职教城：效益“乘”还是投资“沉”

职教城：效益“乘”还是投资“沉”

《中国青年报》近日报道了重庆市永川区职教城的建设经验，其“城校互动、资源共享”模式，被教育部称为中国职教发展的“第四种模式”，获得首届中国地方教育制度创新奖的最高奖项。

早在2004年，该区就规划建设具有现代水平和规模的职教城区，建立了重庆职教基地建设发展领导小组，搭建起投融资、招生就业等7个公共服务平台。10多年来，该区17所职业院校（普通高等本科院校2所、高职院校5所、中职学校8所、成人高等教育机构2所，公办10所、民办7所）分3个片区集聚，城中有校，校边是城，职业院校可以享用城市文化艺术中心、体育中心、博物馆等公共资源，职校的6个足球场和4个图书馆也向市民开放；同时，职校之间有30多个校内金融票据处理、服务外包、电子信息等实训基地相互开放；职校和企业联合成立了75家专业建设指导委员会，建成30余个校内生产性实训平台、8个软件与信息服务外包人才培养基地，“引企入校”“进厂办校”“校办企业”“企业办校”等校企合作形式层出不穷。据测算，永川区2015年职业教育拉动GDP增长18亿元，促进增加固定资产投资26亿元，直接消费达25亿元以上。

为此，永川区创新了土地供给、基础设施配套等15项职教发展优惠政策，支持职业院校累计征地7000余亩，总计投入60多亿元，造就了“城市以职业教育为特色，职业教育以城市为依托，校区建设与城市发展融为一体”的“永川模式”。

永川经验令人振奋，但杭州市政府决策咨询委员安蓉泉却对国内蜂拥而上的职教城建设保持了冷静心态。在经历了大量调研后，他认为，“中国的职教城建设相当一部分不成功”，“政府部门在场面上说了很多建职教城的好处，私底下却认为花了这么多钱，学校专业对产业的推动不明显；企业抱怨建那么多学校学生却不好用；学校叫苦最需要解决的产教融合问题，职教园区管委会不愿管，教育行政部门管不了，校企合作还是一头热”。他吐槽，“三方抱怨”是表象，治理机制没创新是原因，产教融合没解决是结果。

那么，面对各地热推的职教城建设，如何才能做到效益“乘”而不是投资“沉”呢？

【讨论】

勿让“职教城”建设变成教育浪费

王永保

地方热推“职教城”有两方面因素，一是表达了政府大力发展职业教育，要将职业教育做大做强的积极态度；二是通过“职教城”建设开发新城区，推动城市化，拉动GDP增长，促进固定资产投资，促进消费。为什么美好的初衷却没有成为现实？笔者分析有以下三个方面原因：

一是建设“职教城”时，缺乏对地方职业教育发展的长远预期。“职教城”都是按照容纳数万人的规模规划的，但目前生源总数却在逐渐减少，加之社会对职业教育的认可度还不高，很多占地面积巨大的“职教城”在校生总数却只有一两千人，大量设备设施闲置，几乎成为空城，造成极大的教育浪费。二是政府建“职教城”的初衷是力求校与校之间、学校与企业之间实现一定程度上的集团化办学，但现实的“职教城”却是集而不团，多所学校在“职教城”内只是空间上的聚集，政府并没有在各校专业设置、培养模式、师资、招生等方面协调统筹，校与校之间也很少有教育教学上的合作；相反，在招生困难时，相互诋毁拆台现象却时有发生。三是政府投入大量资金将职教城建好之后，将其视为一项政绩，经常组织内外人员到职教城参观，对职校的教育教学造成一定干扰；同时此类参观关注的多是职教城的建筑与设施，极少有关注教育内涵的。

就已经建成的职教城而言，目前所要考虑的是如何让政府的大手笔真正回归职业教育本原，减少教育浪费，获得最大的教育收益。

首先要解决的问题是让职教城内的各所学校相互合作、协调发展。在专业设置上引导各校建设自己的品牌专业、优势专业，避免由于专业设置雷同导致的同质化恶性竞争；在师资管理上可实行教师走教制，减少师资的浪费；在教学设备添置及使用上，进行各校统筹，减少教学设备的闲置。另外还有校企合作中学校一头热问题、各校办学雷同无特色问题、以“双证”代替“双师”而真正的双师型教师严重短缺问题、师资质量提升问题等。这些问题没有解决，职业院校的弱势地位就很难改变。弱弱聚合，职教城再大，又能对职业教育的发展、教学质量的提高、学校专业对地方产业的推动等有多少实际意义？

是否需要建职教城，要看职教城能否真正促进地方职业教育质量的整体提升，切不可盲目跟风造成教育资源浪费。已经建好的职教城，要努力做到各种资源不闲置、不浪费，发挥最大教育功效。

（作者单位：江苏省宿迁经贸高等职业技术学校）

价值取向影响职教城建设的成效

马永祥

近年来，各地兴起一股建职教城的热潮，但从实施的效果来看，既有成功的案例，也有失效的教训。笔者认为，价值取向影响了职教城建设的成效。

职教城建设主要采用大学城模式，“大”和“全”是建设的价值取向，这种模式由政府主导，动辄几十亿甚至上百亿投资，入城学校几十所，专业上百种，在校生几十万人，力图推进职业教育规模化、集团化、集约式发展。“城内”软件一体化，不同学校的学生共享体育运动场、图书馆、实训中心，不同学校之间学分互认，企业培训和相关的实训工作经历可以置换学分等。这种价值取向必然要易址新建，造成职校远离企业、交通不便的局面。这种由政府一厢情愿脱离市场的做法就会导致校园空置、使用率不高等问题。

职业教育有其固有的特性，它由需求端和供给侧两方面决定规模和效益。社会经济结构变化的新需求、学生成长发展的新需求决定着职业教育必须做好供给侧的改革创新。从这个意义来说，职教城应成为需求端与供给侧有效对接的平台，这是职教城建设成效的试金石。

需求端与供给侧有效对接就是校企合作的有效对接，“专”和“深”应是职教城建设的价值取向。“专”就是要与区域产业紧密联动，人才培养与产业互动发展，形成对接产业发展需求的专业机制；“深”就是要与企业深度融合，形成专业对接岗位，学生学徒合一、教师师傅合一、车间教室合一、理论实践合一、作品产品合一、育人创收合一的人才培养格局。这两点对职教城建设的选址和规模提出了较高的要求。德国职业教育的经验之一就是学校与企业相互依存，办学区域靠近大型企业。如埃斯根应用科学大学紧邻著名的大企业博世、奔驰、惠普、IBM，纽伦堡技术大学离著名的西门子公司很近等，这样的布局才有利于职业教育紧贴产业、行业、企业的需求。因此，职教城要紧邻产业园，规模也要适度，按产业园的需求设计专业，培养不同规格层次的人才，而不是在职教城新建职校或职校成建制“挪窝”。

只有发挥“政府引导、行业指导、企业参与”作用的职教城，才能实现职业教育与产业升级，区域优势无缝对接，这样的职教城也必然会效益“乘”。

（作者单位：江苏泰州机电高等职业技术学校）

以多样化发展满足差异化需求

林德华

在“十三五”开局之年，我国现代职教体系建设的架构已基本形成，但一些实施层面的细节问题亟待解决。诸如规模扩张中“跑马圈地”、专业设置上“贪大求全”、校企合作时“纸上谈兵”等快速发展的弊端也逐步显现，不容忽视。职教发展的效率和效益问题更是无法回避，效率呼唤着公平，效益意味着贡献。外行看热闹，内行看门道，虽说当下的职业教育“热”度不低，但距离“办人民满意的教育”目标要求尚有较大差距。

职业教育铺就的是技能成才之路，显而易见，与普教相比，职教底子薄、投入大、困难多，作为培养人而非选拔人的大众化教育，兴办职业教育不仅要有不拘一格降人才的思想，更要有不拘一格育人才的举措。客观地说，面向职业学校的对口单招政策、技能大赛金牌学生免试升学政策、“3+3”“3+4”“5+2”中高职衔接政策等，有力助推职业教育改革发展驶上了快车道。一些地方职教创新发展的成功典型层出不穷且各具特色，例如江苏盐城六大职教联盟，紧密对接当地传统优势产业和现代新兴产业，坚持“人才共育、过程共管、成果共享、责任共担”，形成生源链、师资链、信息链、成果转化链、技术服务链、产业链、实训链、就业链，搭建起联盟成员间的信息共享、技术交流与项目合作平台。再如重庆永川职教模式，其成功经验绝不限于7000亩土地上建了17所学校，而是在于职教城自成一体，形成了良好的共建共享、自主治理运行系统。其成功的根本原因在于当地政府治理能力强，充分发挥了主导协调作用，可以说，这是政府主导、行业指导、企业深度参与的职教发展的理想状态。盐城、永川职教的成功经验固然值得借鉴，却不宜照搬照抄。相关研究显示，全国900多个职教集团在数量规模、社会影响等“面子”问题上取得了明显成绩，但在内涵发展、办学效益等“里子”问题上存在的隐忧也不容小觑，相当多的职教城并不成功。

那么，职业教育改革发展到底应该坚持什么、改变什么？从职教内部来说，至少有三个方面的难题需要破解：一是对职教本质、价值的研究虽日趋深入，但关注职业性的多，关注教育性的少，认识水平仍有待提高；二是职教发展的顶层设计力度明显增强，但是规划水平有待提高，低水平重复建设还普遍存在；三是校企合作偏重理念，缺少行之有效的方法和举措，长效机制有待完善。“不拘一格”办职教，就是要坚持以多样化发展满足差异化需求的思想，坚持顶层设计与发展需求及办学实践相结合，既要遵循职教规律，又要体现地方特色，还要兼顾效率与公平、公益性与贡献度。目前，我国东、中、西部不同区域产业发展基础不同，对技术技能人才培养需求也不一样，迫切需要地方政府加大统筹力度，前瞻性地做好区域职业院校建设顶层设计，协调行业企业与职业院校共同建立健全专业设置动态调整机制，加快形成与区域经济发展及产业结构调整相适应的职业教育专业结构和布局。

改革实践证明，发展绝不能跟风，最重要的就是因地制宜。治理条件不完善的地区，不能也不必急于求“城”。德国、澳大利亚等国家职业教育成功经验证明，依法治教，产教融合，没有职教城，也可以办好职业教育。

（作者单位：南京市职教教研室）

职教城：要素集聚基础上的协同发展

徐健

由有据可查的1996年浙江温岭规划建设职教城起，近20年，全国各地职教城（职教园区）已建和在建的共有150个（胡斌武，2016）。为什么各地要积极打造职教城？首先，职教城的建设与我国城乡一体化建设的进程是一致的。在城乡一体化统筹发展的建设过程中，以教育为重点要素的城市规划以及与产业对接的职教发展是其中的重要组成部分，并由此引发了政府主导型、经济助推型、资源共享型等多种形式的职教城建设。其次，职教城的建设与职教“跨界”发展属性是一致的。一是在时空上让更多的与职教相关的要素得以集聚，二是缩短了多元职教主体跨界互动的距离，三是增加了职教跨界共生发展的机会。从某种意义上来说，职教城是推进职教走集约化发展道路的新的组织形式和有效发展平台。第三，职教城的建设与政府统筹职教发展的要求是一致的。职教举办主体的多元以及职教相关利益的多元，使得职教管理长期存在着“条块分割，政出多门”的现象，虽然有利于调动各方面的积极性，但统筹发展不够。《中华人民共和国职业教育法》规定县级以上地方各级人民政府是职业教育的实施主体。因此，作为国家政权架构中的一级政府，各省、市、县有责任也有能力统筹区域职教的发展。

职教城建设是区域职教统筹管理集约化发展的创新探索，但也遇到发展中的困难：一是以“园区”或者“城”的形式使得职教资源集聚，但集聚不代表集约化发展，各种资源主体的“黏合度”低。二是集聚的资源如何相互渗透缺乏运行机制，各种资源主体的“融合度”低。三是利益部门化倾向使得职教城统筹管理遇到阻力，各种资源主体的“协同度”低。职教城内的各职教主体是相对独立的，因各自的资源优势不同形成事实上的“不平等”，主导与被动参与甚至是投机式的参与成为职教城协洽不畅和秩序不稳的危机隐患。

如何解决？一是最大限度地形成利益共识。各地的职教城绝大多数是在政府主导下建成的。因此，要优先选择各行业中具有代表性的单位参与建设，平衡好职教城相关主体的利益关系。此外，政府应从公共财政投入的角度，在厘清责权利的基础上引导相关主体明确各自的建设定位和投入责任，并确保利益主体的保值要求和利益回报。二是最大限度地形成伙伴友谊，即相互尊重、求同存异、合作共赢的关系。对于职教城各个主体而言，在形成利益共识的基础上要扩大相互信任度，减少陌生感，形成伙伴情谊，降低发展成本，增强共同抵御风险的能力。三是最大限度地建成协同发展机制。政府作为协同机制的建设主体和外控力量，要通过法律、经济和管理等手段，为职教城多主体协同发展提供刚性保障：要以契约形式固化职教城内各个主体的利益关系；依托组织章程和制度建设来构建层次有序、分工明确、协同运作的工作体系；通过考核评价实施激励，探索建立以贡献、效率、创造能力为考核导向的激励机制，突出政策的引导力，形成立体交叉的综合激励与约束机制，激发职教城各参与主体的活力，为职教城提供持续的发展动力。

（作者单位：江苏省海安县教育局）

【点评】

外部性的实现取决于内部统筹改革

臧志军

拉斯达尔在回顾中世纪大学的起源时反复申明，那时的大学往往从最初专门的教师、医生、律师的培训机构开始，不断吸引其他学科的教师和学生来到同一地点共同学习，从而逐步形成了大学的多科性特点。可以认为，在没有外界强力介入的情况下，大学教育也有内在的“教育集聚”的特性，即在一定条件下，高深学问的研究与学习会倾向于向教育资源丰富的地区集中。所以中世纪的博洛尼亚、巴黎、牛津等地集聚了大量的学生和教师，形成了“大学城”。后来的美国有高等教育四大州、哈佛与耶鲁共处一镇等，可能都是因为这个道理。

尽管教育界很少在“集聚”的主题下开展大学城或职教城的相关研究，但经济学界已经积累了大量关于经济集聚或空间经济学的研究。日本人藤田昌久在《集聚经济学》一书中特别推崇马歇尔的观点。马歇尔认为经济集聚现象的形成过程中，外部性是关键的因素，这些外部性包括大规模生产、专业化劳动、现代基础设施等。

经济集聚的讨论看似与大学城或职教城无关，但仍具有一定的解释力。“鞍山市职教城实现了统筹管理、资源共享的管理体制和运行机制的创新”，“（重庆永川职教城）城校互动的核心就是资源共享，推动资源共享是当务之急”，“（贵州清镇职教城）要注重综合管理……高校文化活动、公共文化体育设施等需要共建共享”，这些职教城在宣传自己时无不以“共享、集聚”为核心词，就是相信可以通过职教资源的集聚实现职业教育外部性的最大化。可以预见的外部效应包括：公共服务的集聚供给会降低政府的服务成本、院校与企业的集聚会降低校企合作的交易成本等。那么这些效应是否实现了呢？

在有十万在校生规模的无锡藕塘职教园，政府为解决师生的出行问题投放了四五条通往无锡火车站的公交线路，在周末时会通过加班保障大客流。如果这个职教园里的学校没有集聚而是分布在全市各个地方，政府投入的公交成本可能会高得多，从这个意义上讲，降低公共服务成本的目标是可以实现的。在苏州工业园区，几所园区内的中高职院校与企业形成了密切的互动关系，使学校搜寻合作企业、企业招聘员工时所花费的时间、金钱和精力大为降低，实现了交易成本下降的目标。

可以说，仅就通过院校集聚实现外部效应这一目标而言，职教城已经大致完成了使命。可是，人们还是对职教城的现状颇为不满，就像案例所说：花了这么多钱，学校专业对产业的推动不明显；企业抱怨建那么多学校学生却不好用。但心平气和地想一想，这些问题是职业教育自身的问题，还是职教城的问题？

1924年，大夏大学从厦门大学分离，为什么后来会选择上海作为办学地点？其中一个重要原因为上海是当时中国当仁不让的高等教育中心，整个城就是一个大号的大学城，有大量的教师资源，学校可以毫不费力地聘请到鲁迅、徐志摩等名师。今天的大学城或职教城的集聚性显然远超当年的上海，我们可以轻易做到当年的教授或教师互聘吗？答案恐怕不太乐观。以前的大学并不遵循严格的专业与课程管理，教授有极大的课程自主权，教什么、怎么教由自己决定；而在今天，专业与课程管理的计划性极强，不同学校由于培养目标的不同会形成差异较大的专业与课程要求，教师在不同专业与课程要求间的跳转并不容易实现。所以即使师资很紧张，今天的学校仍倾向于挖掘已有教师的潜力，而不太愿意从其他学校聘请兼职教师（公共性较强的文化基础课教师除外）。同样是教育集聚，以前的大学能够实现教授互聘，但今天的院校就无法做到，这说明外部效应的实现是需要底层机制基础的，仅仅集聚并不足以实现外部效应的最大化。

肯定会有人认为，对职教城的不满是由于对其有超乎寻常的高期待。在他们看来，职教就应该推动产业升级，就应该提供高素质的劳动者，就应该极大地提高学校办学效益，但如果全国绝大多数职教城都没有达到这样的目标，难道不是目标被定得过高了吗？

与理论家们喜欢唱高调不同，职教城的管理者和学校的决策者就务实得多了。比如“学校叫苦最需要解决的产教融合问题，职教园区管委会不愿管，教育行政部门管不了”，管委会为什么不管？在某一个职教城，我们看到城内有副厅级、处级的学校，也有央企的子公司，但管委会仅仅是一个科级单位，由其开展校企合作管理的可操作性显然不强。与之相类似，大多数职教城只是把学校、企业集聚在了一起，学校、企业原有的隶属关系仍然保持不变，学校的管理体系机制仍然保持不变，所以管委会只能提供最基本的公共服务，学校则仍然满足于在自己的围墙内办学。

由此，想提出两条建议：一是对现有职教城不必唱高调，也不必期望过高；二是如果有些地方还想新建职教城，那就真正在改革上做文章，赋予地方更多的管理权限，赋予学校更多的办学自主权，通过重构政校企关系，推动集聚后的职业教育资源外部性的真正实现。

（作者单位：江苏理工学院）

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