下：

一是将立法机关分为贵族院与平民院。贵族院由世袭而来，平民院由选举产生。在孟德斯鸠看来，这两个院既相互独立，又互相行使否决权，从而达到互相制约的作用。立法机关有权对行政机关的行政行为进行监督或弹劾，但不可完全对等地钳制行政权，更没有审讯行政人员及其行为的权力，行政人员在执法过程中的权力不容侵犯。

二是行政权力可以对立法机关行使否决权，决定立法机关会议召集的时间和期限，有制止立法机关越权行为的权力，以防止立法机关的独断行为。但是行政权力只能通过他的反对权参加立法，而不能参与立法事项的讨论，甚至无权提出法案，对于立法机关做出的决定，他只能接受。

三是司法机关对于立法和行政机关的行为享有违宪监督权。孟德斯鸠的三权分立与制衡的思想虽然带有英国政体的痕迹并受洛克的自由、法治与分权学说影响，但是又是对二者的超越，成为现代西方政府的主要组织原则之一。这一理论一经出场就在法国受到了热捧，同时也极大地启迪了美国的建国者们。从某种意义上来讲，美国权力设计的实践就是孟德斯鸠三权分立和权力制衡理论的最好样板。美国的“国父”汉密尔顿指出：“分权制衡与由民意支撑的民主共政体值得信任，应该努力建立孟德斯鸠所设计的‘联邦共和国’，将其作为捍卫人民政府的手段。”[12]但是，也应该看到我们不能过分迷信分权制衡理论，因为其在运行过程中导致过分注重形式，以至于导致行政效率低下的弊端，这一理论直到今天依然是民主政治发展的最好方向。

四、杰弗逊：宪政民主理论

在美国的革命过程中，杰斐逊等人在借鉴卢梭的激进民主理论和汉密尔顿的限制民主的宪政理论的基础上，对人民主权理论进行了改造，又融合了代议制、分权制衡以及法治等理论，形成了一种宪政民主理论。这种理论，具有丰富的内涵。

一是人民主权原则。人民主权理论是杰斐逊宪政民主理论的基础。杰斐逊认为，国家是人民意志的体现，国家的权力源于人民的授予与委托。正是那些组成社会或国家的人民是“一个国家中所有权威的来源”，有了人民授予的权力，所有以国家的权威产生的机构的行为都是“国家的行为”，这种行为不受任何政府形式的影响，或者受管理人的控制。同时既然人民的权力来自人民，那么人民就有权收回权力。人们不仅可以通过代理机构来处理日常事务，而且还可以以个人或是以集体的方式在他们喜欢的时候改变这些代理机构。二是民主性原则。“美国宪法的民主性原则是在权利法案通过以及其他一系列宪法改革中实现的。在这一过程中，杰斐逊为使人民主权成为宪法的基础做出了重要贡献。”[10]482杰斐逊视人民为宪法的基础。人民的权威是宪法的基础，国家有权以其意志改变政治原则和方法。杰斐逊承认法律在政治生活中的重要性，但并不完全相信法律，他更看重的是法律的民主性。他认为：“法律之所以是法律是因为他是国民的意志”。如果一个人为了遵守法律而失去了祖国，那就等于“荒唐地为了手段而牺牲了目的”。三是多数决定原则。在杰斐逊看来，服从多数的决定是“每一个人类社会的自然法则”。大多数人的意志在维护人民自由中起着主导性的作用。 杰斐逊指出，“共和主义的第一原则是多数法则，是由权利平等的个人所组成的一切社会的根本法则”[13]。然而，杰斐逊并不盲目地相信多数原则。尽管多数人的意志在任何场合中都要占上风，但是这种意志必须具有合理性，同时还应该体现出正义的原则。“正义是社会的根本大法；大多数人压迫一个人就是犯罪，是滥用自己的力量”[14]80， 少数人也有平等的权利。四是代议原则。北美的13个洲独立与统一，使人们产生了联合起来建立民主国家的希望。但是如何在一个庞大的国家中实现民主，对当时的建国者无疑是一个巨大的挑战，杰斐逊主张采用代议制。杰斐逊认为通过摈弃直接民主制，把人民的权力通过民主选举的方式委托给少数人来行使，从而既实现了人民意志的有效性，又很好地解决了民主制下所无法实现的问题。国家“拥有立法、司法以及执行的权力。然而，他们亲自行使这些权力有很多不便，并且亦不适当，他们因此而任命一些特殊的机构来代表他们的立法意志，进行审判，并予以执行”。五是分权与制衡原则。杰斐逊认为，权力集中在同一些人手中是专制统治的本质，即使这些权力由多数人行使也不能改变这种情况。“173个暴君肯定和一个暴君一样地富于压迫性”[14]。因此，在杰斐逊看来，选举产生的专制政府并不是人民争取的政府，人民争取的政府不仅仅是要建立在自由原则的基础上，而且政府在进行权力分配的过程中一定要均匀地分给几个政府部门，同时每个部门都由其它部门有效地遏制和限制，不得超出其合法范围。杰斐逊不同意联邦党人将违宪审查的权力交给法院执行的建议，在他看来，授予法官决定法律合宪性的格外权威是不符合法律依据的，终极的仲裁者只能是合众国的人民。

结 语

任何一种理论的来源都不是凭空出现的，都有其现实基础和历史渊源。习近平同志指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”[15]从以上分析可以看出，治理理论虽然产生于20世纪八九十年代，但是其理论渊源却来自上述西方政治理论。治理理论的“善治”或“善政”目标与亚里士多德的治理的最高目标就是“善”的理念是一致的。治理理论强调公民社会在治理中的作用，亚里士多德所喜好的混合政体的主体是中产阶级；治理理论强调治理的多中心和治理权威的非暴力性，西方传统政治理论强调公民社会和对国家权力要进行限制；治理理论强调治理过程的程序性，治理方式的法治化，西方传统政治理论也强调法治和宪政的根本性；治理理论强调治理机制一定是在涉及集体行动中的各个社会公共机构之间存在着权力的相互依赖关系，治理过程是一个协商、民主的过程。西方传统政治理论认为权力制衡理论是防止权力集中和被滥用的权力设计与运行机制等。

党的十八届三中全会以来，党提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。因此，在实现这样一个伟大目标的过程中一定要从中华民族的历史传承、文化传统和经济社会发展水平出发，而不是盲目照搬照抄西方治理理论。

[1] 格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[M]∥俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：31.

[2] 鲍勃·杰普索.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学，1998(3).

[3] 苗力田.亚里士多德全集：第八卷[M].北京：中国人民大学出版社，1994：8.

[4] 苗力田.亚里士多德全集：第九卷[M].北京：中国人民大学出版社，1994：4.

[5] 唐士其.西方政治思想史[M].北京：北京大学出版社，2009：73.

[6] 亚里士多德. 政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印刷馆，1983：115-116.

[7] 亚里士多德.政治学[M]∥亚里士多德选集——政治学卷.严一，秦典华，译.北京：中国人民大学出版社，1999：122.

[8] 亚里士多德.政治学[M]∥亚里士多德全集：6卷.北京：中国人民大学出版社，2009：140-142.

[9] 王乐理.西方政治思想史：第1卷[M].天津：天津人民出版社， 2005：347.

[10] 高健.西方政治思想史：第3卷[M].天津：天津人民出版社，2005：282.

[11] 洛克.政府论：下篇[M].北京：商务印书馆，1997：36.

[12] 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[C].程逢如，等，译.北京：商务印书馆，1997：39-44.

[13] 托马斯·杰斐逊.资产阶级政治家关于人权、自由、平等、博爱言论选录[A].北京：世界知识出版社，1963：86.

[14] 杰斐逊.杰斐逊选集[M].北京：商务印书馆，2010：229.

[15] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：105.

[责任编辑：焦玉奎]

张军(1976-),男,河南信阳人,在读博士研究生,从事中国特色社会主义理论、国家治理理论研究。

国家社科基金青年项目“新媒体视阈下党的执政形象提升路径研究”(15CDJ015)的阶段性成果。

D091,D092

A

2095-0063(2016)05-0117-05

2016-06-15

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.05.027